Uttalelse
Sakens bakgrunn
NRK v/advokat A begjærte 19. januar 2016 innsyn i journalføringene i Utenriksdepartementets sak 15/14810 som omhandler kommunikasjon i forbindelse med at en nordmann ble kidnappet av ISIL i Syria i 2015. Utenriksdepartementet avslo kravet 26. januar, 28. januar og 1. mars 2016. Advokat A klaget 24. mai 2016 avslaget inn for ombudsmannen.
I avslaget 1. mars 2016 viste Utenriksdepartementet til offentlegforskrifta § 9 femte ledd bokstav b hvor det er gitt hjemmel for å unnta «enkeltsaker som gjeld konsulær bistand frå utenrikstenesta». Departementet skrev at «[u]nntaket er gitt for journalinnføringer i saker der personer som har fått problemer i utlandet får bistand fra utenrikstjenesten», og at dette «omfatter alle journalinnføringer på sak 15/14810». Departementet kom derfor til at journalinnføringene kunne unntas offentlighet. Om meroffentlighetsvurdering skrev departementet blant annet at «[f]or journalinnføringer i konsulære saker er det ikke noen plikt til å gjennomføre meroffentlighetsvurdering av selve journalopplysningene fordi offentlegforskrifta § 9 femte ledd, bokstav b er uttømmende».
Undersøkelsene herfra
Ombudsmannen besluttet å undersøke saken nærmere.
Ombudsmannen innhentet sakens dokumenter fra Utenriksdepartementet, og i brev 16. juni 2016 ble Utenriksdepartementet spurt om hvorfor det ikke var foretatt en meroffentlighetsvurdering i denne saken etter reglene i offentleglova om meroffentlighet og om departementet mente det var rettslig grunnlag for ikke å foreta en slik vurdering i saken.
I brev 20. juli 2016 besvarte Utenriksdepartementet ombudsmannens henvendelse.
I departementets svarbrev opprettholdt Utenriksdepartementet sitt standpunkt. Departementet viste blant annet til at «[d]et ville undergrave formålet» med unntaksregelen i offentlegforskrifta § 9 femte ledd bokstav b «dersom man likevel skulle være forpliktet til å foreta merinnsynsvurdering av journalopplysningene pr.se.». Videre pekte departementet på at dette er heller «ikke nødvendig for å ivareta offentlighetens behov for innsyn, ettersom det er anledning til å be om innsyn i selve saksdokumentene og i den forbindelse også få foretatt en merinnsynsvurdering av disse». Departementet viste til ombudsmannens brev 22. desember 2009 (SOMB-09-954) hvor ombudsmannen fastslo at dersom det er en enkeltsak som er omfattet av offentlegforskrifta § 9 femte ledd bokstav b, vil det ikke foreligge en plikt til å vurdere eventuell offentlighet ved journalføringen av hvert enkelt dokument på saken. Ombudsmannen viste da til formålet med bestemmelsen. Avslutningsvis presiserte departementet i sitt svarbrev hit at det «ofte er sterke hensyn som taler mot innsyn i journalføringer i konsulærsaker», og at en eventuell endring i forståelsen av bestemmelsen «forventes derfor ikke å få nevneverdig praktisk betydning for om det gis innsyn i journalføringer». Departementet understreket at oppfølgingen av tilsvarende innsynsbegjæringer vil imidlertid kunne bli «mer ressurskrevende for departementet».
Advokat A kom i brev 17. august 2016 med merknader til Utenriksdepartementets svar.
Ombudsmannens syn på saken
Det følger av offentleglova § 3 at alle kan «krevje innsyn i saksdokument, journalar og liknande register til organet hos vedkommande organ». Unntak fra innsynsretten fordrer en konkret hjemmel. Det er to typer unntak fra hovedregelen om at innsynsrett skal gjelde. Offentleglova § 13 unntar dokumenter som er underlagt taushetsplikt fra innsyn. Her vil det gjelde et absolutt forbud mot innsyn. Meroffentlighet skal verken vurderes eller gis dersom taushetsplikt gjelder. Den andre typen unntak fremgår av offentleglova §§ 14-26. Dokumenter som faller inn under disse bestemmelsene, kan unntas fra offentlighet etter en konkret vurdering. I disse tilfellene må også meroffentlighet vurderes, jf. offentleglova § 11.
I offentlegforskrifta § 9 er det oppstilt noen unntak fra innsynsretten ut over de unntakene som følger av selve offentleglova. Offentlegforskrifta § 9 femte ledd bokstav b lyder:
«Det kan gjerast unntak frå innsyn for journalføringar i følgjande sakstyper:
—
b) enkeltsaker som gjeld konsulær bistand frå utenrikstenesta»
Bestemmelsen er hjemlet i offentleglova § 27 første ledd som lyder:
«Kongen kan i forskrift fastsetje at det kan gjerast unntak frå innsyn for journalar og alle dokument på saksområde der det kan eller skal gjerast unntak frå innsyn for det alt vesentlege av dokumenta. Slik forskrift kan berre fastsetjast når særleg tungtvegande grunnar taler for det.»
Etter denne bestemmelsen kan det i forskrift helt nektes innsyn i journaler og alle saksdokumenter på et saksområde når det etter andre unntaksbestemmelser likevel er hjemmel for å gjøre unntak fra det alt vesentlige av dokumenter. Slike forskrifter kan bare gis når særlig tungtveiende grunner taler for det. Dette er strenge vilkår, jf. Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) s. 150. Det fremgår av forarbeidene at det for det første er et krav om at det skal eller kan gjøres unntak for det alt vesentlige av dokument på det aktuelle området, og «det alt vesentlege» må tolkes som «tilnærma alle, det vil seie minst om lag 90 prosent». I tillegg er det også et krav at særlig tungtveiende grunner taler for unntak. Her må det blant annet legges vekt på hvor arbeidskrevende det vil være å vurdere innsyn i hvert enkelt tilfelle på det aktuelle området, samt i hvilken grad det er hensyn som taler for at allmennheten bør ha innsyn i de gjenstående opplysningene på området.
I offentlegforskrifta § 9 femte ledd bokstav b er det gitt adgang til å nekte innsyn i journalinnføringer i enkeltsaker om gjelder konsulær bistand fra utenrikstjenesten. Den som trenger slik bistand vil ofte ha kommet i situasjoner ev en slik karakter at opplysningene om saken omhandler personlige forhold som er underlagt taushetsplikt. Det kan eksempelvis være dødsfall i utlandet, tap av reisedokument, at noen blir utsatt for eller innblandet i kriminalitet osv., jf. kongelig resolusjon 17. oktober 2008 s. 37. Dette vil være journalinnføringer i saker som i alt vesentlig vil være underlagt taushetsplikt, og hvor også journalinnføringen i seg selv vil kunne anses som brudd på taushetsplikt ved at den avslører at det foreligger et saksforhold av denne typen som angår en bestemt person. Se Bernt/Hove, Offentleglova med kommentarer (2009) s. 203 flg.
Det er på det rene at foreliggende sak er en enkeltsak som gjelder konsulær bistand fra utenrikstjenesten, jf. offentlegforskrifta § 9 femte ledd bokstav b. Bakgrunnen for at lovgiver har gitt et generelt unntak fra innsyn i journalføringer i slike saker i forskrift, jf. offentleglova § 27, er at det uansett ville vært grunnlag for å unnta det vesentlige av disse opplysningene som taushetsbelagte etter offentleglova § 13. I denne saken er opplysningene taushetsbelagte fordi de omhandler noens personlige forhold og/eller er graderte opplysninger. Videre har lovgiver funnet at det foreligger særlig tungtveiende grunner for å unnta denne type enkeltsaker fra innsyn. Det ville være svært arbeidskrevende for departementet å vurdere innsyn i hver enkelt journalføring i slike typer enkeltsaker, samt at det ville være så få opplysninger som ikke er taushetsbelagte, at hensynet til at allmennheten skal få innsyn i disse ikke kan være spesielt sterkt.
Etter dette har ombudsmannen funnet å kunne la saken bero med Utenriksdepartementets vurdering. Saken er etter dette avsluttet herfra.