Etter å ha innhentet synspunkter fra Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) henvendte ombudsmannen seg til åtte av de 67 medlemsforeningene under FFO. Til sammen representerte disse åtte medlemsforeningene tilnærmet alle aldersgrupper og et bredt spekter av funksjonshemninger. Ombudsmannen ønsket i tillegg å henvende seg til foreninger av forskjellig størrelse, og hadde derfor ved utvelgelsen også sett hen til antall medlemmer i den enkelte forening.
Hensikten med henvendelsen til de åtte medlemsforeningene var å få informasjon om deres erfaringer når det gjaldt Arbeids- og velferdsetatens (tidligere trygdetaten og Aetat) behandling av medlemmenes søknader og krav etter folketrygdloven. Som et utgangspunkt var ombudsmannen særlig interessert i foreningenes erfaring med trygdeetatens saksbehandling og avgjørelser av søknader og krav etter lov om folketrygd 28. februar 1997 nr. 19 (folketrygdloven) kapittel 6 (grunnstønad og hjelpestønad), § 10-7 (hjelpemidler) og kapittel 12 (tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon).
Til oppfølging av disse henvendelsene hadde noen av ombudsmannens medarbeidere møter med Mental Helse Norge, Multippel Sklerose Forbundet i Norge, Norsk Epilepsiforbund og Foreningen for hjertesyke barn. Ved sammenfatningen av de problemområdene som hver av disse foreningene fremhevet sterkest i møte med ombudsmannens medarbeidere, var det særlig to hovedtemaer som var gjennomgående og fremtredende. Det var Navs veiledningsplikt og informasjonsansvar og Navs utrednings- og undersøkelsesplikt.
Foreningene hadde fått mange tilbakemeldinger fra sine medlemmer om at det lokale Nav-kontoret ofte ga liten og mangelfull informasjon om enkeltpersoners rettigheter. Likeledes ble det ofte gitt lite generell informasjon om hvilke ytelser eller stønader en person med en nærmere bestemt funksjonshemming vanligvis kan ha rett til. Det syntes også å være en relativt vanlig oppfatning blant foreningenes medlemmer at ansatte i Nav i mange tilfeller kan virke avvisende til spørsmål som stilles muntlig. Flere av foreningene hadde også erfart at deres medlemmer oppfattet at Nav kunne være avvisende til å se helheten i en persons totale sykdoms- og trygdesituasjon, og at det kunne virke fremmed for Nav å etterkomme henstillinger om å betrakte en families situasjon under ett og i sammenheng når det var flere familiemedlemmer som hadde krav på tjenesteytelser etter folketrygdloven. Generelt ga flere av foreningene uttrykk for at informasjonen fra Nav ofte kom for sent fordi den ikke kom i forkant av medlemmenes søknadsprosess.
På bakgrunn av medlemmenes erfaringer med de tidligere trygdekontorene mente foreningene at mange saksbehandlere i Nav ikke hadde tilstrekkelig kompetanse når det gjaldt medlemmenes sykdom og funksjonshemming til å gi den veiledning brukerne har krav på etter loven. Foreningene har til dels stor kompetanse på disse områdene selv, dels har de god kjennskap til hvor slik kompetanse finnes. Likevel var det meget sjeldent at Nav tok kontakt med noen av foreningene for å innhente slik kunnskap.
Det var foreningenes erfaring at mange av deres medlemmer syntes at ordvalg og form kunne gjøre vedtakene unødvendig vanskelig å forstå og derfor også vanskelig å forholde seg til.
Flere av foreningene hadde også fått tilbakemeldinger fra sine medlemmer om at det var liten eller sendrektig informasjonsutveksling mellom forvaltningsorganene horisontalt når en stønadssøker eller stønadsberettiget flyttet fra en kommune til en annen, og vertikalt mellom underordnet og overordnet organ i saker der det råder faglig usikkerhet.
Som en del av forarbeidet i denne saken besøkte ombudsmannen også et lokalt Nav-kontor der han blant annet fikk orientering om Nav-reformens konsekvenser og utfordringer for lokalkontoret, herunder arbeidet med kompetanseheving og brukermedvirkning.
Arbeids- og velferdsdirektoratet ble så i brev herfra bedt om på generelt grunnlag å kommentere de inntrykk, erfaringer og oppfatninger om Navs overholdelse av veiledningsplikt og utrednings- og informasjonsplikt som foreningene på vegne av sine medlemmer hadde formidlet til ombudsmannen, og som er gjengitt ovenfor. Det ble i denne sammenheng spesielt bedt opplyst hvilke rutiner Nav har for å ivareta saksbehandlernes behov for generell kunnskap om virkning og konsekvens av spesielle lidelser, sykdommer og funksjonshemminger og da spesielt for de som utgjør Navs viktige «førstelinje» og som er de som brukerne har størst kontakt med.
Direktoratet ble videre bedt om å gi en kort redegjørelse for hvilke rutiner Nav har for å ivareta lovens krav om brukermedvirkning på system- og individnivå, jf. lov om arbeids- og velferdsforvaltningen 16. juni 2006 nr. 20 (arbeids- og velferdsforvaltningsloven) §§ 6 og 15. Det ble også bedt opplyst om Nav hadde registrert et ønske eller et behov fra folketrygdens medlemmer om at familien (husstanden) blir sett og vurdert i sammenheng i tilfeller hvor flere familiemedlemmer er samtidige «aktive brukere» av rettigheter etter folketrygden selv om folketrygdloven er innrettet på den enkeltes rettigheter uavhengig av øvrige familiemedlemmers behov. Endelig ble det bedt opplyst om Nav i så fall, så langt som det er mulig innenfor lovens ramme, har generelle retningslinjer med sikte på å imøtekomme disse medlemmenes særlige behov for at ytelsene/tjenestene til det enkelte familiemedlem tilpasses familiens behov og situasjon som helhet.
I svarbrevet henviste Arbeids- og velferdsdirektoratet til saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven 10. februar 1967, som også gjelder i saker etter folketrygdloven, jf. folketrygdloven § 21-1, og uttalte blant annet:
«Arbeids- og velferdsetaten har et selvstendig ansvar for at sakene de har til behandling er tilstrekkelig opplyst før vedtak treffes. Det skal fremskaffes informasjon både til gunst og til ugunst for parten(e) i saken. Hvor langt undersøkelsesplikten går, må vurderes opp mot hensynet til en rask saksbehandling og en forsvarlig bruk av ressursene.
Etaten har også en alminnelig veiledningsplikt innenfor sitt saksområde. Et av hovedmålene med Nav-reformen er å forenkle tilgangen til tjenester og tilpasse disse til brukernes behov. En viktig målsetting er å nå ut til flest mulig med god informasjon. For å frigjøre kapasitet til dette skal man opprette saksbehandlingsenheter. Dette vil gi lokalkontorene mulighet til å fokusere på avklaring av behov og oppfølging av bruker. Innholdet i undersøkelses- og informasjonsplikten og veiledningsplikten er nærmere beskrevet i vårt rundskriv til kapittel 21 (se vedlegg I). Arbeids- og velferdsetaten har hatt og har fortsatt et sterkt fokus på veiledning og informasjon. Vi tar det som et alvorlig signal at grupper av brukerne ikke deler den samme oppfatningen. Ivaretakelsen av informasjons og veiledningsplikten er helt klart en av de store utfordringene Nav står overfor i tiden fremover. Vi har imidlertid tro på at det lokale Nav-kontoret vil ha gode forutsetninger for å ivareta informasjons- og veiledningsplikten.»
På spørsmålet herfra om opplæring av ansatte, svarte direktoratet at:
«Det er et klart mål at ansatte ved Nav-kontorene skal ha god innsikt i fagområdet arbeid og helse og evne til å kartlegge brukernes behov. Nav-reformen stiller et klart krav om dette. I tillegg er slik kunnskap blant annet en forutsetning for å lykkes med de utfordringer vi nå får gjennom Ot.prp. nr. 6 (06-07) om sykefraværsoppfølgingen (hvor det er særlig fokus på dialogmøte senest etter seks måneder) og St.meld. nr. 9 (06-07) om arbeid, velferd og inkludering.
Det gjennomgående kravet til arbeids- og funksjonsevnevurdering gjør også at saksbehandlerne blir nødt til å sette seg inn i brukers situasjon.
Det er også en klar oppfordring/krav om dialog med bruker, lege og arbeidsgiver.»
Når det gjaldt hvilke rutiner Nav har for å ivareta lovens krav om brukermedvirkning svarte direktoratet at «[h]ensikten med brukermedvirkning, er at personer som av ulike årsaker er falt ut av eller ikke er kommet inn på arbeidsmarkedet, skal møte et offentlig tjenestetilbud som kan yte rask og individuelt tilpasset hjelp i en slik situasjon. Målet om en helhetlig arbeids- og velferdsforvaltning innebærer at forvaltningen skal ha fokus på hele mennesket og brukerens samlede bistandsbehov». Direktoratet skrev også:
«Arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 15 lovfester Nav-kontorets plikt til å få utarbeidet individuell plan for den som har behov for langvarige og koordinerte tjenester, og at kontoret skal samarbeide med brukeren og andre tjenesteytere om planen. Ordningen med individuell plan kan sees som en ny arbeidsmetode ved at den utfordrer tjenesteytere, etater, institusjoner og kommuner om å organisere og samarbeide på nye måter. Arbeidsmetoden forutsetter en målrettet innsats der de samarbeidende har kjennskap og tillit til hverandre og et felles kompetansegrunnlag.
Brukermedvirkning må innarbeides som en arbeidsform i Nav-kontorene. Her har vi en utfordring. Det er nødvendig å utvikle en kompetanse og en kultur som gir brukerne og deres organisasjoner mulighet til deltakelse og innflytelse. På bakgrunn av dette er det iverksatt en rekke opplæringstiltak internt i etaten. Det pågår også flere prosjekter hvorav ett av dem, ‘Implementering av brukermedvirkning i Nav’, ledes av Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon. Prosjektet skal gjennom brukermedvirkning bidra til at funksjonshemmedes interesser på best mulig måte blir representert i sammenhenger som kan ha innflytelse på den enkeltes situasjon. Tidsrammen for prosjektet er juni 2007 til juni 2008.
Etter sammenslåingen av etatene er det opprettet nye brukerutvalg både sentralt og regionalt i etaten.
Direktoratets sentrale brukerutvalg har konstituert seg og gjennomført to møter i andre halvår (2006), og planlegger en møteplan med minimum et møte hvert kvartal. Brukerutvalget er sammensatt av representanter for store og bredt sammensatte brukerorganisasjoner, samt at utvalget har representanter fra både arbeidsgiversammenslutningen (NHO) og fra arbeidstakerorganisasjonene (LO). Det legges opp til at det sentrale brukerutvalget skal behandle saker av en strategisk karakter. Det er også brukerutvalg på regionalt/lokalt nivå. Medvirkning med brukerorganisasjonene ble også etablert i forbindelse med oppstart av pilotkontor.
I tillegg til brukerutvalgene er det betydelig kontakt med brukerorganisasjoner, både i møter og deltakelse i prosjekter.»
På spørsmålet om Nav hadde registrert et ønske eller et behov om at familien (husstanden) blir sett og vurdert i sammenheng hvis flere familiemedlemmer er samtidige «aktive brukere» av rettigheter etter folketrygdloven, svarte direktoratet:
«I enkelte fylker har man egne kontaktpersoner for familier som har barn med spesielle behov. Målet med å ha en egen kontaktperson ved hvert Nav kontor er at familier med sterkt funksjonshemmede barn skal ha en kontaktperson å forholde seg til. Internt i etaten skal kontaktpersonen fungere som en koordinator for alle stønadskrav/all informasjon vedrørende barnet, slik at familien skal slippe å fortelle sin historie til flere enn sin kontaktperson.
Når det gjelder spørsmålet om etaten har retningslinjer for hvordan etaten skal møte brukere med behov for tilpasning til øvrig families behov er svaret nei. Etaten ser informasjon og veiledning som en av sine kjerneoppgaver. Hovedmålet med den kartleggingen Nav kontoret skal gjøre er nettopp å ta hensyn til brukerens samlede behov og derigjennom ta hensyn til den enkeltes familiesituasjon.»
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Mental Helse Norge, Multippel Sklerose Forbundet i Norge, Norsk Epilepsiforbund og Foreningen for hjertesyke barn har alle uttrykt bekymring og til dels misnøye i forhold til enkelte sider ved Navs forvaltning av folketrygdloven overfor en del av deres medlemmer som alle er funksjonshemmede brukere. Det gjelder særlig lokalkontorenes ivaretakelse av informasjonsansvaret, veiledingsplikten og utredningsansvaret overfor funksjonshemmede brukere i saker om sykdomsrelaterte ytelser etter folketrygdloven.
Den påståtte veiledningssvikt som ble tatt opp og problematisert av FFOs underorganisasjoner i forbindelse med mine undersøkelser, gjaldt først og fremst svikt ved den personlige veiledning brukeren mottok fra saksbehandler ved Nav-kontoret enten ved personlig fremmøte eller over telefon i forkant av eller i direkte forbindelse med en søknad om en ytelse etter folketrygdloven. Noen ganger førte saksbehandlers veiledningssvikt til at søknadsprosessen ble tyngre for brukeren både mentalt og faktisk/praktisk enn den ellers ville ha vært. Det er uheldig hvis slikt skjer.
Enda mer alvorlig er det hvis veiledningssvikten resulterer i at en bruker søker om og får innvilget en annen ytelse enn den han eller hun burde fått, dersom brukerens reelle behov og muligheter hadde kommet bedre frem i veiledningsfasen. Svært alvorlig er det også at veiledningssvikten ifølge de funksjonshemmedes interesseorganisasjoner i noen tilfeller førte til at den funksjonshemmede brukeren mistet motet eller troen på at det overhodet nyttet å søke om en ytelse som han eller hun overveiende sannsynlig ville ha krav på etter folketrygdloven.
Etter foreningenes oppfatning kunne den veiledningssvikt en del av deres medlemmer var blitt utsatt for som regel føres tilbake til en av tre hovedkategorier av feilkilder eller en kombinasjon av disse:
- Saksbehandler manglet det foreningene mente var elementær kunnskap om den funksjonshemmedes behov og muligheter som følge av sin funksjonshemming.
- Saksbehandleren hadde en forutinntatt og feilaktig oppfatning av den aktuelle funksjonshemmingens innvirkning på brukerens behov og muligheter.
- Brukeren opplevde søkersituasjonen som ydmykende på grunn av det han eller hun oppfattet som en nedlatende holdning fra saksbehandlers side, og klarte derfor ikke å konkretisere sitt veiledningsbehov i tilstrekkelig grad, eventuelt nyttiggjøre seg ellers rett veiledning på en hensiktsmessig måte.
Formålet med veiledningsplikten etter lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker 10. februar 1967 (forvaltningsloven) § 11, jf. folketrygdloven § 21-1 overfor (funksjonshemmede) brukere som oppsøker Nav, er blant annet at brukeren skal få, om nødvendig av Navs eget tiltak, den veiledning de har behov for, for eventuelt å kunne fremme sin søknad på «best mulig måte». Jeg betviler ikke Arbeids- og velferdsdirektoratets forsikring i svarbrevet hit om at Arbeids- og velferdsetaten har et konstant sterkt fokus på veiledning og informasjon. De erfaringer Mental Helse Norge, Multippel Sklerose Forbundet i Norge, Norsk Epilepsiforbund og Foreningen for hjertesyke barn har formidlet til ombudsmannen, samt min egen erfaring basert på tidligere saker her, viser likevel at dette ikke uten videre er tilstrekkelig for å sikre at brukerne får den veiledning og informasjon de har krav på etter loven. Jeg deler derfor direktoratets syn om at ivaretakelsen av informasjons- og veiledningsplikten vil være en stor utfordring for Nav i tiden fremover.
Den veiledningssvikt som Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Mental Helse Norge, Multippel Sklerose Forbundet i Norge, Norsk Epilepsiforbund og Foreningen for hjertesyke barn mener å ha erfart gjennom sine medlemmers tilbakemeldinger synes nettopp å illustrere og konkretisere denne utfordringen noe nærmere. Det gjelder blant annet at «førstelinjen» synes å trenge bedre innsikt i og forståelse for at én og samme funksjonshemming eller sykdom kan gi svært forskjellig utslag, og derfor ikke behøver å føre til (tilnærmet) samme (slags) behov hos alle med tilsynelatende samme diagnose.
En søknad om sykdomsrelaterte trygdeytelser vil regelmessig kreve at søkeren må gjøre rede for, nærmest blottlegge, eget strev og det vedkommende selv kanskje kan ha opplevd som egne «nederlag» som følge av sykdommen. Det er naturlig om dette i kombinasjon med sakens betydning for egen økonomisk trygghet kan innvirke på brukerens individuelle opplevelse og personlige håndtering av søknadssituasjonen. Viktigheten av at brukerne konsekvent blir møtt med en respektfull, åpen og lyttende holdning kan derfor vanskelig understrekes sterkt nok. Holdningsarbeidet overfor de ansatte på Nav-kontorene bør derfor fokusere sterkt på at de som er med og forvalter folketrygdloven (og arbeidsmarkedstjenesteloven) i enkeltsaker dermed er delaktige i behandlingen av saker som ofte vil være av stor betydning for brukernes økonomiske trygghet.
Alle involverte kan i utgangspunktet synes enige om at det er en selvfølge at brukerne skal møtes med en respektfull og lyttende holdning. Min erfaring fra andre saker etter folketrygdloven viser likevel at kontinuerlig opplæring og påminnelse om hva som er rett holdning å møte brukerne med synes påkrevd innen Arbeids- og velferdsetaten. Jeg har derfor spesielt merket meg at direktoratet «tar det som et alvorlig signal» at de av FFOs underorganisasjoner som ombudsmannen har vært i kontakt med mener å ha erfaringsgrunnlag for at (en del av) den veiledning noen av deres medlemmer har fått ved henvendelse til sitt tidligere trygdekontor eller lokale Nav-kontor ikke har vært i samsvar med den veiledningsplikt som er nedfelt i folketrygdloven § 21-1 jf. forvaltningsloven § 11. Jeg forventer således at direktoratet i det videre arbeidet med å forbedre og utvikle de ansattes fagkunnskap innen arbeid og helse, de ansattes evne til å «kartlegge brukernes behov», og hele etatens kompetanse og kultur med sikte på reell brukermedvirkning både for brukerne og deres organisasjoner, også tar hensyn til de kritiske synspunktene på førstelinjens overholdelse av veiledningsplikten og informasjonsansvaret som er kommet frem i forbindelse med undersøkelsene herfra.
Så omfattende som Nav-reformen er, har jeg forståelse for at det vil kunne forekomme omstillings- og overgangsproblemer av forskjellig slag. Likevel er det også i forbindelse med omorganiseringer påkrevd at brukernes behov for og rett til løpende informasjon om saksbehandlingen, herunder informasjon om hvor en konkret sak til enhver tid befinner seg og hvilket organ som skal treffe vedtak, blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte. Etter det som er kommet frem her i forbindelse med de undersøkelser som har vært gjort i denne saken, kan det synes som om en del brukere ikke har fått tilfredsstillende informasjon om hvordan omorganiseringen av saksbehandlingen i forbindelse med Nav-reformen har påvirket behandlingen av deres sak. Det gjelder særlig samarbeidet og informasjonsutvekslingen mellom Nav lokalkontor og den Nav forvaltningsenheten som skal treffe vedtak i saken.
Det synes også som om det har vært svært vanskelig for de funksjonshemmedes interesseorganisasjoner på generelt grunnlag å få klarhet i hvorledes det vil påvirke saksgangen i deres medlemmers enkeltsaker at Nav lokal nå kun skal forberede sakene, mens en forvaltningsenhet/spesialenhet skal fatte vedtak. Det er nærliggende å anta at dette kun er et informasjons- eller kommunikasjonsproblem. Jeg ber derfor om at Arbeids- og velferdsetaten så raskt som mulig vurderer om det bør tas kontakt med FFO for å kartlegge om dette er et problem, hvilket omfang det har, og eventuelt løser dette informasjonsproblemet på best mulig måte.
Jeg har ellers merket meg at det nå blant annet er igangsatt en rekke opplæringstiltak internt i Arbeids- og velferdsetaten for å utvikle den kompetansen og kulturen som er nødvendig for å innarbeide brukermedvirkning som en arbeidsform i Nav-kontorene. Direktoratet bør her, selv om det ikke ble utvetydig uttalt i brevet 31. juli 2007, legge det samme i begrepet «brukermedvirkning» som Arbeids- og inkluderingsdepartementet gjorde i Stortingsmelding nr. 34 1996-97 punkt 7.3.8. Der heter det:
«Brukermedvirkning vil si at de som berøres av en beslutning, eller er brukere av tjenester, får innflytelse på beslutningsprosesser og utforming av tjenestetilbudet.»
Om noe tid – når Nav-reformen har virket en tid – vil jeg vurdere en ny undersøkelse overfor Nav av eget tiltak, særlig i forhold til hvorledes den individuelle brukermedvirkningen i praksis er blitt implementert i beslutningsprosessene og i utformingen av tjenestetilbudene.
Jeg har ellers notert meg at det i enkelte fylker nå finnes egne kontaktpersoner for familier som har barn med spesielle behov, og at kontaktpersonen skal fungere som en koordinator innad i etaten for dette barnets stønadskrav. Arbeids- og velferdsdirektoratet har i svarbrevet hit 31. juli 2007 også opplyst at etaten ikke har retningslinjer for hvordan etaten skal møte brukere med behov for at deres tjenestebehov tilpasses den øvrige familiens tjenestebehov. Jeg forstår svaret likevel slik at direktoratet er av den oppfatning at selv om Nav ikke har slike retningslinjer, så blir slike samordningsbehov likevel vurdert og tatt hensyn til i forbindelse med Nav-kontorets kartlegging av den enkelte brukers samlede behov fordi brukerens familiesituasjon da er et relevant moment uansett.
Det er ingen grunn til å betvile at Nav har gode intensjoner om å imøtekomme ønsker og behov for harmonisering og samordning av Navs tjenesteytelser i familier hvor flere familiemedlemmer har behov for slike ytelser. Etter de erfaringer Mental Helse Norge, Multippel Sklerose Forbundet i Norge, Norsk Epilepsiforbund og Foreningen for hjertesyke barn har formidlet til ombudsmannen, synes det likevel som om slike familier kan ha vanskelig for å bli hørt hos Nav når det gjelder behovet for se familiens situasjon under ett og i sammenheng når det er flere familiemedlemmer som har krav på tjenesteytelser etter folketrygdloven. Jeg ber derfor direktoratet overveie om det kan være hensiktsmessig å fastsette retningslinjer på dette området, herunder om det tilsvarende for familier med barn med spesielle behov kan etableres egne kontaktpersoner i fylkene for familier som har flere medlemmer med sammensatte tjenestebehov, særlig der det er flere barn i samme familie med slike behov.
Jeg ber om å bli holdt orientert om hvorledes Arbeids- og velferdsdirektoratet vil følge opp de henstillinger og synspunkter jeg har gitt uttrykk for i denne uttalelsen.»
Arbeids- og velferdsdirektoratet svarte med å gi ombudsmannen en orientering om pågående og planlagte prosjekter og tiltak som direktoratet mente ville forbedre de forholdene som ombudsmannen hadde påpekt i sin uttalelse.
I et brev til Arbeids- og velferdsdirektoratet kommenterte ombudsmannen disse prosjektene og tiltakene slik:
«1. Ivaretakelse av veilednings- og opplysningsplikten, informasjonsansvaret og utredningsplikten overfor funksjonshemmede brukere.
Det opplyses at direktoratet har hatt og fortsatt har oppmerksomheten rettet mot veiledning og informasjon og at det tas som et alvorlig signal at grupper av brukere ikke deler denne oppfatningen. Det fremheves at ett av hovedmålene med Nav-reformen er å gjøre det enklere for brukerne og tilpasse forvaltningen brukernes behov. For å nå dette målet arbeides det med blant annet å utvikle:
«– organisasjonen, slik at førstelinjen skal kunne konsentrere seg om de brukernære tjenester
– en systematisk arbeidsmetode for veiledning og oppfølging som skal sørge for at veilederne tar utgangspunkt i brukerens helhetlige situasjon og tilby en individuelt tilpasset service fra Nav– kalt arbeidsevnevurdering
– ulike kompetansehevingsprogram for medarbeidere i Nav som skal sikre god brukerkontakt og gjennomføring»
Arbeids- og velferdsdirektoratet opplyste i denne sammenheng at Nav i løpet av et år får ca. 10 millioner brukerhenvendelser per telefon, har ca. 35 millioner registrerte besøk på Internett og at Nav lokalt møter ca. 1 million brukere.
Det byr på utfordringer å informere godt om rettigheter til alle brukerne som på en eller annen måte er i kontakt med Nav. Mange brukere henvender seg til Nav i vanskelige faser av livet og kan da ha akutte behov for ytelser fra folketrygden. Med utgangspunkt i folketrygdloven og forvaltningsloven må det legges til grunn at brukerne har en omfattende rett til informasjon og veiledning. For funksjonshemmede vil ofte den direkte kontakten med Nav nødvendigvis måtte bli av mer langvarig karakter. At disse brukernes første møter med Nav skjer på en måte preget av gjensidig tillit og respekt er derfor viktig. I arbeidet med å forbedre, utvikle og kvalitetssikre de ansattes fagkunnskap innen arbeid og helse, må Nav fortsette å legge vekt på de kritiske synspunktene på førstelinjens overholdelse og praktisering av veiledningsplikten og informasjonsansvaret som kom frem i undersøkelsen.
Ombudsmannen var en av høringsinstansene til Arbeids- og inkluderingsdepartementets høringsbrev 13. desember 2007 om forslag til ny stønad til erstatning for rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Jeg er derfor kjent med at det skal innføres en ny stønad fra 1. januar 2009 kalt «arbeidsavklaringspenger» og at «arbeidsevnevurdering» vil innføres som metodikk i Nav fra høsten 2008. At brukermedvirkning vil inngå som en vesentlig del av denne metodikken synes helt nødvendig for å få til en realistisk vurdering.
2. Holdningsskaping: Viktigheten av at brukerne møtes med respekt og en åpen og lyttende holdning.
Et flertall brukere er fornøyd med Nav, også innen brukergrupper som kan ha sammensatte problemer og behov, for eksempel når det gjelder helserelatert tilpasning til arbeidslivet. Samtidig er det en kjensgjerning at det også er relativt mange brukere som opplever at de ikke er blitt møtt og veiledet på den måten de har krav på etter loven og god forvaltningsskikk.
Jeg har merket meg Navs uttalelse om at møtet mellom veiledere og brukere skal bygge på respekt, forståelse og innlevelsesevne og at Nav i tillegg skal sikre brukernes rett til innflytelse og medvirkning. Dette er nødvendige forutsetninger for at veiledningsplikten og informasjonsansvaret kan utøves på en effektiv og hensiktsmessig måte, jf. også bemerkningene under pkt. 1 ovenfor. Kompetanseløftet som det er lagt opp til i 2008 med henblikk på å utvikle større profesjonalitet i møte og samhandling med brukere for behovsavklaring og handlingsplanlegging vil derfor bli fulgt med stor interesse. Det er for øvrig forståelig at direktoratet i denne forbindelse også påpeker Navs dobbeltrolle ved både å skulle ta utgangspunkt i brukerens ståsted og ønsker, og samtidig ivareta en «portvokterrolle i forhold til ulike typer stønader, og også de tiltak [Nav] kan benytte i forhold til den enkelte.»
3. Behovet for forbedring og utvikling av de ansattes fagkunnskap innen arbeid og helse og evnen til å kartlegge brukernes behov.
Under dette punktet skrev direktoratet blant annet:
«I Nav skal fokuset dreies fra sykdom og diagnose til det enkelte menneskes evne og muligheter. Sivilombudsmannens rapport etterlyser kompetanse på diagnoser. Nav er klare på at det er brukerperspektiv, brukermedvirkning og fokus på brukeres muligheter og potensialer som skal kjennetegne reformen. Det budskapet og utgangspunktet som promoteres internt er at den enkelte er unik, og har unike bistandsbehov – på tvers av en lang rekke potensielle målgrupper (alder, kjønn, etnisitet, type funksjonshemming osv). Vi anser det samtidig som urealistisk og uhensiktsmessig å ha som ambisjon at Nav-kontorene skal ha kompetanse på flere titalls funksjonshemninger. Vi bør imidlertid kjenne til hvor det utenfor Nav finnes slik kompetanse som vi kan spille på lag med.»
Nav må i tillegg sikre at det også faktisk blir gjennomført slike lagspill med fagkompetansen utenfor Nav når Nav-kontorenes egen kompetanse ikke strekker til. Ombudsmannen forutsetter derfor at Nav alt har eller nå sørger for å utarbeide retningslinjer som gjør det lett for saksbehandler rutinemessig å bli oppmerksom på behovet for denne type spesialkompetanse når det dukker opp, og tilsvarende lett da å ta kontakt med de utenfor Nav som besitter den aktuelle kompetansen.
Jeg har ellers merket meg at Nav i samarbeid med Helsedirektoratet har utviklet en egen strategiplan innenfor arbeid og psykisk helse hvor det rettes søkelys mot å møte disse brukernes spesielle behov. Det samme gjelder så vel kompetansehevingsprogrammene for å få ansatte bedre rustet til å koordinere tjenester for personer med psykiske lidelser ved overgang til arbeidsrettede tilbud, og at Nav i noen fylker har igangsatt prosjekter for bedre å bistå unge funksjonshemmede inn i arbeidslivet.
Direktoratet har også opplyst at Nav i større grad enn tidligere ønsker å bruke de rådgivende legene i den første fasen brukeren er i kontakt med Nav. På denne måten mener Nav at den rådgivende legens helsekompetanse kan gjøres nytte av i avklarings- og oppfølgingsprosesser. Rådgivende leger er også ment å være pådrivere i dialogen med behandlerne, slik at brukernes egne leger blir mer bevisst på mulighetene til arbeid og aktivitet.
Jeg er kjent med at brukere i en del tilfeller har opplevd rådgivende leges befatning med egen sak som en vanskelig aksepterbar og tilsynelatende dårlig fundert overprøving av egen lege/spesialists diagnose/oppfatning av brukerens (rest)arbeidsevne. Det må derfor understrekes at også rådgivende leges virksomhet, selv om den for en stor del skal være av kontrollerende art, også må bygge på brukerens opplevelse og forståelse av den situasjonen hun eller han er i.
4. Utvikling av etatens kompetanse og kultur med sikte på reell brukermedvirkning for brukerne og deres organisasjoner.
Jeg har merket meg direktoratets informasjon om de ulike steder der brukermedvirkning er gjennomført, henvisningen til den nye arbeidsmetoden med arbeidsevnevurdering, og at det i dette arbeidet skal legges opp til å operasjonalisere og sikre faktisk brukermedvirkning på en kvalitativt bedre måte enn tidligere. Nav bes om å informere om hvordan brukermedvirkningen har fungert når ordningen med obligatorisk egenvurdering i tilfelle har vært evaluert.
5. Manglende informasjon om hvordan omorganiseringen av saksbehandlingen i Nav-reformen har påvirket behandlingen av brukernes sak, herunder hvor en konkret sak til enhver tid befinner seg og hvilket organ som skal treffe vedtak.
Under dette punktet skrev Arbeids- og velferdsdirektoratet blant annet:
«Med ny organisering kan det i en innledende fase oppstå tvil både hos ansatte og brukere om hvem som skal gjøre hva. De ulike enhetene skal hele veien bestrebe seg på at det går mest mulig smidig sett fra brukerens ståsted. Det helhetlige ansvaret for å svare brukeren ligger fortsatt på Nav-kontoret. Brukere skal selvfølgelig få korrekt informasjon om status i egen sak uavhengig av hvor i Nav de henvender seg. Brukere som trenger ytterligere bistand fra Nav i form av mer oppfølging rundt egen sak, skal også få det.
Sivilombudsmannen ber om at det vurderes å kontakte FFO for kartlegging av om informasjonen/kommunikasjonen rundt dette er et problem og hvilket omfang det eventuelt har. Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til (under punkt 4) at utvikling av nye tjenester i Nav skal skje med reell brukermedvirkning. FFO er en av de mange organisasjonene som er representert i Navs brukerutvalg. Vi ser det som naturlig at FFO spesifiserer og tar opp denne type problemstillinger i dette forum slik at Nav kan få forståelse av om dette er et mer generelt problem som Nav har, eller om dette er et mer spesifikt problem for de brukere som FFO representerer.»
Jeg har ingen merknader til dette.
6. Hensiktsmessigheten av å fastsette retningslinjer for harmonisering og samordning av Navs tjenesteytelser overfor familier hvor flere familiemedlemmer har behov for tjenester/ytelser (herunder eventuell etablering av egne kontaktpersoner i fylkene for familier med slike behov).
I noen familier er det flere familiemedlemmer som har behov for sammensatte tjenesteytelser fra Nav.
Arbeids- og velferdsdirektoratets svar under dette punkt forstås slik at direktoratet deler min oppfatning om at disse familiene kan ha behov for at Nav, ved planlegging, organisering og ivaretakelse av tjenesteytelser overfor det enkelte familiemedlem, har rutiner som sørger for å koordinere dette på en måte som også tar hensyn til familiens behov og situasjon som en samlet enhet. Jeg har merket meg at direktoratet på denne bakgrunn vil vurdere mitt forslag om å utarbeide særskilte retningslinjer – herunder opprettelse av egne kontaktpersoner – for å ivareta disse familienes spesielle behov.
Som nevnt i min uttalelse 31. januar 2008, vil jeg – når Nav-reformen har virket en tid – vurdere en ny undersøkelse overfor Nav av eget tiltak, spesielt med henblikk på hvorledes den individuelle brukermedvirkningen i praksis blir implementert i beslutningsprosessene og i utformingen av tjenestetilbudet, særlig Navs bebudede nye arbeidsevnevurdering.»