Sakens bakgrunn
X kommune lyste ut flere stillinger som miljøarbeider/miljøterapeut ved Y bofelleskap med søknadsfrist 25. november 2017. A søkte på stillingene, men ble ikke innkalt til intervju. Han klaget 2. oktober 2018 til ombudsmannen over å ha blitt forbigått ved ansettelsene. Til helgestillingen miljøterapeut/miljøarbeider mener han seg forbigått av en kandidat som ikke oppfyller kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten. A fremholdt at han var formelt kvalifisert, og at kommunen ikke hadde grunnlag for å vurdere ham uten å gjennomføre intervju.
X kommune søkte, for helgestillingen, etter en miljøterapeut/miljøarbeider med blant annet treårig høyskoleutdanning innen helse og sosial eller autorisasjon som helsefagarbeider/hjelpepleier og relevant erfaring fra arbeid med mennesker med psykiske lidelser.
Våre undersøkelser
Etter å ha innhentet og gjennomgått sakens dokumenter tok vi deler av saken opp med X kommune. Vi ba kommunen om å redegjøre nærmere for vurderingen som ble foretatt ved utvelgelsen av søkere som skulle innkalles til intervju, herunder vurderingene som ble gjort av klagerens kvalifikasjoner sammenholdt med kvalifikasjonene til en av kandidatene som ble tilbudt en av stillingene. Videre ba vi kommunen redegjøre nærmere for sine gjeldende rutiner for nedtegning av opplysninger og vurderinger i ansettelsesprosesser. Kommunen ble også bedt om å gi et begrunnet svar på om den mente det var adgang til å ansette en søker som ikke synes å ha treårig høgskoleutdanning innen helse og sosial eller autorisasjon som helsefagarbeider/hjelpepleier, da dette var etterspurte kvalifikasjoner.
Kommunen svarte at de først skilte ut søkerne som oppfylte formalkravene og deretter foretok en vurdering av de individuelt utformede søknadstekstene. I vurderingen ble det blant annet lagt vekt på hvordan kandidatens menneskesyn og holdninger i møte med mennesker kom frem i søknaden, og om kandidaten klarte å beskrive seg selv som person ut over sin teoretiske kompetanse. Etter kommunens syn kom dette i liten grad frem i klagerens søknad. Det ble videre angitt at det avgjørende for at klageren ikke ble innkalt til intervju, var vurderinger av hans personlige egnethet som ringevikar i en annen stilling i Psykisk helse Z og hans erfaring slik den fremkom i CVen. Til spørsmålet om adgangen til å ansette en kandidat uten fullført treårig høyskoleutdanning, ble det forklart at kandidaten hadde påbegynt utdanningen og at hans dokumenterte relevante erfaring kunne kompensere for manglende utdanning.
Kommunen forklarte videre at både referat fra intervjuene og fra referanseinnhentingen ble nedtegnet skriftlig, men makulert etter at ansettelsessaken var avsluttet.
Til kommunens forklaring fremholdt klageren blant annet at kommunen ikke kunne legge vekt på kjennskap til hans personlige egnethet i et annet ansettelsesforhold uten at han ble gjort kjent med dette, og at han ikke fikk mulighet til å utdype den praktiske tilnærmingen sin ved ikke å bli innkalt på intervju. Klageren mente også at kommunen ikke hadde grunnlag til å betvile hans arbeidserfaring. Han viste til at hans samlede stillingsprosent fremgikk gjennom CV og attester.
Kommunen har ikke ønsket å svare på klagerens merknader.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslige utgangspunkter
Ved ansettelser i det offentlige skal kvalifikasjonsprinsippet følges. Dette prinsippet er lovfestet i statsansatteloven § 3, som lyder:
(1) Den best kvalifiserte søkeren skal ansettes eller utnevnes i ledig stilling eller embete, med mindre det er gjort unntak i lov eller forskrift.
(2) Ved vurderingen av hvem som er best kvalifisert, skal det legges vekt på utdanning, erfaring og personlig egnethet, sammenholdt med kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysningsteksten.
Selv om statsansatteloven bare gjelder statlig sektor, er det sikker rett at kvalifikasjonsprinsippet også gjelder for ansettelser i kommuner og fylkeskommuner. Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse til de oppgavene det offentlige skal utføre.
Etter forvaltningsloven § 2 annet ledd er vedtak om ansettelse i offentlig forvaltning et enkeltvedtak. Forvaltningen har derfor plikt til å «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes», jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. En forsvarlig og ryddig saksbehandling er ikke bare en forutsetning for at ansettelsesvedtaket blir korrekt, det er også viktig for borgernes tillit til at det ikke tas utenforliggende hensyn ved ansettelsen. I det følgende vil enkelte forhold ved den ansettelsesprosessen som er gjennomført, bli påpekt.
2. Kravene til skriftlighet i saksbehandlingen
Som ombudsmannen har påpekt i flere tidligere saker, bør hovedpunktene i en ansettelsesprosess nedtegnes skriftlig, se for eksempel uttalelse i sak 2015/938 publisert på ombudsmannens hjemmeside. Kravet til skriftlighet er videre omtalt i forarbeidene til statsansatteloven, se Ot.prp.94 L (2016-2017) s. 78.
Kravet til skriftlighet innebærer at det bør utarbeides en skriftlig innstilling som inneholder en sammenlignende vurdering av de aktuelle kandidatene. Hvis ikke innstillingen også gir informasjon om kandidatenes prestasjon i intervjusituasjonen og referansenes tilbakemeldinger, bør det skrives egne referater fra intervjuene og fra referanseinnhentingen.
Innstillingen i denne saken inneholder ingen nærmere vurdering av kandidaten som ble tilbudt stillingen. Det foreligger heller ingen annen dokumentasjon som belyser hva ansettelsesutvalgets vurderinger bygger på, som for eksempel skriftlige nedtegnelser fra intervju eller fra referanseinnhenting. Det er heller ikke utarbeidet en skriftlig vurdering av kandidatenes kvalifikasjoner vurdert opp mot utlysningstekstens krav.
Kommunen har opplyst at det ble skrevet referat fra både intervjuene og referanseinnhentingen, men at dokumentene ble makulert etter at ansettelsessaken var avsluttet.
Som kommunen korrekt har påpekt, har en part i en ansettelsessak ikke krav på begrunnelse. Av den grunn er det desto viktigere at det i ettertid er mulig å kontrollere at ansettelsesprosessen har vært saklig og forsvarlig. Oppbevaring av dokumentasjon som belyser de vurderingene ansettelsesvedtaket bygger på, som blant annet intervjureferater, bør derfor oppbevares en tid etter at saken er avsluttet. Dette er spesielt viktig for at ombudsmannskontrollen skal bli effektiv.
Ombudsmannen ber på denne bakgrunn kommunen, ved fremtidige ansettelsesprosesser, om å oppbevare saksdokumentene en stund etter at prosessen er avsluttet. Til orientering er klagefristen til ombudsmannen ett år fra forvaltningens endelige avgjørelse.
3. Innkalling til intervju – kvalifikasjonsvurderingen
Kravet om at en ansettelsessak må være tilstrekkelig opplyst, er med på å sikre at den best kvalifiserte blir ansatt. I tillegg til gjennomgang av søknader og CVer, er intervjuer og innhenting av referanser gode virkemidler til å sørge for sakens opplysning i ansettelsessaker.
Det er på det rene at det ikke foreligger en plikt til å innkalle alle kandidater som fremstår som kvalifiserte til intervju. Det er tilstrekkelig at det foretas en foreløpig kvalifikasjonsvurdering hvor de som fremstår som best kvalifiserte, blir innkalt.
Det er i utgangspunktet ingen formelle krav til hvordan den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen av søkerne skal foretas. Den fremgangsmåten som velges, må imidlertid sikre at kvalifikasjonsprinsippet blir ivaretatt og være i overensstemmelse med saksbehandlingsreglene og krav til å opptre i samsvar med god forvaltningsskikk. På samme måte som ved den endelige sammenliknende kvalifikasjonsvurderingen, vil også den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen i stor grad bygge på ansettelsesmyndighetens skjønn. Ombudsmannen kan kun kritisere slike skjønnsmessige vurderinger dersom ansettelsesvedtaket fremstår som «klart urimelig» eller dersom det hefter feil ved skjønnet, for eksempel ved at det er lagt vekt på utenforliggende eller usaklige hensyn, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd.
Kommunens begrunnelse for ikke å innkalle klageren på intervju er sammensatt, og knytter seg dels til klagerens personlige egnethet og dels til uklarheter ved omfanget av hans arbeidserfaring.
Ombudsmannen har flere ganger uttalt seg om hva som skal til for at en sak anses som tilstrekkelig opplyst når ansettelsesmyndighetene er i tvil om – eller har et negativt syn på – en kandidats personlige egnethet, se blant annet sak 2017/1860. I den saken ble det uttalt at hovedregelen må være at søkeren innkalles til intervju og referanser kontaktes i saker der negative opplysninger om personlig egnethet fremkommet tilbake i tid er avgjørende for vurderingen av søkerens kvalifikasjoner. Dette innebærer imidlertid ikke at søkere som ellers ville blitt valgt bort av andre grunner, skal innkalles til intervju bare fordi kommunen er i tvil om deres personlige egnethet.
Av kommunens redegjørelse fremgår det at kommunen vurderte klagerens egnethet både ut fra søknadsteksten og ut fra kjennskapen de hadde til ham gjennom en stilling som ringevikar i kommunen. Som nevnt ovenfor foreligger det ikke en plikt til å innkalle alle formelt kvalifiserte søkere til intervju. Allerede inntrykket fra søknaden vil i mange tilfeller være et viktig utgangspunkt for vurderingen om innkalling til intervju er aktuelt. Dersom kandidaten etter en vurdering av søknadsteksten fremstår som mindre egnet, vil det kunne være en riktig beslutning ikke å innkalle vedkommende til intervju.
I denne saken er det imidlertid presisert at det er erfaringene basert på stillingen som ringevikar som var avgjørende for at han ikke ble kalt inn til intervju, sammenholdt med opplysningene i CVen om lite arbeidserfaring etter 2010. Kommunen har ikke redegjort nærmere for hvorfor klageren ikke anses tilstrekkelig personlige egnet. Klageren synes heller ikke å ha blitt gjort kjent med disse forholdene knyttet til stillingen som ringevikar.
Kommunen vektla også uklarheter om klagerens arbeidserfaring i kommunen. Selv om søkeren selv først og fremst har ansvaret for å gi tilstrekkelige opplysninger, er dette forhold som det må antas kunne blitt avklart ved enkle interne undersøkelser og muligens ved en gjennomgang av klagerens attester.
Ombudsmannen har på denne bakgrunn kommet til at det foreligger «begrunnet tvil», jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd, om saken var tilstrekkelig opplyst da beslutningen om ikke å innkalle klageren til intervju ble truffet.
4. Ansettelse i strid med kvalifikasjonskravene
Som nevnt er målet i en ansettelsessak å finne frem til den søkeren som etter en samlet vurdering fremstår som best kvalifisert for stillingen. Kvalifikasjonsprinsippet fordrer at ansettelsesmyndigheten foretar en helhetlig vurdering av søkernes kvalifikasjoner, med utgangspunkt i utlysningstekstens kvalifikasjonskrav. Formålet med utlysningsteksten er å gjøre vilkårene som skal være bestemmende ved ansettelsen kjent, slik at potensielle søkere kan vurdere om stillingen passer til deres kvalifikasjoner. Dersom kommunen ønsker å ansette en søker som ikke oppfyller kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten, vil det være mest i tråd med kvalifikasjonsprinsippet at stillingen lyses ut på nytt.
I utlysningsteksten ble det stilt krav om treårig høyskoleutdanning innen helse og sosial eller autorisasjon som helsefagarbeider/hjelpepleier. Til ombudsmannen har kommunen erkjent at vedkommende som ble ansatt ikke hadde fullført utdanningen, men at de vurderte det slik at hans dokumenterte erfaring kompenserte for dette. Slik utlysningsteksten er utformet, synes kravet om utdanning eller autorisasjon som absolutte krav. Dersom kommunen mener at erfaring kan kompensere for manglende utdanning, burde dette fremgått av utlysningsteksten.
På denne bakgrunn kan det reises spørsmål om andre søkere som ellers oppfylte de formelle kvalifikasjonskravene, ble forbigått. Til stillingen er det innstilt flere kandidater som synes å oppfylle de formelle kvalifikasjonskravene. Det er imidlertid ikke holdepunkter for at dette ville hatt betydning for klageren.
For fremtidige ansettelsesprosesser må kommunen være oppmerksom på de rammene som utforming av utlysningstekst setter for den videre ansettelsesprosessen, og betydningen av å være seg bevisst hva som angis som absolutte kvalifikasjonskrav.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at det foreligger begrunnet tvil om hvorvidt saken var tilstrekkelig opplyst hva gjelder As egnethet og erfaring. Videre er ombudsmannen kommet til at kommunen handlet i strid med kvalifikasjonsprinsippet ved å ansette en person som ikke oppfylte kravene i utlysningsteksten.
Til stillingen var det innstilt flere kandidater som synes å oppfylle de formelle kvalifikasjonskravene. Ansettelsen innebærer derfor trolig at det har skjedd en forbigåelse. Det er imidlertid ikke holdepunkter for at dette ville ha hatt betydning for klageren.
Den som er ansatt i stillingen har ikke vært part i saken her, og ombudsmannens uttalelse har ingen konsekvenser for hans ansettelsesforhold.
Ombudsmannen ber kommunen merke seg de synspunktene som fremgår her til senere ansettelser.