Fråsegn
Journalist Vidar Ystad i Dag og Tid bad 25. april 2014 om innsyn i den fullstendige søkjarlista til to embete som dommar i Høgsterett. Embeta var utlyste med søknadsfrist 23. april 2014. Innsynskravet blei retta til Innstillingsrådet for dommarar (Innstillingsrådet), som avslo kravet fordi fem av søkjarane hadde fått innfridd ønske om å sleppe å stå oppførte på den offentlege søkjarlista.
Etter klage frå Ystad stadfesta Innstillingsrådet avslaget og sende saka over til Justis- og beredskapsdepartementet for klagebehandling ved brev 28. mai 2014. I oversendingsbrevet blei det vist til at Innstillingsrådet ved denne utlysinga hadde bestemt at alle søkjarar skulle kunne reservere seg mot å stå oppførte på søkjarlista. I brev frå Innstillingsrådet 24. februar 2014 til Høgsterett ved justitiarius Tore Schei, som var lagt ved oversendinga til departementet, gjekk det fram om bakgrunnen for at ein no hadde opna for dette:
Ved de siste utlysningene av embeter som høyesterettsdommer har det vært meget få søkere, og siste gang – våren 2013 – var det ingen. Årsakene til dette er nok sammensatt, men av ditt brev fremgår bl.a. følgende:
«Vi har imidlertid fått tilbakemeldinger om at én viktig grunn kan være at jurister som ellers kunne tenke seg å søke, ikke gjør det fordi de ikke vil ta den belastning det er å få sitt navn eksponert som søker og ikke nå opp i konkurransen om embetet. Det skal først og fremst gjelde advokater.»
Vidare skreiv Innstillingsrådet:
Høyesterett utøver viktig samfunnsmakt, og tunge hensyn taler for at det bør være offentlig innsyn i alle navnene på søkerlistene, uavhengig av den belastning dette måtte påføre den enkelte søker. Samtidig er det også av stor viktighet at Høyesterett fortsatt kan rekruttere meget godt kvalifiserte søkere. Skal Høyesterett over tid få den bredde i dommersammensetningen som er nødvendig, må søkergrunnlaget være større enn det har vært ved de siste utlysningene.
Justis- og beredskapsdepartementet stadfesta avslaget frå Innstillingsrådet i brev 20. juni 2014. Når det gjaldt den konkrete vurderinga av dei ulike søkjarane, heitte det:
Dei søkjarane som har fått unntak frå søkjarlista til embete som dommar i Høgsterett, er alle advokatar i privat praksis. Samtlege av desse søkjarane har grunngjeve unntaksbehovet ut frå omsynet til deira advokatpraksis og klientar. Vi kan opplyse om at dei advokatane det gjeld har ei sentral rolle i firmaet dei er tilsett i, slik at mange klientar kan gå til andre firma dersom det blir kjent at dei aktuelle advokatane søkjer seg bort. Departementet har vurdert kvar enkelt av søkjarane, og konkludert med at innsyn i alle tilfella vil kunne medføre ulemper for den enkelte eller deira advokatfirma i form av redusert kundeomfang og økonomisk tap som følgje av dette, dersom namnet blir offentleggjort.
Om meirinnsynsvurderinga sa departementet:
Meirinnsyn er vurdert, jf. offentleglova § 11, men på bakgrunn av det som er sagt ovanfor, finn departementet at personomsyn og rekrutteringsomsyn i denne saka veg tyngre enn omsynet til offentleg interesse. Departementet har også vurdert om det skal givast delvis innsyn i opplysningar om søkjarane som det er gjort unntak for, men finn at òg enkeltopplysningar kan føre til identifisering av søkjarane. Unntaksbehovet gjer seg derimot ikkje gjeldande for dei søkjarane som no er offentleg kjende gjennom den offentlege innstillinga. Informasjon om desse søkjarane er difor lagt ved her.
Ystad la saka fram for ombodsmannen ved e-post 29. juni 2014. Klagen var retta både mot det endelege avslaget frå departementet og mot Domstoladministrasjonen/Innstillingsrådet. I klagen var det gjort gjeldande at justisministeren og dermed tilsette i departementet var inhabile til å behandle klagen. Bakgrunnen for dette var at justisministeren på førehand hadde teke stilling til prinsippet om å opne for hemmeleghald av søkjarar til Høgsterett som hadde komme til uttrykk gjennom drøftingar mellom statsråden og justitiarius i Høgsterett. Ystad peikte òg på at sivilombodsmann Aage Thor Falkanger var inhabil til å behandle klagen, då han som tidlegare dommar i Høgsterett hadde vore med og behandla spørsmålet om å opne for hemmeleghald av søkjarar til Høgsterett. Ystad bad om at det blei oppnemnt setjeombodsmann.
Når det gjaldt realiteten, viste Ystad til klagen han hadde sendt ombodsmannen 9. mai 2014. Denne klagen blei ikkje behandla av ombodsmannen, som viste til at retten til å klage til departementet måtte nyttast først. Det gjekk fram av klagen at Ystad meinte at Innstillingsrådet ikkje hadde kompetanse til å endre praksisen med at søkjarlista til Høgsterett er offentleg, ein praksis som òg har vore følgd etter endringa i offentleglova i 2001. Vedtaket i Innstillingsrådet om å opne for å gi søkjarar unntak frå søkjarlista braut med ein sikker og fast praksis, og det er òg i strid med særreglane for unntak frå søkjarlister i offentleglova § 25, slik det er utdjupa i Justisdepartementets Rettleiar til offentleglova. Vidare er det i strid med ei rekkje fråsegner frå ombodsmannen. Ystad påpeikte elles at det ikkje var heimel for Innstillingsrådets nye praksis, og viste mellom anna til fråsegner i Ot.prp. nr. 44 (2000–2001) om at ledige dommarembete i Høgsterett og enkelte særleg sentrale domstolleiarstillingar står i ei særstilling når det gjeld embete der kravet om innsyn veg tyngre enn ønsket frå potensielle søkjarar om hemmeleghald.
Ystad viste òg til at Høgsterett i aukande grad overprøver stortingsvedtak, og stilte spørsmål om korleis ein skal unngå at ein praksis med hemmeleghald av søkjarar vekkjer mistanke om at den eller dei som blir utnemnde, blir valde ut frå politiske omsyn. Ystad påpeikte vidare at det er meir enn tvilsamt å hevde at offentlege søkjarlister er til hinder for at privatpraktiserande advokatar søkjer seg til Høgsterett. Han viste til at fleire av dei sist utnemnde dommarane har slik bakgrunn, og at endå fleire med slik bakgrunn har søkt, ofte fleire gonger. No òg var det fleire privatpraktiserande advokatar på denne søkjarlista som ikkje hadde bedt om hemmeleghald.
Oppnemning av setteombodsmann
Som tidlegare høgsterettsdommar erklærte ombodsmann Aage Thor Falkanger seg inhabil til å behandle klagen frå Ystad. I møte 26. august 2014 oppnemnde presidentskapen i Stortinget høgsterettsadvokat Arne Fliflet som setjeombodsmann.
Setteombodsmannens undersøkingar
Etter ein gjennomgang av saksdokumenta som var innhenta frå Justis- og beredskapsdepartementet, vedtok setjeombodsmannen å undersøkje saka nærmare. I brev 3. oktober 2014 blei departementet bedt om å gjere nærmare greie for korleis det hadde vurdert dei grunnane kvar søkjar hadde gitt for å sleppe å stå på søkjarlista. Ein bad òg om å få opplyst om erfaringane med å opne for unntak frå søkjarlista var evaluerte.
I svaret frå departementet 17. oktober 2014 heitte det mellom anna:
Vi har foretatt en individuell vurdering av hver enkelt søkers begrunnelse. Som det fremgår av vårt vedtak har de samme momentene gjort seg gjeldende for alle som har fått unntak. Én søker trakk søknaden etter ikke å ha fått innvilget anmodningen om å bli unntatt fra offentlig søkerliste. Vedkommende var statlig ansatt. Samtlige søkere som er gitt unntak er partnere i velrennomerte advokatfirma. Faren for redusert kundetilfang og økonomisk tap for virksomheten er etter vårt syn midt i kjerneområdet for unntaksbestemmelsen i offl. § 25 annet ledd tredje punktum. For øvrig viser vi til begrunnelsen i vedtaket av 20. juni 2014.
Innstillingsrådet har drøftet erfaringene med å unnta søkere, men ordningen er foreløpig ikke evaluert. Innstillingsrådet vil i november foreta en mer gjennomgående drøfting.
For kvar søkjar var grunnane til at det var bedt om unntak, lagde ved brevet.
Brevet frå departementet blei sendt over til Ystad for kommentarar. Vedlegget frå departementet med grunnane søkjarane hadde gitt opp, blei ikkje sendt over då det inneheldt namna på søkjarane som var fritekne frå søkjarlista.
I e-post 10. november 2014 spurde Ystad korleis han skulle kunne vurdere grunnane til kvar søkjar utan å få tilgang til nettopp desse grunnane. Spørsmålet om å få tilgang til grunnane i anonymisert form blei teke opp herfrå i telefonsamtale med departementet. Tilbakemeldinga var at departementet ikkje ønskte å gi Ystad innsyn i grunnane søkjarane hadde gitt opp. I e-post frå setjeombodsmannen blei Ystad orientert om departementets standpunkt og bedd om eventuelt å ta innsynsspørsmålet opp med departementet direkte. Etter at Ystad i e-post 12. desember 2014 bad departementet om innsyn i grunnane, gav departementet i e-post 17. desember 2014 innsyn i grunngivinga til kvar søkjar i anonymisert form.
I e-postar 17. og 18. desember 2014 kom Ystad med merknader til departementets brev 17. oktober 2014 og til grunnane søkjarane hadde gitt for å be seg fritekne frå å stå på søkjarlista. Ystad påpeikte at grunnane var «ytterst tynne og langt unna eit grunnlag som må krevjast om det kan kome på tale å samtykke i å utelate namnet på ein søkar frå søkarlista». Ystad meinte at konsekvensane av å akseptere særleg to av søkjarane sine grunnar for å bli utelatne frå søkjarlista «vil for framtida vere at einkvar med tittel advokat, som søker ei offentleg stilling, vil kunne krevje og få unnateke namnet sitt frå den offentlege søkarlista». Når det gjaldt dei tre andre søkjarane, som hadde gitt meir utfyllande grunnar, meinte Ystad at heller ikkje desse oppfylte krav om sannsynleggjering og dokumentasjon som var eigna til å underbyggje at offentleggjering av søkjarnamnet faktisk kunne skade økonomien eller næringsinteressene til søkjaren.
Ystad påpeikte òg at tre av søkjarane som hadde fått innfridd ønske om unntak, stod på lista over søkjarar som blei innstilte, som er offentleg. Dette var dei same tre som hadde grunngitt ønsket meir utfyllande. Ystad meinte at alle søkjarane sjølvsagt hadde vore klar over at innstillinga kunne bli offentleg kjend, og hevda:
Det inneber at dei alle har vore klar over at namna deira kunne bli offentleg kjende, utan at dei kunne vere sikre på at dei ville få stilling som dommar i Høgsterett. Tvert om måtte kvar og ein av dei vere budd på det motsette: at namnet vart kjent utan at dei fekk stillinga dei hadde søkt på.
Med dette som grunnlag fell etter mitt skjønn heile argumentasjonen for hemmeleghald av søknaden bort.
Mitt syn på saka
1. Rettslege utgangspunkt
Domstollova § 55 andre ledd regulerer kva opplysningar søkjarlista til dommarembete skal innehalde. Søkjarlista skal mellom anna innehalde «samtlige søkeres navn». Etter offentleglova § 25 andre ledd tredje punktum kan det likevel gjerast unntak frå innsyn for opplysningar om ein søkjar dersom vedkommande sjølv ber om det. Denne føresegna gjeld for utnemning av faste og mellombelse dommarar, jf. domstollova § 55 i første ledd og Ot.prp. nr. 44 (2000–2001) side 194.
Etter offentleglova § 25 andre ledd fjerde punktum skal det i vurderinga av om ei oppmoding om unntak skal takast til følgje, «leggjast vekt på om det knyter seg særleg offentleg interesse til stillinga». Dersom det knyter seg slik interesse til stillinga, skal det som hovudregel liggje føre særlege grunnar for å ta oppmodinga til følgje, sjå Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 148.
Offentleglova § 25 andre ledd tredje punktum seier at ein kan, men ikkje pliktar å, utelate eit namn frå søkjarlista når vedkommande har bedt om det. Meirinnsyn etter offentleglova § 11 må vurderast her som elles. Relevante moment, forutan kontrollomsynet og den offentlege interessa som knyter seg til stillinga, er særleg rekrutteringsomsynet og omsynet til søkjarens personvern.
Domstollova § 55 i tredje ledd slår fast at Innstillingsrådets innstilling utan grunngiving «er» offentleg. Føresegna viser ikkje til offentleglova § 25, noko som må innebere at den offentlege innstillinga kan innehalde namnet på ein søkjar som har fått innfridd ønsket om å sleppe å stå på den offentlege søkjarlista.
2. Praksis når det gjeld unntak frå offentlege søkjarlister til dommarembete
Fram til 2001 var det etter offentleglova 19. juni 1970 nr. 69 ikkje høve til å utelate namn frå søkjarlista til stillingar eller embete i offentleg teneste. Den dåverande føresegna i offentleglova § 6 første ledd nr. 4 andre punktum om at søkjarlister ikkje kunne haldast hemmelege, kom inn i lova då Stortinget vedtok offentleglova, jf. Innst. O. XIV (1969–70) side 12–13.
Høve til å utelate opplysningar om ein søkjar frå den offentlege søkjarlista blei innført ved ei lovendring 15. desember 2000 og tredde i kraft 1. januar 2001, sjå Ot.prp. nr. 56 (1999–2000). Føresegna er no erstatta av offentleglova § 25 andre ledd tredje og fjerde punktum.
Føresegnene i domstollova § 55 i om søkjarlister og bruken av offentleglova ved utnemning av dommarar blei lagde til ved lov 15. juni 2001 nr. 62. Forholdet mellom offentleglova og reglane i domstollova når det gjeld offentlege søkjarlister, er omtalt slik i forarbeida til domstollova:
Første ledd gir forvaltningsloven og offentlighetsloven anvendelse for utnevning av faste og midlertidige dommere. Dette er i samsvar med gjeldende praksis ved utnevning av dommere. På denne måten sikres blant annet allmennhetens og partenes offentlighet og saksbehandlingsreglene for ansettelsessaker.
(…)
Allmennhetens rett til innsyn i tilsettingssaker er etter offentlighetsloven begrenset. Det foreslås derfor en bestemmelse i annet ledd som sikrer utvidet offentlighet i forhold til søkerlister. Bestemmelsen foreslår at søkerlister til dommerstillinger er offentlige og skal inneholde samtlige søkeres navn og alder og alle opplysninger om deres utdannelse og praksis fra arbeidslivet. Men fordi offentlighetsloven er gitt generell anvendelse etter første ledd, vil bestemmelsen i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 fjerde og femte punktum kunne begrense allmennhetens kunnskap om søkerlisten. Dette er en endring i offentlighetsloven som er foreslått i Ot. prp. nr. 56 (1999-2000) om lov om endringer i offentlighetsloven og enkelte andre lover og som er vedtatt ved lov 15. desember 2000 nr. 98.
(Ot.prp. nr. 44 (2000–2001) side 194)
Dette innebar altså at det også for dommarembete blei opna for at opplysningar om ein søkjar kunne utelatast frå søkjarlista dersom vedkommande bad om det.
Både før og etter endringane i offentleglova og tilføyinga av domstollova § 55 i har Innstillingsrådet hatt som fast praksis at søkjarar til embete som høgsterettsdommar ikkje har fått fritak frå å stå oppførte på den offentlege søkjarlista. Fram til endringane i offentleglova gjaldt dette også for søkjarlistene til embete som lagdommar og tingrettsdommar. Endringane i 2001 førte til endringar i praksis når det gjaldt dei sistnemnde embeta, elles ikkje.
Innstillingsrådet har i brev 24. februar 2014 til høgsterettsjustitiarius Tore Schei oppsummert praksis slik:
Innstillingsrådet har i sin praksis åpnet for at søkere til embeter som tingrettsdommer eller lagdommer, som har saklige gode grunner for det, kan få unntak fra å stå på offentlige søkerlister. Dette gjelder f.eks. advokater når det kan være negativt for vedkommendes mulighet til å opprettholde en god advokatpraksis dersom det blir kjent for klientene at han/hun er «på vei ut». Som følge av Høyesteretts spesielt samfunnsviktige posisjon har søkere til embeter som høyesterettsdommere ikke fått unntak.
Ombodsmannen har i ei tidlegare sak beskrive denne praksisen slik:
Til illustrasjon av hvordan den nye bestemmelsen i § 6 første ledd nr. 4 fjerde punktum kan anvendes, nevnes Justisdepartementets praksis ved utlysing av ledige dommerembeter: Disse stillingene anses i utgangspunktet å være av en slik viktighet at det i utlysingsteksten gjøres særskilt oppmerksom på at navnene på søkerne vil bli oppført på en offentlig søkerliste. Departementet har videre opplyst til mitt kontor at det ikke vil være aktuelt å fravike dette utgangspunktet når det er tale om dommerstillinger til Høyesterett. Ved dommerstillinger i lagmannsrettene og by- og herredsrettene vil en anmodning om hemmelighold bli vurdert konkret opp mot behovet for offentlighet. Kommer anmodningen fra privatpraktiserende advokater, vil man være i kjerneområdet for de personvernhensyn unntaksbestemmelsen i § 6 nr. 4 fjerde punktum er ment å ivareta, og ofte vil navnet da unntas fra søkerlisten.
(SOMB-2001-12)
Ei nærmare utgreiing om praksis går òg fram av Innstillingsrådets praksis-/policynotat frå august 2013 kapittel 22.
Innstillingsrådets praksis med at særleg privatpraktiserande advokatar etter ei konkret vurdering kan fritakast frå søkjarlista til embete som tingrettsdommar og lagdommar, er forankra i forarbeida til domstollova § 55 i:
Justisdepartementet legger til grunn at større innsyn kan ha negative konsekvenser for rekrutteringen til dommeryrket. Allerede i dag skaper det problemer i forhold til en del potensielle søkere at søkerlisten ikke kan garanteres konfidensiell. Praktiserende advokater vil ofte oppleve det som problematisk i forhold til klienter og kolleger å gjøre kjent at de søker seg vekk fra advokatyrket. Ikke minst dyktige og velfungerende advokater vil lett kunne ha en slik opplevelse. Dette er en søkergruppe man i helt særlig grad bør være interessert i å fange oppmerksomheten til. De samme argumenter gjør seg langt på vei gjeldende i forhold til ledere i offentlige og private virksomheter. De fordelene Kommisjonen ser ved økt offentlighet vil etter Justisdepartementets oppfatning bli oppveid av ulempene, og departementet anser det uheldig og unødvendig å følge opp Domstolkommisjonens forslag på dette punktet.
(Ot.prp. nr. 44 (2000–2001) side 104)
Dommarembete i Høgsterett står derimot i ei særstilling. I forarbeida til domstollova § 55 i heiter det om kva tid det likevel kan vere aktuelt å gi innsyn i opplysningar om ein søkjar som har bedt om unntak:
I forarbeidene gis det uttrykk for at det relativt sjelden vil være aktuelt å utvise meroffentlighet for disse opplysningene. Meroffentlighet kan særlig være aktuelt for enkelte typer stillinger som har særlig stor offentlig interesse. Justisdepartementet legger til grunn at det for ordinære dommerstillinger sjelden vil være aktuelt å utvise meroffentlighet på dette området. Unntak vil kunne gjelde enkelte særlig sentrale domstollederstillinger og eventuelt søkerlister til ledige dommerembeter i Høyesterett.
(Ot.prp. nr. 44 (2000–2001) side 104)
Omsynet til den offentlege interessa omkring stillinga blei ytterlegare framheva då offentleglova § 25 blei vedteken. Som nemnt går det no uttrykkeleg fram av § 25 andre ledd fjerde punktum at det «skal» leggjast vekt på om det knyter seg «særleg offentleg interesse» til stillinga. Kva som ligg i dette, er omtalt slik i forarbeida:
Dette inneber at det som hovudregel skal særlege grunnar til for at ei oppmoding om ikkje å bli ført opp på den offentlege søkjarlista kan bli tatt til følgje når det gjeld leiande stillingar. Dette inneber ikkje at det aldri bør vere høve til å ta oppmodinga til følgje i slike tilfelle, men at forvaltningsorganet konkret må vurdere kvar søkjar, og at kontrollomsynet normalt vil vege tungt ved denne typen tilsetjingar.
(Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 148)
Om kva som ligg i «særlege grunnar», heiter det:
At det skal særlege grunnar til for å ta ei oppmoding om ikkje å bli ført opp på søkjarlista til følgje, inneber at det generelle ubehaget ein søkjar vil kunne oppleve ved at det blir kjent at han har søkt ei stilling, ikkje vil vere nok. For at ei slik oppmoding skal kunne takast til følgje, må det liggje føre spesielle omstende og påvisast at innsyn vil kunne føre til meir konkrete skadar eller ulemper. Til dømes vil det kunne vere grunnlag for å gjere unntak for ein søkjar som er sjølvstendig næringsdrivande, og som risikerer redusert kundetilgang dersom det blir kjent at det er fare for at vedkommande kan komme til å leggje ned verksemda.
(Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 148)
I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova går det fram at det skal «mykje» til for at ei oppmoding om ikkje å bli ført opp på søkjarlista for slike stillingar skal bli akseptert:
Dersom det knyter seg særleg offentleg interesse til den aktuelle stillinga, skal det mykje til for at det kan vere aktuelt å ta ei oppmoding om ikkje å bli ført opp på søkjarlista til følgje. Døme på slike stillingar er departementsråd, direktør for statlege direktorat, fylkesmann, rådmann i kommunar og leiarar i offentlege verksemder utskild frå den sentrale forvaltninga, som helseføretaka og dei ulike omboda.
(Rundskriv G-2009-419, side 152)
Innstillingsrådets praksis ved søkjarlister til dommarembete i Høgsterett synest særleg å ha basert seg på Høgsteretts særskilde posisjon og den offentlege interessa som knyter seg til desse dommarembeta. Eg oppfattar det slik at denne praksisen har solid forankring i dei relevante rettskjeldene.
3. Om bakgrunnen for avgjerda i Innstillingsrådet om å opne for fritak frå å bli oppført på søkjarlista
Av Innstillingsrådets brev 24. februar 2014 går det fram at bakgrunnen for å tillate at søkjarar til dommarembete i Høgsterett kan fritakast frå å få namnet sitt oppført på søkjarlista, var at det ved dei siste utlysingane hadde meldt seg få søkjarar. Våren 2011 blei det lyst ledig to dommarembete. Det melde seg to søkjarar. I det eine embetet blei ein dommar utnemnd, det andre blei lyst ut på nytt. Til denne nye utlysinga var det to søkjarar, og embetet blei fylt. Våren 2013 blei det igjen lyst ledig eit embete, og denne gongen melde det seg ingen søkjarar.
Etter dette blei det eit offentleg ordskifte om årsakene til det sviktande søkjargrunnlaget. Erik Keiserud, leiar i Advokatforeningen, peikte i ein artikkel i Advokatbladet på at advokatar kanskje lèt vere å søkje seg til Høgsterett i frykt for negativ eksponering som følgje av offentleggjering. Han kalla den ufråvikelege offentleggjeringa av søkjarlistene «den viktigste årsak til de problemer som Høyesterett står overfor med hensyn til rekrutteringen». Det var òg dialog mellom justis- og beredskapsministeren og høgsterettsjustitiarius om problematikken.
Det sviktande søkjargrunnlaget blei òg forklart med andre forhold. Ein grunn som har vore nemnd i ettertid, er at potensielle søkjarar kunne la vere å søkje fordi det «låg i korta» at det no ville bli utnemnt ei kvinne for å halde på kjønnsfordelinga i Høgsterett.
Også på Stortinget blei rekrutteringa til dommarembeta eit tema. I spørsmål til skriftleg svar frå representanten Hårek Elvenes (H) blei justis- og beredskapsministeren spurd korleis statsråden ville «bidra til å sikre rekrutteringen til dommerembetene til Høyesterett». Endeleg sende som nemnt høgsterettsjustitiarius brev til Innstillingsrådet og peikte på at offentlegheit kan vere ein grunn til at særleg advokatar ikkje søkjer, sjølv om dei elles kunne tenkje seg å gjere det.
I sitt skriftlege svar på spørsmålet frå representanten Elvenes sa justis- og beredskapsministeren mellom anna:
Jeg vil arbeide for å legge forholdene til rette for at det skal bli flere som søker seg til nasjonens viktigste dommerembeder. Det er i den sammenheng naturlig at en ser både på de økonomiske rammevilkårene for dommere i Høyesterett, som ligger til Stortinget, og på forhold rundt søkeprosessen, samt arbeidsvilkårene i Høyesterett.
I det offentlege ordskiftet peikte fleire, deriblant høgsterettsjustitiarius Schei, på at særleg den nylege innstramminga i pensjonsordninga for høgsterettsdommarar kunne vere éi årsak til at spesielt advokatar lét vere å søkje.
Eg nemner dette fordi bakgrunnen for at Innstillingsrådet ved denne utlysinga avveik frå den tidlegare praksisen, har nær samanheng med at Justis- og beredskapsdepartementet stadfesta avslaget i Innstillingsrådet på innsynskravet frå Ystad. Dette oppfattar eg slik at det var eit ekstraordinært tiltak når søkjarar fekk fritak frå å få namnet sitt offentleggjort, og at Innstillingsrådet ikkje nødvendigvis tok sikte på ei permanent praksisendring. Eg viser her til det Innstillingsrådet sjølv sa i brev 24. februar 2014 til justitiarius Schei:
Innstillingsrådet har med dette ikke tatt stilling til om det også ved fremtidige utlysninger skal åpnes for unntak. Dette må eventuelt vurderes senere, bl.a. i lys av erfaringene som gjøres ved den kommende utlysningen sammenholdt med de tunge hensynene som tilsier offentlighet.
4. Korleis departementet vurderte innsynsspørsmålet
Til dei to ledige dommarembeta i Høgsterett hadde det opphavleg meldt seg 13 søkjarar då søknadsfristen gjekk ut. Til saman sju søkjarar bad om at namnet deira ikkje måtte bli ført opp på søkjarlista. Éin av desse gjorde ein feil då den elektroniske søknaden vart utfylt, slik at namnet blei ført opp på den offentlege søkjarlista likevel. Før søknadsfristen gjekk ut, fekk ein annan beskjed om at vilkåra for unntak ikkje var oppfylt, og søknaden vart trekt. Fem søkjarar som hadde bedt om ikkje å bli oppførte på søkjarlista, fekk såleis tilslutnad frå Innstillingsrådet. Tre av dei stod på lista over innstilte søkjarar, som er offentleg, jf. domstollova § 55 i siste ledd. Dette inneber at namna på i alt to av søkjarane som fekk innfridd ønsket om hemmeleghald, framleis ikkje er offentleg kjende.
Departementet har i brevet hit 17. oktober 2014 opplyst at det er «foretatt en individuell vurdering av hver enkelt begrunnelse». Vidare har departementet opplyst at «de samme momentene [har] gjort seg gjeldende for alle som har fått unntak». Eg har funne grunn til å referere heile grunngivinga til kvar av dei fem som bad om hemmeleghald:
Søkjar nr. 3: Så lenge det ikke er avgjort hvorvidt jeg er en aktuell kandidat foretrekker jeg at min søknad ikke offentliggjøres.
Søkjar nr. 9: Søknaden bes unntatt fra den offentlige søkerlisten. Jeg er privatpraktiserende advokat og partner i advokatfirmaet […], med ansvar for løpende saker, klienter og medarbeidere. En offentliggjøring kan ha negative konsekvenser for klienter, nye oppdrag og [advokatfirmaets] virksomhet. Jeg viser til Innstillingsrådets begrunnelse for å tillate unntatt offentliggjøring ved denne utlysningen. Begrunnelsen gjelder advokater i min situasjon.
Søkjar nr. 11: Søknaden bes unntatt offentlighet pga. hensynet til min private advokatpraksis.
Søkjar nr. 12: Jeg ber om at søknaden, også det faktum at jeg søker, unntas fra offentlighet, jf. offentleglova § 25. Jeg driver næringsvirksomhet sammen med andre hvor jeg innehar det høyeste styreverv i kraft av å være styreleder. Det er derfor fare for at virksomheten vil lide skade dersom det blir kjent at jeg søker meg bort.
Søkjar nr. 13: Jeg er prosessfullmektig i relativt omfattende pågående prosesser. Det vil være uheldig for oppdragene og forholdet til klientene om det blir kjent at jeg kanskje ikke vil fullføre oppdragene. Som styremedlem og med en sentral posisjon i advokatfirmaet […] over lang tid vil det også skape unødig og uheldig turbulens i advokatfirmaet dersom denne søknaden blir kjent på et eventuelt unødvendig prematurt tidspunkt. Det er i øyeblikket ikke gitt noen informasjon om denne søknaden annet enn i nærmeste familie.
Det er på det reine at dommarembete til Høgsterett er blant dei offentlege stillingane i landet det er knytt stor offentleg interesse til. Dette er forståeleg. Høgsterett fører kontroll med lovgjevinga og avgjerder i forvaltninga. Domstolen har difor ein viktig politisk funksjon. Utnemninga av dommarar høyrer under regjeringa og er difor berre underlagt den demokratiske kontrollen som Stortinget gjer i ettertid. I dette perspektivet vil den offentlege søkjarlista vera viktig for førehandskontrollen med utnemningane til Høgsterett. Offentlege søkjarlister er difor viktige for å styrke den demokratiske kontrollen med utnemningane.
På grunn av den klare hovudregelen om offentlegheit og innsynsrett og den særskilde stillinga Høgsterett står i, bør adgangen til å frita søkjarar frå å stå på søkjarlista til Høgsterett berre nyttast i heilt uvanlege tilfelle. Det må kunne påvisast konkret i den einskilde saka at det vil vere til skade for søkjaren om namnet kjem med på den offentlege søjkarlista, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 148. Det skal «mykje» til for at oppmodinga skal takast til følgje, jf. Rettleiar til offentleglova side 152. I den samanhengen må det også tas omsyn til at det i ettertid vil vera ein konstitusjonell og parlamentarisk kontroll frå Stortinget si side og at det i samband med den kontrollen vil vera særs vanskeleg å skjerma søkjarane mot at det blir kjend at dei har søkt.
Når det gjeld departementet si vurdering av søkjar nr. 3, er det i grunngjevinga til søkjaren ikkje vist til nokon konkrete skadar eller ulemper i det heile, berre at vedkommande «foretrekker at søknaden ikke offentliggjøres». Det same gjeld søkjar nr. 11, som berre har vist til omsynet til sin «private advokatpraksis». Grunnane til desse to søkjarane oppfyller ikkje krava som er stilte i forarbeida til offentleglova § 25 andre ledd tredje punktum om at det «må liggje føre spesielle omstende og påvisast at innsyn vil kunne føre til meir konkrete skadar eller ulemper».
I denne samanhengen kan det ikkje ha noko å seie at omsynet til å rekruttere særleg advokatar var sentralt for Innstillingsrådets vedtak om å opne for unntak frå søkjarlista. At søkjarane har vist til forhold som i seg sjølv kan vere relevante, er ikkje tilstrekkeleg. Eg viser her til ei tidlegare sak frå ombodsmannen som gjaldt embetet som fylkesmann i Østfold. Ombodsmannen sa dette om departementets vurdering av ønska frå søkjarane om unntak frå søkjarlista:
I forlengelsen av dette vil jeg understreke at forvaltningen må foreta en selvstendig vurdering av de argumenter og behov den enkelte søker framholder. At det er tale om argumenter og behov som etter sin art vil kunne være relevante kan ikke være avgjørende.
(SOMB-2003-9)
Når departementet har akseptert oppmodinga frå desse to søkjarane og sagt at «de samme momentene har gjort seg gjeldende for alle som har bedt om unntak», er det vanskeleg å forstå dette annleis enn at departementet la til grunn at det var tilstrekkeleg for søkjarane å vise til at ein er privatpraktiserande advokat, eventuelt partnar, i eit advokatfirma. På bakgrunn av dei knappe grunnane dei to søkjarane gav opp, var det neppe mogleg for departementet å gjere noka konkret og individuell vurdering. Då måtte det ha blitt innhenta ytterlegare grunnar frå søkjarane. Eg kan ikkje sjå at det blei gjort.
Etter dette er det grunnlag for å uttrykke tvil om departementets vurdering av oppmodingane frå dei to søkjarane har vore tufta på eit fullgodt grunnlag, og det er også grunn til å knytta tvil til departementets avslag på innsyn i søkjarlista når det gjeld desse søkjarane. For ordens skuld nemner eg at dei to søkjarane ikkje blei innstilte og såleis er dei einaste blant søkjarane som ikkje er offentleg kjende.
Dei tre andre søkjarane har gitt meir utfyllande grunnar for å sleppe å stå på søkjarlista, og det er vist til konkrete skadar eller ulemper ved offentleggjering. At søkjarane har behov for å sleppe å stå på søkjarlista, bør likevel – etter mitt syn – normalt ikkje vege like tungt som behovet og interessa hos allmenta for å vite kven som har søkt dommarembete i Høgsterett.
Det er i samfunnets interesse og særs viktig at Høgsterett kan rekruttere svært godt kvalifiserte søkjarar, og at embetet som høgsterettsdommar tiltrekkjer seg kandidatar frå både offentleg og privat sektor. Ombodsmannen kan berre i liten grad prøve dei skjønnsmessige vurderingane forvaltinga gjer. På denne bakgrunnen har eg ikkje funne grunnlag for å kritisere at namna på desse tre søkjarane opphavleg blei haldne utanfor søkjarlista. Eg meiner likevel at det kan spørjast om avveginga av omsynet til søkjarane har vore rett i høve til omsynet til det offentlege.
Til slutt har eg funne grunn til å knyte nokre kommentarar til spørsmålet om ei mogleg permanent omlegging av Innstillingsrådets langvarige praksis med opne søkjarlister til Høgsterett. Som nemnt er Innstillingsrådets praksis godt forankra i forarbeida. Openheit om søkjarlistene til Høgsterett har elles lang tradisjon. Embete som høgsterettsdommar står i ei særstilling samanlikna med andre offentlege stillingar det er knytt stor offentleg interesse til. Høgsterett har ikkje berre ein viktig posisjon i samfunnet, men utøver òg ein viktig kontroll med verksemda i både forvalting og storting. Tilliten til ein uavhengig Høgsterett må vere eit svært tungtvegande omsyn. Faren ved å opne for hemmeleghald av søkjarar er at det kan utvikle seg lukka prosessar, og at tilliten til utnemningane, og dermed også til Høgsterett, kan bli svekt.
Desse omsyna tilseier at det må svært gode grunnar til for å endre Innstillingsrådets praksis permanent. Det må i det minste stillast krav om at årsakene til sviktande søkjargrunnlag til Høgsterett blir analyserte, og at ulike tiltak blir grundig vurderte. Det bør mellom anna utgreiast nærmare kva lønns- og pensjonsforhold har å seie. Med dei svært høge kvalifikasjonskrava embetet inneber, seier det seg sjølv at søkjargrunnlaget blir lite. I alle år har det vore få søkjarar til embetet, og ein må ta høgd for at søkjargrunnlaget kan variere.
Oppsummering
Til embete som høgsterettsdommar er det knytt særleg offentleg interesse. I lys av Høgsteretts særskilde stilling i samfunnet bør oppmodingar om å utelate namn på søkjarar frå søkjarlista berre aksepterast i heilt uvanlege tilfelle. Ei permanent endring av Innstillingsrådets praksis med opne søkjarlister til Høgsterett bør vere svært godt grunngitt, og ho bør i tilfelle utgreiast og vurderast konkret frå sak til sak før ho blir sett i verk.
Etter mi meining er det knytt tvil til departementets avslag på kravet frå Ystad om innsyn i oppmodingane frå to av søkjarane om unntak frå søkjarlista. At søkjarane har behov for å sleppe å stå på søkjarlista, veg normalt ikkje like tungt som behovet og interessa hos allmenta for å vite kven som har søkt embete som dommar i Høgsterett. I den spesielle situasjonen som låg føre, har eg funne grunn til å uttrykkje tvil om det var rett å la tre av søkjarane halde namna sine unna søkjarlista.
Utnemninga av to dommarar til Høgsterett er for lengst gjort, og eg har derfor ikkje funne grunn til å be departementet om å vurdere innsynsspørsmålet på nytt. Eg ber likevel om at departementet merkjer seg korleis eg ser på saka, og sørgjer for at Innstillingsrådet blir gjort kjent med fråsegna mi.
Departementet har opplyst at Innstillingsrådet skal evaluere erfaringane med å frita søkjarane frå å stå på søkjarlista til embete som dommar i Høgsterett. Eg ber om å bli halden orientert om utfallet av den evalueringa.