Sakens bakgrunn
B klaget 1. oktober 2019 til ombudsmannen på vegne av A. Klagen gjaldt vedtak 27. august 2019 om ansettelse av fløytelærer ved kommunens kulturskole. I utlysningsteksten for stillingen ble det stilt følgende kvalifikasjonskrav:
- Relevant utøvende musikkutdanning fra høyskole eller universitetet, minimum bachelorgrad
- Godkjent pedagogisk utdanning i henhold til opplæringsloven § 10-1
- Kompetanse i gruppe- og klasseledelse
- Kompetanse innen data/musikkteknologi/digitale verktøy
- Krav om tilfredsstillende politiattest i henhold til opplæringsloven § 10-9
- Krav om førerkort klasse B
- I tillegg ble det listet opp flere personlige egenskaper som var ønskelige, og det ble opplyst om at undervisningserfaring- og resultater ville bli vektlagt.
Det var fire søkere til stillingen. Av disse ble én regnet som ikke kvalifisert, mens de tre andre ble kalt inn til intervju og innstilt i prioritert rekkefølge. A ble innstilt som nummer to. Ved ansettelsen avga fagforeningsrepresentant fra Creo særmerknad om at den tillitsvalgte opplevde A som den best kvalifiserte for stillingen, og at hun burde ha blitt innstilt som nummer en. Den tillitsvalgte reagerte særlig på at rektor ved innstillingen hadde sett bort i fra at A har lang og solid erfaring, og heller latt det være utslagsgivende at utdanningen til den nyutdannede kandidaten, etter rektors syn, passet bedre inn i «fremtidens kulturskole».
A mente seg forbigått i prosessen og henvendte seg til ombudsmannen. I klagen ble det blant annet fremholdt at ansettelsen innebærer et brudd på kvalifikasjonsprinsippet. Det ble vist til at den som fikk stillingen har lavere utdanning, lavere fløytekompetanse og kortere relevant arbeidserfaring enn A. Klager reagerte også på rektors uttalelser om at kandidater som har gjennomgått dagens utdannelsessystem, passer bedre inn i fremtidens kulturskole. Slik klager ser det, har ikke de to søkerne bakgrunn i ulike systemer, og det er merkelig å anse en søker på 40 år og som har solid utdannelse og erfaring som utdatert.
Våre undersøkelser
I brev 21. oktober 2019 ba vi X kommune om å redegjøre for hvilken skriftlig dokumentasjon de har som kan vise hva som har vært avgjørende for innspillingsrekkefølgen av kandidatene. Forutsatt at kommunen ikke hadde slik dokumentasjon, oppfordret vi kommunen til å gi en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av A og den som ble ansatt. Vi ba også kommunen om å redegjøre for hvorfor førerkort klasse B ble ført opp som et krav i utlysningen, og i hvilken grad og på hvilket grunnlag kommunen mente at krav listet opp i utlysningsteksten kunne fravikes ved ansettelsen.
X kommune svarte på ombudsmannens undersøkelse 30. oktober 2019. Kommunen opplyste at den i sine ansettelsesrutiner ikke stilte krav om at det skal nedtegnes skriftlige notater fra intervjuer eller referanseintervjuer. Skriftligheten i ansettelsessaker skjer ellers ved at de som skal gjennomføre ansettelsesprosessen, har en sjekkliste hvor det er vedlagt et skjema der de kan fylle ut en skriftlig vurdering av søkernes kvalifikasjoner. Sjekklisten er bare ment som hjelp i prosessen, og er ikke en vedtatt rutine. Etter det ombudsmannen forstår, hadde rektor i denne saken benyttet deler av skjemaet under prosessen, og utarbeidet en kort sammenlignende kvalifikasjonsvurdering mellom søkerne. Denne ble utdypet i notat som inngikk som en del av kommunens svar til ombudsmannen.
Når det gjaldt ombudsmannens spørsmål om utlysningstekstens krav om førerkort klasse B, svarte kommunen at kulturskolen har behov for at de fleste lærerne har førerkort i forbindelse med eksterne turneer. Dette ville likevel ikke få praktisk betydning for den nyansatte fløytelæreren før i april 2020, noe som ble presisert under intervjuene. Da søkeren som kommunen ønsket å ansette ikke hadde førerkort, valgte rektor å dispensere fra kravet. Det ble i stedet satt inn en klausul i arbeidskontrakten om at førerkort klasse B forutsettes oppnådd innen 1. desember 2019. Videre ble det uttalt at det er kommunens utgangspunkt at det som står under kvalifikasjonskrav, er et krav uavhengig av om det er et utdanningskrav eller et krav begrunnet av praktiske hensyn. Kommunen ser i ettertid at kravet om førerkort klasse B i denne saken ikke burde stått som et absolutt kvalifikasjonskrav, men et ønskelig krav i henhold til behovene på arbeidsplassen.
Klager har blitt forelagt svaret fra kommunen, men har ikke kommet med merknader.
Ombudsmannens syn på saken
1. Kvalifikasjonsprinsippet
Ved ansettelser i offentlig stilling skal kvalifikasjonsprinsippet følges. Prinsippet er lovfestet i statsansatteloven, men gjelder også ansettelser i kommunale stillinger på ulovfestet grunnlag. I statsansatteloven § 3 er prinsippet formulert slik:
(1) Den best kvalifiserte søkeren skal ansettes eller utnevnes i ledig stilling eller embete, med mindre det er gjort unntak i lov eller forskrift
(2) Ved vurderingen av hvem som er best kvalifisert, skal det legges vekt på utdanning, erfaring og personlig egnethet, sammenholdt med kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysningsteksten.
Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprisnippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse til de oppgavene det offentlige skal utføre.
Etter forvaltningsloven § 2 annet ledd er vedtak om ansettelse i offentlig forvaltning et enkeltvedtak. Forvaltningen har derfor plikt til å «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes», jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. En forsvarlig og ryddig saksbehandling er ikke bare forutsetningen for at ansettelsesvedtaket blir korrekt, det er også viktig for borgernes tillit til at det ikke tas utenforliggende hensyn ved ansettelsen.
Kvalifikasjonsprinsippet fordrer at ansettelsesmyndigheten foretar en helhetlig vurdering av søkernes kvalifikasjoner med utgangspunkt i utlysningstekstens kvalifikasjonskrav. Formålet med utlysningsteksten er å gjøre vilkårene som skal være bestemmende ved ansettelsen kjent, slik at potensielle søkere kan vurdere om stillingen passer deres kvalifikasjoner. Retten til å fastsette kravene til stillingen tilligger arbeidsgivers styringsrett. Dersom kommunen ønsker å ansette en søker som ikke oppfyller kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten, vil det være mest i tråd med kvalifikasjonsprinsippet at stillingen lyses ut på nytt med reviderte krav til kvalifikasjoner. Lovlige unntak fra kvalifikasjonsprinsippet kan bare gjøres dersom det er gitt bestemmelser i lov eller med hjemmel i formell lov.
Ombudsmannen har i flere uttalelser understreket at kvalifikasjonskravene i utlysningstekster må være oppfylt på vedtakstidspunktet, jf. f.eks. ombudsmannens sak 2014/1582 der det er uttalt at «for at en søker skal kunne anses å oppfylle kvalifikasjonskravet, må den kvalifiserende utdannelsen være avsluttet på tilsettingstidspunktet».
X kommune har opplyst at det var et bevisst valg å angi førerkort som en kvalifikasjon i utlysningsteksten, men at man i ettertid ser at kravet burde vært angitt som en ønsket kvalifikasjon og ikke et absolutt krav.
Det er lett å forstå kommunens ønske om at den nyansatte fløytelæreren skulle disponere bil i forbindelse med eksterne turneer. Videre er det forståelig at kommunen ikke ønsket å diskvalifisere søkere som ikke hadde førerkort på søknadstidspunktet, men som var i prosess for å skaffe dette. Likevel må kommunen kritiseres for ikke å ha kommunisert til potensielle søkere at førerkort klasse B ikke var en kvalifikasjon som var påkrevet på ansettelsestidspunktet, men at det var tilstrekkelig at den som ble ansatt skaffet seg førerkort innen et halvt år dersom vedkommende ikke hadde førerkort fra før.
At kommunen opplyste om dette under intervjuene med søkerne, er ikke tilstrekkelig. Det er viktig å nå frem med informasjonen på et tidligere tidspunkt. Ellers kan det være potensielle søkere som har unnlatt å søke på stillingen fordi de ikke var kvalifisert ut fra kvalifikasjonskravene som var angitt. Slik utlysningsteksten ble utformet, angis førerkort klasse B som en påkrevet kvalifikasjon på lik linje med godkjent pedagogisk utdannelse og relevant utøvende musikkutdanning. Rektor valgte å gi den som fikk stillingen dispensasjon fra kravet om oppnådd førerkort, men dispensjonen innebar at kommunen ansatte en kandidat som etter kommunens egen formulering av utlysningsteksten ikke var kvalifisert for stillingen.
Da det fantes kvalifiserte søkere, herunder A, er det på det rene at ansettelsen av en kandidat uten førerkort innebærer at de kvalifiserte søkerne ble forbigått. Ombudsmannen finner derfor ikke grunn til å foreta en nærmere vurdering av om kandidaten som ble innstilt som nummer en, innebærer at A også ble forbigått uavhengig av kravet om førerkort.
På generelt grunnlag bemerkes det likevel at en kandidat med relevant mastergradsutdanning normalt må anses bedre kvalifisert enn en med relevant bachelorgrad når utdanningskravet er angitt som «relevant utdanning fra høyskole eller universitet, minimum bachelorgrad». Videre er det klart at relevant arbeidserfaring normalt bør vektlegges. Dersom en kandidat er best formelt kvalifisert og anses godt personlig egnet, vil det som hovedregel ikke være i tråd med kvalifikasjonsprinsippet å ansette en kandidat med dårligere formalkompetanse, men som anses som noe bedre personlig egnet.
2. Kravet til skriftlighet i ansettelsessaker
Det er et grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at avgjørelser skal være saklig begrunnet og at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Forvaltningen må innrette sin saksbehandling slik at disse grunnleggende kravene ivaretas på all trinn i en ansettelsesprosess. Det betyr blant annet at hovedpunktene i ansettelsesprosessen bør nedtegnes skriftlig. Det gjelder både de faktiske forholdene vedtaket bygger på, og ansettelsesorganets vurderinger. Erfaring viser at skriftlighet er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakerne, og dermed sikre at forvaltningen treffer korrekte avgjørelser med saklig begrunnelse. Skriftlige nedtegninger reduserer også faren for mistanke om at avgjørelsen kan bygge på utenforliggende eller usaklige hensyn, og er en forutsetning for at prosessen og ansettelsesprosessen kan etterprøves.
I denne saken har arbeidsgiver nedtegnet en kort sammenlignende kvalifikasjonsvurdering som gir en pekepinn på hvordan kandidatene ble vurdert og hva som har vært avgjørende for innstillingsrekkefølgen. Dette er bra, og nødvendig for at det skal være mulig å etterprøve de valgene som er tatt. Kommunen stiller imidlertid ikke krav om at det skal foretas nedtegnelser av referat fra intervju og referanseintervju. Slike nedtegnelser ble heller ikke gjort i denne saken. Av de sammenlignende kvalifikasjonsvurderingene fremkommer det at kommunen har lagt vekt på hvem som gjorde best inntrykk under intervju og som fikk best referanser. Uten nedtegnelser fra intervju og referanseintervjuene er det imidlertid vanskelig for ombudsmannen å etterprøve kvalifikasjonsvurderingen.
Om nedtegnelser av referat etter intervju har ombudsmannen blant annet uttalt følgende (sak 2015/938):
«Opplysninger som kan fremkomme under et intervju, og det inntrykk kandidatene gir under samtalen, vil som oftest tillegges mye vekt ved kvalifikasjonsvurderingen. I etterkant kan det likevel oppstå vil eller uenighet om hva som er sagt og hvilke spørsmål som ble stilt. Dette gjelder både blant medlemmene i et intervjupanel, og ikke minst mellom søkeren og tilsettingsmyndigheten. Det er derfor viktig at de nedtegnes referat fra intervjuene.
Et intervjureferat bør oppsummere de spørsmål, svar og inntrykk som intervjuerne finner relevante for vurderingen av søkernes kvalifikasjoner. Nedtegningen vil kunne bidra til bevissthet, gjennom å klargjøre både intervjuernes inntrykk av kandidaten, og hvordan saken er opplyst gjennom det som er sagt. I tillegg muliggjør slike nedtegninger etterprøvbarhet og en effektiv kontroll i etterkant, som igjen bidrar til at borgerne kan ha tillitt til prosessen.»
Ombudsmannen ber på denne bakgrunn kommunen vurdere å innta krav om skriftlig nedtegnelse av referat fra intervju og referanseintervju i kommunens ansettelsesrutiner.
Konklusjon
Ombudsmannen mener at kommunen handlet i strid med kvalifikasjonsprinsippet ved å ansette en person som ikke oppfylte kravene i utlysningsteksten. Dersom kommunen ønsket å stille andre kvalifikasjonskrav til stillingen, burde denne vært lyst ut på nytt. Det er også tvil om kommunen handlet i tråd med kvalifikasjonsprinsippet da den valgte en nyutdannet kandidat med en lavere utdannelse fremfor klager. Kommunen bes vurdere å innarbeide krav om skriftlige referater etter intervju i sine interne ansettelsesrutiner.