Uttalelse
Sakens bakgrunn
Kommunal Rapport ba i e-post mandag 9. mars 2015 til Helse- og omsorgsdepartementet om innsyn i en rapport fra Kommunesektorens organisasjon (KS) om kommunenes fremtidige behov for sykehjemsplasser. I e-post 11. mars 2015 til Kommunal Rapport opplyste departementets kommunikasjonsenhet at rapporten skulle offentliggjøres fredag 13. mars kl. 18, og at avisen kunne få tilsendt en foreløpig versjon av rapporten før offentliggjøring under forutsetning av sperrefrist til dette tidspunktet. Det ble også opplyst at statsråden skulle ha et intervju med TV2 om rapporten sammen med styreleder i KS torsdag 12. mars på Ullerntunet bo- og behandlingssenter, og at Kommunal Rapport var invitert til å være med på dette. I e-post til departementet senere samme dag viste avisen til at den hadde fått opplyst på telefon fra departementet at sperrefristen var satt av hensyn til TV2s publiseringsplaner. Det ble også gitt uttrykk for at rapporten måtte anses offentlig i det øyeblikket departementet deler den med andre, og departementet ble bedt om å oppgi hjemmel for å avslå innsyn.
I telefonsamtale samme dag med departementets kommunikasjonsenhet ble Kommunal Rapport bedt om å sende en ny innsynsbegjæring til departementets postmottak. Avisen ba i ny e-post departementet om å revurdere sitt syn og gi innsyn i den foreløpige rapporten uten ugrunnet opphold og uten vilkår om sperrefrist. Det ble på ny bedt om lovhjemmel dersom avslaget ble opprettholdt. Departementets forsikret i svar 12. mars 2015 at det praktiserer likebehandling. Det ble ikke angitt noen nærmere hjemmel for avslaget, men gitt uttrykk for at rapporten blir offentlig når departementet bestemmer. Kommunal Rapport fremsatte samme dag en ny innsynsbegjæring til postmottaket. Den nye innsynsbegjæringen ble behandlet av departementet 13. mars 2015, og det ble gitt innsyn i den endelige rapporten samme dag.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
I klagen hit anførte Kommunal Rapport at departementet ikke hadde hjemmel for å oppstille sperrefrist og å nekte innsyn i den foreløpige rapporten når sperrefristen ikke ble akseptert. Det ble også vist til at den foreløpige rapporten måtte være offentlig fra det tidspunktet den ble oversendt til TV2, og at avslaget derfor innebar ulovlig forskjellsbehandling. Klageren skrev at departementet på telefon hadde vist til TV2s publiseringsplaner som årsak til avslaget, og at en slik praksis er i strid med offentlighetsloven.
Ombudsmannen tok saken opp med Helse- og omsorgsdepartementet i brev 20. mars 2015. Departementet ble bedt om å redegjøre for saksforløpet i innsynssaken, bakgrunnen for sperrefristen og hvorfor denne var satt til det aktuelle tidspunktet. Videre ble departementet bedt om å redegjøre for den rettslige vurdering av innsynsbegjæringen og det rettslige grunnlaget for å oppstille betingelsen om at innholdet ikke kunne offentliggjøres innen en fastsatt frist/sperrefrist. Det ble bedt opplyst når TV2 fikk innsyn i den aktuelle rapporten. Departementet ble også bedt om å redegjøre for behandlingen av innsynsbegjæringer som fremsettes utenom departementets postmottak, og for når departementet mener at innsynsbegjæringen måtte anses innkommet. Saksdokumentene ble bedt oversendt sammen med svaret.
I svaret 17. april 2015 ga departementet følgende beskrivelse av saken:
«Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) ba ved årsskiftet at om KS utarbeidet en rapport om kommunenes behov for sykehjemsplasser. KS sin foreløpige rapport ble oversendt HOD på e-post den 4. mars, mens den endelige rapporten ble oversendt fra KS den 10. mars. Den endelige rapporten er registrert inn i departementet den 11. mars […]. Da rapporten hadde offentlig interesse, ønsket HOD å publisere dette så raskt som mulig når departementet var ferdig med sin interne saksbehandling. Det ble derfor bestemt at rapporten skulle offentliggjøres kl. 1800 den 13. mars, dvs. ca. 2 arbeidsdager etter at rapporten kom inn til departementet.
[…]
Da Kommunal Rapport henvendte seg til HOD var det en selvfølge at de skulle behandles likt som TV2 når det gjaldt tilgang på rapporten. TV2 fikk tilgang på rapporten den 11. mars, og aksepterte en sperrefrist frem til 13. mars kl. 1800. Kommunal Rapport aksepterte ikke en tilsvarende sperrefrist, og fikk dermed ikke tilgang på den midlertidige rapporten. Da Kommunal Rapport sendt inn en innsynsbegjæring (12. mars kl. 15:16) på den endelige rapporten lå denne innsynsbegjæringen hos saksbehandler om morgenen den 13. mars, og den ble innvilget litt senere samme dag. Den 12. mars hadde statsråden sammen med KS et møte med pressen på Ullerntunet hvor det bygges nye sykehjemsplasser. Kommunal Rapport ble invitert til å delta, men takket nei. TV2 foretok et intervju på Ullerntunet. HOD offentliggjorde som tidligere nevnt, rapporten på sin nettside fredag 13. mars kl. 1800. TV2 omtalte rapporten og sendte intervjuet med statsråden som var gjort dagen før, kl. 2100 den 13. mars.
Som det fremgår av dette fikk Kommunal Rapport tilgang på den endelige rapporten da denne forelå. De fikk imidlertid ikke tilgang på var den midlertidige rapporten da de ikke aksepterte sperrefristen».
Når det gjaldt bakgrunnen for bruk av sperrefrist og tidspunktet for fristen, skrev departementet:
«Helse- og omsorgsdepartementet på linje med andre departement og offentlige etater, gir i visse tilfeller media tilgang på dokumenter på et tidligere tidspunkt, men da under forutsetning om sperrefrist for offentliggjøring. Begrunnelsen for en slik sperrefrist vil være at departementet ikke er ferdig med sin interne saksbehandling, og derfor ikke ønsker at opplysninger skal offentliggjøres.
[…]
Departementet vil samtidig understreke at bruk av sperrefrist skjer i svært få saker, og kun i saker hvor departementet har et helt særlig behov for å komme med en samtidig offentliggjøring. Hensynet til de enkelte mediers deadline, mulighet for offentliggjøring osv. vil det av praktiske årsaker ikke være mulig å ta hensyn til. Skal det f.eks. være en pressekonferanse hvor statsråden skal delta, vil statsrådens timeplan langt på vei være avgjørende for tidspunkt. Ut over dette har departementet ingen nærmere begrunnelse for at sperrefristen ble satt til kl. 1800 fredag 13. mars. […]».
Departementet viste til at innsynsbegjæringen var blitt vurdert etter offentleglova § 15 annet ledd. Om dette het det:
«At den/de som blir gitt et oppdrag av HOD, avklarer problemstillinger, ber om innspill osv. fra HOD som oppdragsgiver underveis i et arbeid, skjer jevnlig. HOD mener at denne typen underveiskonsultasjoner kan unntas med hjemmel i offentlighetsloven § 15 første eller annet ledd, jf. tredje ledd, avhengig av tilknytningsforholdet mellom departementet og virksomheten/personene som har oppdraget. Departementet mener dette er helt nødvendige konsultasjoner både for den/de som utfører et oppdrag, og for departementet. Disse avklaringene/konsultasjonene underveis i en prosess innebærer at det bes om råd, vurderinger knyttet til hele dokumentet, slik at hele dokumentet kan unntas selv om det som i dette tilfellet er § 15 annet ledd, jf. tredje ledd som får anvendelse.
Når det er adgang til å unnta hele dokumentet for innsyn, mener departementet at det og vil være mulig å gi innsyn med vilkår. Departementet mener at vilkåret med en kort sperrefrist for offentliggjøring både har en saklig sammenheng med det å gi innsyn, og det kan heller ikke sees som uforholdsmessig tyngende. […]»
Avslutningsvis redegjorde departementet for gjeldende rutiner for behandling av innsynsbegjæringer. Om denne konkrete saken ble det vist til at innsynsbegjæringen ble fremsatt for departementets kommunikasjonsenhet. Videre skrev departementet:
«Den enkelte ansatte i kommunikasjonsenheten eller ellers i departementet, kjenner naturlig nok ikke bestandig til hvem som er saksbehandler på den enkelte sak, slik at en anmodning om å sende innsynsbegjæringen til departementets postmottak vil sikre den beste og raskeste behandling av innsynsbegjæringen. Det er mulig for den enkelte ansatte i departementet å søke opp saksbehandler på den enkelte sak, men det kan være noe tidkrevende. Det vil derfor også være et ressursspørsmål for departementet hva som er den mest hensiktsmessige måte både for den som ber om innsyn og for departementet hvordan innsynsbegjæringer behandles.
Departementets klare oppfatning er at vårt system for å behandle innsynsbegjæringer, hvor den som ber om innsyn henvises til departementets dokumentasjonsenhet, gir den beste saksbehandling av innsynsbegjæringer og sørger for at begjæringen blir registrert på riktig måte i departementets journalsystem.»
Ombudsmannens syn på saken
1. Departementets saksbehandling av innsynskravet 9. mars 2015
Kommunal Rapports innsynsbegjæring ble fremsatt til departementets kommunikasjonsenhet. Helse- og omsorgsdepartementet har uttalt at det i slike tilfeller sikrer den beste og riktigste saksbehandlingen av innsynsbegjæringen at den som ber om innsyn henvises til å fremsette en ny begjæring til departementets dokumentasjonsenhet. Ombudsmannen vil til dette bemerke at offentleglova ikke oppstiller bestemte krav til hvor eller hvordan en innsynsbegjæring skal fremsettes. Når et innsynskrav er innkommet på e-post til kommunikasjonsenheten, må det anses mottatt av departementet. Det er da departementets ansvar å sørge for at henvendelsen blir behandlet. En enkel måte å sikre riktig behandling på, er å videresende den internt til arkivet/dokumentasjonsenheten, som igjen sender saken til den aktuelle saksbehandleren. Dersom kommunikasjonsenheten i denne saken ikke selv skulle avgjøre innsynsbegjæringen, skulle den så raskt dette var avklart ha sendt begjæringen til riktig saksbehandler eller til dokumentasjonsenheten.
Slik saken er opplyst, synes det som om Kommunal Rapports henvendelse 9. mars 2015 til kommunikasjonsenheten ikke ble behandlet som en innsynsbegjæring. Det er i saksdokumentene fra departementet ikke oversendt noe formelt vedtak med henvisning til lovhjemmel, verken for avgjørelsen om innsyn på betingelse av sperrefrist eller for avslaget på innsyn da avisen ga uttrykk for at den ikke aksepterte sperrefristen. Kommunikasjonsenhetens svar på innsynskravet i e-post 12. mars 2015 tyder også på manglende bevissthet om at dette var en sak som skulle vært behandlet etter offentleglova, til tross for at avisen uttrykkelig i skriftlige henvendelser til departementet hadde bedt om innsyn og vist til loven.
2. Vilkåret om sperrefrist og avslaget på innsyn i den foreløpige rapporten
Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at forvaltningens dokumenter er åpne for innsyn med mindre annet følger av lov eller forskrift. Innsyn kan bare nektes når det foreligger hjemmel for det.
Helse- og omsorgsdepartementet har vist til at den foreløpige rapporten kunne unntas offentlighet med hjemmel i offentleglova § 15 annet ledd, og at det da også måtte være adgang til å gi innsyn i dokumentet med sperrefrist.
Offentleglova § 15 annet ledd lyder slik:
«Det kan vidare gjerast unntak for delar av dokument som inneheld råd om og vurderingar av korleis eit organ bør stille seg i ei sak, og som organet har innhenta til bruk for den interne saksførebuinga si, når det er påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka.»
Det er etter denne bestemmelsen adgang til å gjøre unntak fra offentlighet for opplysninger basert på dokumentets innhold. For at de aktuelle opplysningene kan unntas innsyn, må følgende vilkår være oppfylt:
- departementet må ha innhentet dokumentet selv
- dokumentet må være innhentet til bruk i departementets interne saksforberedelse
- det må gjelde råd og vurderinger om hvordan departementet bør stille seg i en sak
- unntak må være «påkravd» av hensyn til en forsvarlig ivaretakelse av det offentliges interesser i saken
Dersom råd og vurderinger er sammenvevd med generelle redegjørelser, vil det være adgang til å unnta hele dokumentet, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) Om lov om rett til innsyn i offentleg verksemd (offentleglova), Til § 15.
Helse- og omsorgsdepartementet har opplyst at den foreløpige rapporten fra KS var utarbeidet etter forespørsel fra departementet til bruk i saksbehandlingen. Dette legges til grunn.
Rapporten inneholder opplysninger om antall kommuner som har svart i KS’ undersøkelse og kommunenes folketall, en oversikt over de 15 spørsmålene som er stilt om kommunens forventede behov for omsorgsplasser, samt de sammenlagte svarene i faktiske og til dels oppskalerte tall. Den inneholder så vidt ombudsmannen kan se ingen analyser eller anbefalinger basert på disse svarene. I forarbeidene Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) Om lov om rett til innsyn i offentleg verksemd (offenleglova), Til § 15 heter det om begrepet «råd og vurderingar»:
«Unntakshøvet gjeld råd og vurderingar av korleis eit organ bør stille seg i ei sak. Dette femner om råd og vurderingar av kva handlingsalternativ organet bør velje i ein gitt situasjon, kva avgjerd det bør treffe o.l., medrekna vurderingar av kva konsekvensar som vil materialisere seg ved ulike handlingsalternativ. […] Det vil ikkje vere høve til å unnata fråsegner som ikkje har karakter av råd og vurderingar av korleis organet bør stille seg. Dette inneber at det som hovudregel ikkje vil vere høve til å unnata dei delane av eit dokument som berre inneheld generelle premissar som skal inngå i avgjerdsgrunnlaget til mottakaren, for eksempel generelle utgreiingar av faktiske tilhøve eller av rettsspørsmål».
Innholdet i rapporten fremstår i all hovedsak som faktaopplysninger. Slike opplysninger kan være nødvendige for departementets saksforberedelser og avgjørelser i en sak, men kan vanskelig anses som «råd og vurderinger» om hvordan departementet bør stille seg i saken. Helse- og omsorgsdepartementet har heller ikke i svaret hit forklart på hvilken måte dokumentet kan sies å inneholde råd og vurderinger til bruk i departementets interne saksbehandling.
Departementet har i svaret hit heller ikke redegjort for forhold som tilsier at offentliggjøring av opplysningene i den foreløpige rapporten ville kunne føre til skade av et visst omfang på departementets interesser i denne saken. I Ot. prp.en fremgår det at vilkåret om at unntak må være «påkravd, er eit nokså strengt vilkår». Det blir vist til at det må være «ein nokonlunde reell fare for at det vil føre til skade av eit visst omfang på dei interessene føresegna skal verne om». Slik saken er opplyst for ombudsmannen, kan heller ikke dette vilkåret for å unnta opplysninger i dokumentet fra offentligheten anses oppfylt.
Det må etter dette konkluderes med at det ikke var hjemmel i offentleglova § 15 annet ledd for å unnta opplysninger i den foreløpige rapporten, eller hele dokumentet, fra innsyn.
Departementet har ikke anført alternative grunnlag for å nekte innsyn i rapporten. Når det ikke var hjemmel for å nekte innsyn, var det heller ikke adgang til å oppstille en sperrefrist for bruk av opplysningene.
Ettersom departementet i dette tilfellet ikke hadde anledning til å nekte innsyn, og derved heller ikke oppstille noen sperrefrist, går ombudsmannen ikke nærmere inn på departementets konkrete begrunnelse for sperrefristen. Slik saken er opplyst, gir den heller ikke grunnlag for merknader knyttet til klagers anførsler om ulovlig forskjellsbehandling av mediene.
4. Oppsummering
Helse- og omsorgsdepartementet hadde ikke hjemmel i offentleglova § 15 annet ledd til å nekte innsyn i den foreløpige rapporten om kommunenes behov for sykehjemsplasser som var oversendt fra KS. Det var da heller ikke anledning til å oppstille sperrefrist som betingelse for innsyn. Videre skulle innsynsbegjæringen blitt sendt fra kommunikasjonsenheten til riktig saksbehandler eller dokumentasjonsenheten så snart det ble avklart at kommunikasjonsenheten ikke selv skulle fatte vedtak i saken. Det skulle ha vært fattet skriftlig vedtak i henhold til saksbehandlingsreglene i offentleglova.
Det er ikke nødvendig å be departementet om å foreta en ny vurdering av innsynskravet, ettersom innsyn senere er gitt i den endelige rapporten, som synes å være tilnærmet identisk. Departementet bes imidlertid om å merke seg det som her er sagt om innsynsvurderingen og bruk av sperrefrist. Departementet må dessuten sikre at også kommunikasjonsenheten er godt kjent med reglene om rett til innsyn og hvordan slike saker skal håndteres.