Sakens bakgrunn
A (heretter klageren) og hennes sønn, B, mottok hjelpetiltak fra barnevernet i sin tidligere bostedskommune. Hjelpetiltakene ble ikke opprettholdt da familien flyttet til en ny kommune (saken ble henlagt uten hjelpetiltak).
Familiens tidligere bostedskommune skrev dette da saken ble overført til den nye kommunen: «barnevernet […] vurderer at besøkshjem og støttekontakt har vært positivt for gutten, og anser det som viktig at dette videreføres. Det foreligger bekymring for hvilken påvirkning det vil ha for guttens psykiske helse og utvikling dersom dette avsluttes». Klageren og hennes sønn ønsket å fortsette å motta hjelpetiltak i form av besøkshjem og støttekontakt i den nye kommunen.
Da den nye kommunen henla saken uten hjelpetiltak, la de vekt på at det ikke var noe i veien med klagerens omsorg, og at guttens situasjon kunne avhjelpes ved å søke om tjenester fra kommunens helse- og omsorgstjeneste. Mens saken lå til behandling hos Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus (da Oslo og Viken), oppsto det flere situasjoner som ga grunnlag for at politiet og BUP sendte bekymringsmeldinger til barnevernet. Barnevernstjenesten henla disse bekymringsmeldingene uten hjelpetiltak. Klageren opplyste Statsforvalteren om disse forholdene. Statsforvalteren kom til at gutten ikke hadde rett på hjelpetiltak fra barnevernet, og viste til at utfordringene kunne følges opp av helse- og omsorgstjenesten i kommunen.
I klagen hit 6. mai 2024 skrev klageren blant annet at hun og sønnen har et stort behov for hjelpen barnevernstjenesten kan tilby. Hun viste til at hverken barnevernstjenesten eller Statsforvalteren vurderte barnets beste, og at utfordringene familien sto i påvirket lillesøsteren i familien.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Statsforvalteren.
I brev herfra 2. juli 2024 stilte vi spørsmål om Statsforvalteren hadde vurdert hensynet til barnets beste etter barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1, både for gutten saken direkte gjaldt og for hans lillesøster. Vi spurte om hvor disse vurderingene eventuelt fremgikk, og om Statsforvalteren mente at vedtaket var begrunnet i tråd med barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 og forvaltningsloven § 25.
Videre stilte vi spørsmål om Statsforvalteren hadde vurdert klagerens informasjon om at guttens situasjon var forverret, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd, og om Statsforvalteren mente at saken var tilstrekkelig utredet før vedtaket ble fattet, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd.
Klageren fikk anledning til å inngi kommentarer til Statsforvalterens svar. Hun trakk blant annet frem at Statsforvalteren feilaktig hadde lagt til grunn at gutten hadde blitt henvist til en spesifikk helsetjeneste.
Innholdet i Statsforvalterens svar vil bli behandlet nedenfor sammen med spørsmålene ombudet har funnet grunn til å uttale seg om.
Sivilombudets syn på saken
1. Barnets beste
Det første spørsmålet i saken er om barnets beste ble vurdert og begrunnet i vedtaket, jf. Grunnloven § 104 annet ledd og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1. Barnekonvensjonen gjelder som norsk lov, jf. menneskerettsloven § 2 nr. 4.
Hensynet til barnets beste er blant annet regulert i barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1:
«Ved alle handlinger som vedrører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.»
I Rt. 2015 s. 93 avsnitt 65 viste Høyesterett til Barnekomiteens General Comment No. 14 og skrev følgende om barnets beste som tolkningsprinsipp og prosedyrebestemmelse:
«[…] Det fremheves samme sted at bestemmelsen dessuten virker som et tolkningsprinsipp, og gir preferanse for «the interpretation which most effectively serves the child’s best interests». Artikkel 3 nr. 1 er også en prosedyrebestemmelse, i den forstand at avgjørelser som gjelder barn, både må vise at barnets interesser er identifisert, og hvordan de er veiet mot andre hensyn. […]»
I Sivilombudsmannens uttalelse 14. mars 2017 (SOM-2016-3001) punkt 4.1 er forpliktelsene som følger av barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 beskrevet slik:
«Forpliktelsene etter barnekonvensjonen innebærer altså for det første at forvaltningen under saksforberedelsen må kartlegge og identifisere alle berørte barns interesser. Dersom kartleggingen viser at saken berører ett eller flere barns interesser, plikter forvaltningen for det annet å legge stor vekt på disse interessene ved sine skjønnsmessige vurderinger. For det tredje må det fremkomme av begrunnelsen for vedtaket hvordan disse interessene er vurdert og vektlagt i forhold til andre momenter.»
At barnets beste skal fremgå av vedtaket er også regulert i barnevernsloven § 12-5 siste punktum: «Hvordan barnets beste og hensynet til familiebånd er vurdert, skal også fremgå av vedtaket».
I samme uttalelse som nevnt over, under punkt 4.3, redegjorde Sivilombudsmannen om hensynet til søskens beste:
«[…] Det presiseres i denne sammenheng at barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 gir anvisning på at man må ta hensyn til alle barn som berøres av handlingen. Ved vurderingen av om en familie har rett til avlastningstiltak, vil tiltakets art og formålet med tiltaket tilsi at man må ta hensyn til interessene til alle barna i familien, og ikke kun barnet som avlastningstiltaket direkte retter seg mot.»
I Grunnloven § 104 første ledd står det at barn «har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling». Grunnlovsbestemmelsen bygger på barnekonvensjonen artikkel 12. Barnets egen mening er et sentralt moment i vurderingen av barnets beste. Dette kommer blant annet til uttrykk i barnevernsloven § 1-3, jf. også § 1-4 om barnets rett til medvirkning. I barnevernsloven § 12-5 står det at «det skal fremgå av vedtaket hva som er barnets mening, og hvilken vekt barnets mening er tillagt».
Vilkårene for hjelpetiltak fra barnevernet reguleres i barnevernsloven § 3-1 første ledd: «Når barnet på grunn av sin omsorgssituasjon eller atferd har et særlig behov for hjelp, skal barnevernstjenesten tilby og sette i verk hjelpetiltak for barnet og foreldrene.» I Prop. 133 L (2020-2021) s. 548 (merknad til § 3-1) står det at «vilkårene er skjønnsmessige, og hva som er et særlig behov forutsetter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle». Barnets beste som tolkningsprinsipp har betydning for vurderingen av de skjønnsmessige vilkårene i barnevernsloven § 3-1, jf. avsnitt 12 og 13 over.
Statsforvalterens vedtak inneholdt ingen vurderinger av barnets beste, hverken for gutten eller hans lillesøster. Sakens øvrige dokumenter viste heller ikke at Statsforvalteren gjorde en slik vurdering. I undersøkelsen herfra spurte vi derfor om barnets beste ble vurdert, og eventuelt om det ble vurdert i sammenheng med om gutten hadde «særlig behov» for hjelp etter barnevernsloven § 3-1. Vi spurte videre om Statsforvalteren mente at vedtaket var begrunnet i tråd med barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 og forvaltningsloven § 25.
Statsforvalteren svarte at hensynet til guttens beste ble vurdert i saken. De konkluderte med at det beste var å motta hjelp fra helse- og omsorgstjenesten i kommunen, siden guttens diagnoser fremsto som utgangspunktet for hjelpebehovet. Statsforvalteren skrev at vurderingene av barnets beste ikke kom frem verken i vedtaket eller i saksdokumentene, og at dette var en saksbehandlingsfeil. De formidlet at dette ikke representerte en vanlig praksis hos dem, og at saken vil bli brukt i deres interne forbedringsarbeid.
Ombudet forstår svaret fra Statsforvalteren slik at lillesøsters beste også ble vurdert, og at Statsforvalteren kom til at det ville være til hennes beste om broren mottok oppfølging fra helse- og omsorgstjenesten. Statsforvalteren uttrykte at også her burde vedtaket vært begrunnet bedre.
Sivilombudet kan ikke se at det fremgår av vedtaket, eller i svaret på våre undersøkelser, hvordan guttens egen mening om at det var til hjelp for han og moren å ha et tilbud om besøkshjem ble vektlagt av Statsforvalteren, slik de plikter etter Grunnloven § 104 første ledd, barnekonvensjonen artikkel 12 og saksbehandlingsreglene i barnevernsloven.
Sivilombudet kan heller ikke se at hensynet til lillesøsters beste ble vektet og vurdert, utover konklusjonen om at det var til hennes beste at familien mottok hjelp fra helse- og omsorgstjenesten i kommunen. Ombudet peker på at Statsforvalteren i sine vurderinger plikter å «vise at barnets interesser er identifisert, og hvordan de er veiet mot andre hensyn», jf. Rt. 2015 s. 93 avsnitt 65.
Sivilombudet mener at fraværet av barnets beste-vurderinger i vedtakets begrunnelse er i strid med Grunnloven § 104 annet ledd og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1, og er enig med Statsforvalteren i at dette er en saksbehandlingsfeil.
I barnevernssaker spesielt må det kunne forventes at barnets beste-vurderinger blir gjort i henhold til gjeldende regler. Ombudet ser positivt på Statsforvalterens beskrivelser av det interne forbedringsarbeidet som gjøres hos dem, og at denne saken skal brukes i dette arbeidet. Statsforvalteren viser til at de har styrket fokuset på å sikre dokumentasjon fra interne drøftelser og vurderinger der dette er viktig av hensyn til saksbehandlingen. Videre har Statsforvalteren gjennom det siste året videreutviklet fagleders kvalitetssikringsfunksjon i alle saker, samt tydeliggjort malene. Statsforvalteren har i tillegg en intern kompetansegruppe for utviklingsarbeid på tvers av fagområdene i embetet knyttet til innholdet i barnets beste-vurderinger.
2. Statsforvalterens begrunnelse
2.1 Rettslig utgangspunkt
Forvaltningsloven § 25 fastsetter krav til innholdet i vedtakets begrunnelse. Etter § 25 første ledd skal det i begrunnelsen vises til de regler vedtaket bygger på og «i den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på». Forvaltningen skal dessuten nevne «de faktiske forhold som vedtaket bygger på», jf. andre ledd.
Kravene til begrunnelsens innhold gjelder ikke bare for førsteinstansen, men også for klageinstansen, jf. forvaltningsloven § 33 første ledd. Tas klagen under behandling, kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd.
Begrunnelsesplikten er en sentral rettssikkerhetsgaranti, og ett av grunnkravene for å sikre at forvaltningen treffer forsvarlige avgjørelser. Kravet til begrunnelse bidrar til riktige og gode forvaltningsvedtak, effektiv overprøving, likebehandling og kan gi veiledning for senere saker. Gode begrunnelser kan videre styrke tilliten til forvaltningen. Dessuten gjør gode begrunnelser det mulig for partene å se at forvaltningen har vurdert riktige faktiske forhold. Dette bidrar til at partene skal kunne forstå og godta avgjørelsen og kunne vurdere hvorvidt det er grunn til å be om omgjøring, klage til overordnet organ eller bringe vedtaket inn for domstolene eller ombudskontroll, jf. ombudets uttalelse 18. april 2024 (SOM-2023-4428) avsnitt 14 og 23. juni 2022 (SOM-2022-1235) avsnitt 18 med videre henvisninger.
2.2 Statsforvalterens beskrivelse av faktiske forhold
Spørsmålet er om Statsforvalterens vedtak nevner «de faktiske forhold som vedtaket bygger på», jf. forvaltningsloven § 25 annet ledd.
I Statsforvalterens vedtak, og i saksdokumentene, fremgår det at klageren informerte Statsforvalteren om at guttens situasjon var forverret siden barneverntjenesten vedtok at saken skulle henlegges uten hjelpetiltak. Hun viste til at det ble sendt bekymringsmeldinger fra BUP og politiet. Klageren oversendte også barneverntjenestens henleggelser av bekymringsmeldingene til Statsforvalteren.
I Statsforvalterens vedtak står det at de «er enige i at vilkåret for hjelpetiltak ikke var oppfylt på vedtakstidspunktet». Statsforvalteren skriver også avslutningsvis i vedtaket:
«Statsforvalteren har i telefon med deg skjønt at det i nyere tid har oppstått situasjoner der gutten har hatt flere utfordringer knyttet til sin atferd. Det har blitt sendt flere bekymringsmeldinger til barneverntjenesten. Dersom du mener at det også er behov for tiltak fra barneverntjenesten råder vi deg til å ta kontakt med barneverntjenesten og at du går i dialog med den, eller sender søknad, om hva du tenker gutten har behov for.»
Begrunnelsen ble fra ombudets side tolket slik at Statsforvalteren ikke vurderte klagerens opplysninger om at guttens situasjon var forverret etter at barnevernet avslo å gi hjelpetiltak. Siden forvaltningsloven § 34 andre ledd gir Statsforvalteren mulighet til å ta hensyn til nye omstendigheter, spurte ombudet om de hadde tatt stilling til klagerens nye opplysninger ved vurderingen av om gutten hadde «særlig behov» for hjelp etter barnevernsloven § 3-1.
Statsforvalteren svarte at klagerens nye opplysninger ikke endret vurderingen av spørsmålet om det skulle gis hjelpetiltak, og skrev blant annet:
«Vi mente fortsatt at guttens utfordringer primært burde møtes med tiltak fra helsetjenester. Samtidig utelukker ikke oppfølging fra helsetjenester at det samtidig gis tiltak etter barnevernsloven. Vi mente imidlertid at de nye opplysningene ikke hadde direkte påvirkning på behandlingen av dette vedtaket, men at dette måtte følges opp av helsetjenestene og eventuelt av barnevernstjenesten etter bvl. § 2-2.»
Sivilombudet mener at det ikke er mulig ut ifra vedtaket å forstå at klagerens nye informasjon ble vurdert av Statsforvalteren før vedtaket ble fattet. Ombudet viser til at sitatene som er gjengitt over i avsnitt 30 fremstår som avsluttende veiledning til klageren, og gir inntrykk av at Statsforvalteren sendte klageren tilbake til barnevernstjenesten for å få vurdert om den nye situasjonen ga grunnlag for hjelpetiltak. Statsforvalteren har for øvrig i svaret på ombudets undersøkelse vist til at de kunne vært tydeligere på dette punktet i vedtaket.
Sivilombudet mener etter dette at vedtakets begrunnelse ikke gjorde det mulig for klageren å forstå at opplysningene om guttens forverrede situasjon faktisk ble vurdert av Statsforvalteren. Dette er i strid med forvaltningsloven § 25 annet ledd om at det «i begrunnelsen skal nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på».
2.3 Statsforvalterens beskrivelse av problemstillingen
Spørsmålet er videre om Statsforvalterens begrunnelse gjorde klageren i stand til å forstå vedtaket, jf. forvaltningsloven § 25 første ledd.
I vedtaket som opprettholdt kommunens avslag på hjelpetiltak etter barnevernsloven § 3-1, la Statsforvalteren avgjørende vekt på at klageren og hennes sønn kunne få adekvat hjelp gjennom helse- og omsorgstjenestene i kommunen. Da Statsforvalteren vurderte saken, hadde imidlertid ikke klageren og hennes sønn fått innvilget avlastning (som var det tiltaket som var mest likt det de tidligere hadde mottatt fra barneverntjenesten) fra helse- og omsorgstjenesten i kommunen.
Klageren og hennes sønn hadde i tidligere bostedskommune som nevnt mottatt hjelpetiltak fra barnevernet, blant annet i form av besøkshjem og støttekontakt. Da saken ble overført til den nye bostedskommunen, skrev familiens tidligere bostedskommune dette: «barnevernet […] vurderer at besøkshjem og støttekontakt har vært positivt for gutten, og anser det som viktig at dette videreføres. Det foreligger bekymring for hvilken påvirkning det vil ha for guttens psykiske helse og utvikling dersom dette avsluttes».
I svaret på ombudets undersøkelse, skrev Statsforvalteren blant annet dette om forholdet mellom barnevernets hjelpetiltak og tjenester fra helse- og omsorgstjenesten i kommunen:
«Selv om vi vurderte at vilkårene for kun å iverksette avlastende/kompenserende tiltak etter bvl. § 3-1 ikke var oppfylt på vedtakstidspunktet, kunne likevel barnevernstjenesten iverksatt dette som hjelpetiltak dersom [helse- og omsorgstjenesten] avslo søknaden. I siste avsnitt i vedtaket forsøkte vi derfor å formidle at mor på nytt kunne søke barnevernstjenesten om konkrete tiltak. Vi ser at vi også kunne tydeliggjort at vi mente at når det gjelder avlastningstiltak, så burde hun først fått avgjort søknaden til [helse- og omsorgstjenesten], for så eventuelt å søke barneverntjenesten på nytt om dette dersom [helse- og omsorgstjenesten] først avslo mors søknad.»
Statsforvalterens vedtak begrunnes altså med at klageren og gutten kunne få adekvat hjelp av helse- og omsorgstjenesten i kommunen. Det går imidlertid ikke frem av vedtaket at det også ble ansett som best for klageren og gutten å motta hjelp fra helse- og omsorgstjenesten, i stedet for hjelpetiltak gjennom barnevernet. Statsforvalteren skulle vært tydeligere på dette i vedtaket, særlig siden familien tidligere hadde fått hjelp fra barnevernet.
Videre kan ikke ombudet se at Statsforvalteren i vedtaket presiserte overfor klageren at hun først måtte få et avslag på avlastning fra helse- og omsorgstjenesten i kommunen før hun eventuelt på nytt kunne søke om hjelpetiltak/avlastning fra barnevernstjenesten i form av besøkshjem og støttekontakt. I Statsforvalterens veiledning til klageren om å igjen søke hjelpetiltak fra barnevernet, som vist til over i avsnitt 30, fremsto det som at klageren kunne gå tilbake til barnevernet for å søke om slike hjelpetiltak, uavhengig av et eventuelt tjenestetilbud fra helse- og omsorgstjenesten.
Ombudet mener at Statsforvalterens skulle ha formidlet til klageren at et avslag på avlastning fra helse- og omsorgstjenesten i utgangspunktet var en forutsetning for å søke om hjelpetiltak/avlastning i form av besøkshjem og støttekontakt fra barnevernet på nytt. Ombudet har derfor kommet til at Statsforvalterens begrunnelse ikke gjorde klageren i stand til å forstå vedtaket, jf. forvaltningsloven § 25 første ledd.
Konklusjon
Sivilombudet har kommet til at fraværet av barnets beste-vurderinger i vedtaket er i strid med Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 og utgjør en saksbehandlingsfeil. Videre mener ombudet at Statsforvalteren ikke vurderte guttens mening i tråd med Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1. Hensynet til lillesøsters beste ble heller ikke vektet og vurdert i tråd med bestemmelsene.
Sivilombudet har også kommet til at Statsforvalterens begrunnelse ikke gjør det mulig for klageren å forstå at opplysningene om guttens forverrede situasjon ble vurdert, i strid med forvaltningsloven § 25 annet ledd om å nevne «de faktiske forhold som vedtaket bygger på».
Videre mener ombudet at Statsforvalterens begrunnelse ikke gjorde klageren i stand til å forstå vedtaket, da de skulle ha formidlet til klageren at et avslag på avlastning fra helse- og omsorgstjenesten i utgangspunktet var en forutsetning for å på nytt søke om hjelpetiltak/avlastning fra barnevernet i form av besøkshjem og støttekontakt, jf. forvaltningsloven § 25 første ledd.
Ombudet ber Statsforvalteren om å behandle saken på nytt i tråd med det som fremgår over, og om å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen.