Sakens bakgrunn
X kommune lyste ut en stilling som rådgiver innen strategisk
IKT-utvikling ved Rådmannens fagstab med søknadsfrist høsten 2018. I utlysningsteksten ble det blant annet søkt etter en person med «variert erfaring fra utdanningssektoren», «erfaring fra administrasjon og ledelse» og «høyere utdanning innen IKT samt samfunns- og utdanningsrelevante fag på masternivå».
Etter at ansettelsen var gjennomført, henvendte to av søkerne seg til ombudsmannen med klage over forbigåelse. I klagene ble det vist til at den som ble ansatt, ikke oppfylte kravene i utlysningsteksten. Den ansatte hadde ikke utdannelse på masternivå og syntes å mangle erfaring med administrasjon og ledelse. Klagerne mente at de selv oppfylte samtlige av de angitte kvalifikasjonskravene. Dette hadde også blitt påpekt av Utdanningsforbundet i en dissensmerknad til innstillingsvedtaket.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere. I brev herfra 28. mars 2019 ble kommunen bedt om å redegjøre for hvilke rammer utlysningsteksten satt for ansettelsesprosessen, og om kommunen mener at ansettelsesvedtaket er i samsvar med kvalifikasjonsprinsippet.
I svaret hit erkjente kommunen at ansettelsesvedtaket ikke var fattet i tråd med kvalifikasjonsprinsippet. I utlysningsteksten hadde kommunen søkt etter personer med utdanning på master/hovedfagsnivå. Ved enkelte andre utlysninger har kommunen modifisert utdanningskravet med formuleringen «særlig relevant erfaring og personlig egnethet vil kunne veie opp for utdanningskravet». Dette var imidlertid ikke gjort i utlysningsteksten i denne saken. Selv om kommunen var oppmerksom på at den foretrukne kandidaten for stillingen ikke oppfylte kvalifikasjonskravene, ble det truffet en beslutning om å ikke lyse ut stillingen på nytt med modifiserte kvalifikasjonskrav. Dette for å ikke forsinke ansettelsesprosessen. Kommunen skriver at «dette var en uheldig beslutning ettersom kvalifikasjonskravet var satt, og det var kandidater som tilfredsstilte utdanningskravet i blant søkerne».
Videre forklarte kommunen at kandidaten som ble innstilt av rådmannen, ble «vurdert som best egnet basert på kvaliteten på besvarelse av løsning av caseoppgave i intervjuet, vurdering av kritiske egenskaper og leveranser dokumentert av referansene, samt egnethetsprofil fremkommet gjennom Veritasgodkjente tester». Det ble også understreket at X kommune normalt ansetter i samsvar med kvalifikasjonsprisnippet, og at denne saken er en «enkeltsak som ikke er i samsvar med kommunens praksis».
Klagerne har blitt forelagt svaret fra kommunen og har avgitt en felles merknad til redegjørelsen. De står ved at de mener seg forbigått, og reagerer blant annet på at kommunen valgte å innstille i strid med kvalifikasjonskravet til tross for at de hadde godt kvalifiserte søkere. Klagerne stiller også spørsmål ved hvor stor vekt kommunen legger på personlighetstester, og om ikke kommunen har lagt uforholdsmessig stor vekt på løsning av caseoppgaver.
Ombudsmannens syn på saken
Ved ansettelser i offentlig stilling skal kvalifikasjonsprinsippet følges. Prinsippet er lovfestet i statsansatteloven, men gjelder også ansettelser i kommunale stillinger på ulovfestet grunnlag. I statsansatteloven § 3 er prinsippet formulert slik:
(1) Den best kvalifiserte søkeren skal ansettes eller utnevnes i ledig stilling eller embete, med mindre det er gjort unntak i lov eller forskrift.
(2) Ved vurderingen av hvem som er best kvalifisert, skal det legges vekt på utdanning, erfaring og personlig egnethet, sammenholdt med kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysningsteksten.
Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse til de oppgavene det offentlige skal utføre.
Etter forvaltningsloven § 2 annet ledd er vedtak om ansettelse i offentlig forvaltning et enkeltvedtak. Forvaltningen har derfor plikt til å «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes», jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. En forsvarlig og ryddig saksbehandling er ikke bare en forutsetning for at ansettelsesvedtaket blir korrekt, det er også viktig for borgernes tillit til at det ikke tas utenforliggende hensyn ved ansettelsen.
Kvalifikasjonsprinsippet fordrer at ansettelsesmyndigheten foretar en helhetlig vurdering av søkernes kvalifikasjoner med utgangspunkt i utlysningstekstens kvalifikasjonskrav. Formålet med utlysningsteksten er å gjøre vilkårene som skal være bestemmende ved ansettelsen kjent, slik at potensielle søkere kan vurdere om stillingen passer til deres kvalifikasjoner. Retten til å fastsette kravene til stillingen tilligger arbeidsgivers styringsrett. Dersom kommunen ønsker å ansette en søker som ikke oppfyller kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten, vil det være mest i tråd med kvalifikasjonsprinsippet at stillingen lyses ut på nytt med reviderte krav til kvalifikasjoner. Lovlige unntak fra kvalifikasjonsprisnippet kan bare gjøres dersom det er gitt bestemmelser i lov eller med hjemmel i formell lov.
I denne saken ble det i utlysningsteksten stilt krav om «[h]øyere utdanning innen IKT samt samfunns- og utdanningsrelevante fag på masternivå». Det er ikke omstridt at den som ble ansatt, ikke hadde utdanning som tilfredsstilte dette kravet. Det er også på det rene at det var kandidater blant søkerne som oppfylte kvalifikasjonskravene stilt i utlysningsteksten. Kommunen erkjenner derfor at ansettelsesvedtaket i saken ikke er fattet i tråd med kvalifikasjonsprinsippet. Kommunen fremholder imidlertid at de har ansatt den «totalt sett best kvalifiserte kandidaten». Dette fordi kommunen er av den oppfatning at særlig relevant erfaring og personlig egnethet kunne veie opp for utdanningskravet. Slik ombudsmannen forstår kommunens svar, skyldes det en forglemmelse at dette ikke var kommet til uttrykk i utlysningsteksten.
Ombudsmannen har merket seg kommunens betraktninger om at den som ble ansatt var den beste kandidaten sett hen til praktisk erfaring, gode besvarelse på caseoppgavene samt personlighetstester. Dette fremstår som relevante og saklige hensyn. Det er likevel slik at kommunen hadde søkt etter personer med mastergrad innen bestemte fagområder. Dette var formulert som et absolutt krav. Selv om kommunen står relativt fritt til å avgjøre hvilke kvalifikasjoner som er relevante og nødvendige for stillingen, er det kommunens ansvar å formulere riktige kompetansekrav i utlysningen, og å legge disse til grunn i ved vurderingen av kandidatene. Når kommunen ombestemte seg med hensyn til hvilken kompetanse de søkte, eller så at det for stillingen var formulert feil kompetansekrav, burde stillingen vært lyst ut på nytt med endrede krav og ønsker til søkerens kvalifikasjoner. Dette for å gi alle som etter kommunens nye kvalifikasjonskrav var kvalifiserte for stillingen, lik mulighet til å søke.
I dette tilfelle valgte kommunen å ikke lyse ut stillingen på nytt. Ansettelsen i strid med kravene i utlysningsteksten fikk ikke bare betydning for andre potensielle kandidater som ikke søkte på stillingen, men også for de søkerne som oppfylte kvalifikasjonskravene slik de var formulert for stillingen. På bakgrunn av de oversendte dokumentene og de fastsatte kvalifikasjonskravene, mener ombudsmannen at klagerne har blitt urettmessig forbigått ved ansettelsen.
Den som er ansatt i stillingen har imidlertid ikke vært part i saken her, og ombudsmannens uttalelse har ingen konsekvenser for ansettelsesforholdet. Kommunen har erkjent at søknadsprosessen ikke var i tråd med de krav som stilles i alminnelig god forvaltningsskikk. Det er opplyst at saken anses som et engangstilfelle og at kommunen normalt ansetter i samsvar med kvalifikasjonsprinsippet. For fremtidige ansettelsesprosesser bør kommunen likevel merke seg de rammene som utforming av utlysningstekst setter for den videre ansettelsesprosessen, og betydningen av å være seg bevisst hva som angis som absolutte kvalifikasjonskrav.
Konklusjon
Ombudsmannen mener at kommunen handlet i strid med kvalifikasjonsprinsippet ved å ansette en person som ikke oppfylte kravene i utlysningsteksten. Dersom kommunen ønsket å stille andre kvalifikasjonskrav til stillingen, burde denne vært lyst ut på nytt. Kommunen har erkjent at søknadsprosessen ikke var i tråd med alminnelig god forvaltningsskikk.