Uttalelse
Sakens bakgrunn
I e-post 29. august 2013 til Nav Bærum stilte A nedenstående begrunnete spørsmål om opptjeningsreglene for foreldrepenger:
«Hva innebærer kravet om at man må ha vært yrkesaktiv og har hatt pensjonsgivende inntekt i minst seks av de ti siste månedene? Må man ha vært i 100 % arbeid i 6 av 10 måneder eller er det tilstrekkelig at man har hatt inntekt og en total årsinntekt som er høyere enn halvparten av grunnbeløpet?
Jeg spør siden jeg har vært yrkesaktiv i 100 % stilling frem til desember 2011, men er nå heltidsstudent frem til desember 2013. Jeg kan ikke forvente å få fast stilling etter endt studie og må sannsynligvis belage meg på vikariat og/eller vakter. Siden jeg ønsker å få barn i løpet av 2014 trenger jeg å vite hvor mye jeg må jobbe for å opparbeide meg rettigheter til foreldrepenger.»
Nav Bærum videresendte As henvendelse til Nav Forvaltning Akershus, som ga veiledning til A i telefonsamtale 2. september 2013. Etter saksbehandlers nedfelte referat fra samtalen fikk A da informasjon om hovedinnholdet i folketrygdloven (ftrl.) § 14-6 første og annet ledd og § 14-7 første ledd første setning, slik hovedinnholdet fremgår av ordlyden i disse bestemmelsene. Hun fikk ingen informasjon om den ulovfestede «14-dagers regelen»; at dager uten arbeid ikke regnes med i opptjeningstiden dersom tidsrommet mellom arbeidsdagene er større enn 14 dager, jf. Navs rundskriv til ftrl. § 14-16.
As søknad om foreldrepenger 13. mai 2014 ble avslått under henvisning til ftrl. § 14-6, fordi hun manglet to uker og tre dager med lønnet arbeid i opptjeningsperioden.
A fremmet erstatningskrav overfor Nav. Hun mente Nav hadde forsømt sin veiledningsplikt, og at hun, hvis hun hadde fått informasjon om 14-dagers regelen, kunne ha lagt opp vaktene sine slik at hun ville ha oppfylt kravet til opptjeningstid. Kravet ble avslått av Nav Klageinstans 6. februar 2015, som la til grunn at A ikke «har fått mangelfull veiledning i telefonsamtale den 02.09.2013 som utløser erstatningsansvar». I brev hit 15. april 2015 klaget A over avslaget, og anførte at den manglende informasjonen om vilkårene for å kunne medregne mellomliggende perioder uten arbeid var et brudd på veiledningsplikten etter forvaltningsloven (fvl.)
§ 11, og at bruddet på veiledningsplikten var erstatningsbetingende uaktsomt, jf. skadeserstatningsloven (skl.) § 2-1.
Undersøkelsene herfra
Arbeids- og velferdsdirektoratet ble i brev herfra 11. mai 2015 bedt om å redegjøre for om A burde blitt gitt nærmere opplysninger om hva som ligger i kravet til yrkesaktivitet for rett til foreldrepenger, herunder vilkårene for å kunne medregne dager uten arbeid i opptjeningsgrunnlaget, jf. fvl. § 11. Videre ble det spurt om direktoratet var enig i Nav Klageinstans’ vurdering og konklusjon om at Nav Forvaltning ikke kunne anses for å ha opptrådt erstatningsbetingende uaktsomt, jf. skadeserstatningsloven (skl.) § 2-1.
I svarbrev 2. juni 2015 la direktoratet til grunn at A ba om svar på spørsmål i et konkret forhold som hadde aktuell interesse for henne, og at hun derfor hadde krav på veiledning etter fvl. § 11 tredje ledd. Direktoratet la også til grunn at A ikke fikk fullstendige opplysninger om vilkårene for rett til foreldrepenger, og at det «kan stilles spørsmålstegn ved om hun ideelt sett burde blitt informert om 14-dagers regelen som fremgår av rundskrivet». Etter direktoratets oppfatning ga imidlertid ikke As e-post noen konkret oppfordring eller foranledning «til å trekke fram 14-dagers regelen». Det ble også vist til at veiledningen må tilpasses forvaltningsorganets situasjon og kapasitet, og at prøvingen av om vilkårene for ytelsen er oppfylt, først kan skje når søknaden er fremsatt. Om anvendelsen av skl. § 2-1 skrev direktoratet at det må «relativt klare avvik til» før mangelfull veiledning kan utløse erstatningsplikt. I dette tilfellet forelå det ikke et slikt avvik.
I brev 18. juni 2015 kom A med en rekke merknader til direktoratets svar. Hun mente blant annet at e-posten hennes til Nav Bærum var så konkret at den ga Nav oppfordring til å informere om de ulovfestede vilkårene for å kunne medregne mellomliggende perioder uten arbeid. A anførte også at den informasjonen kunne vært gitt uten nevneverdig merarbeid for Nav.
I brev hit 14. juli 2015 bemerket direktoratet blant annet at svaret som ble gitt A fremsto som generelt, og ikke kunne oppfattes som et uttømmende svar som dekket «alle fremtidige eventualiteter». Det var derfor forventet at A «kontaktet Nav på nytt dersom hennes fremtidige tilknytning til arbeidslivet skulle avvike fra normal tilsetting».
Ombudsmannens syn på saken
1. Om Nav brøt veiledningsplikten
Forvaltningsloven § 11 gjelder også for saker etter folketrygdloven, jf. folketrygdloven § 21-1. Forvaltningsloven § 11 første til tredje ledd lyder:
§ 11. (veiledningsplikt).
Forvaltningsorganene har innenfor sitt sakområde en alminnelig veiledningsplikt. Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte. Omfanget av veiledningen må likevel tilpasses det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet til å påta seg slik virksomhet.
Forvaltningsorganer som behandler saker med en eller flere private parter, skal av eget tiltak vurdere partenes behov for veiledning. Etter forespørsel fra en part og ellers når sakens art eller partens forhold gir grunn til det, skal forvaltningsorganet gi veiledning om:
a) gjeldende lover og forskrifter og vanlig praksis på vedkommende sakområde, og
b) regler for saksbehandlingen, særlig om parters rettigheter og plikter etter forvaltningsloven. Om mulig bør forvaltningsorganet også peke på omstendigheter som i det konkrete tilfellet særlig kan få betydning for resultatet.
Uavhengig av om sak pågår, plikter forvaltningsorganet innen sitt sakområde å gi veiledning som nevnt i annet ledd til en person som spør om sine rettigheter og plikter i et konkret forhold som har aktuell interesse for ham.
Det er enighet om at A ba om svar på spørsmål i et konkret forhold som hadde aktuell interesse for henne, og at hun derfor etter fvl. § 11 tredje ledd jf. annet ledd hadde krav på veiledning om regelverket for opptjening av foreldrepenger. Det sentrale spørsmålet er derfor om Navs veiledningsplikt i dette tilfellet også omfattet å informere om de ulovfestede vilkårene for å kunne medregne mellomliggende perioder uten arbeid i opptjeningstiden, den såkalte «14-dagers regelen».
Ombudsmannen har ingen innsigelser til direktoratets standpunkt om at Nav ikke har plikt til å foreta full behandling av saken i forbindelse med veiledning. Det var da heller ikke en forhåndsvurdering A ba om i e-posten 29. august 2013. Det hun ba om var en redegjørelse for hva kravet til yrkesaktivitet i ftrl. § 14-6 første ledd innebærer. Anmodningen ble nærmere forklart, utdypet og poengtert ved As samtidige opplysning om at hun ønsket å få barn i løpet av 2014, og sannsynligvis måtte belage seg på vikariater og/eller vakter, og derfor trengte å vite hvor mye hun måtte jobbe for å opparbeide seg rett til foreldrepenger.
Opplysningen om at A selv gikk ut fra at hun «sannsynligvis måtte belage seg på vikariater og/eller vakter», fremstår for ombudsmannen som en konkret oppfordring til Nav om å gi informasjon om «14-dagers regelen». Denne opplysningen om vikariater og/eller vakter burde ha gjort det nærliggende for Nav at A lett kunne oppleve å få flere dager i sammenheng uten arbeid i det tidsrommet hun oppga som ønsket opptjeningstid for foreldrepenger. Ombudsmannen deler derfor ikke direktoratets oppfatning om As e-post ikke ga konkret oppfordring til å informere henne om 14-dagers regelen.
For ordens skyld, ombudsmannen kan ikke se at direktoratet har rett i at anmodningen fra Nav Bærum til Nav Forvaltning 30. august 2013 ikke hadde sitt utspring i de konkrete spørsmålene fra A. Det er nærliggende å lese de aktuelle dokumentene i lys av at anmodningen fra Nav Bærum til Nav Forvaltning ble sendt dagen etter As e-post til Nav Bærum og at den ble registrert på hennes sak. Da er det også naturlig å legge til grunn at As e-post ble forstått av Nav Bærum nettopp som et spørsmål om hvor mye, herunder hvor regelmessig, man må jobbe for å opptjene rett til foreldrepenger.
Direktoratet viser til at omfanget og kvaliteten på veiledningen må tilpasses det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet. jf. fvl. § 11 første ledd annet pkt. Som påpekt ovenfor gjaldt As henvendelse utelukkende hvor mye hun måtte arbeide, sannsynligvis i vikariater og/eller vakter, for å opparbeide seg rett til foreldrepenger. Ombudsmannen kan derfor ikke se at det ville krevet nevneverdig større innsats å gi A dekkende veiledning ut fra den konkrete situasjonen hun klart og tydelig opplyste om. En situasjon som burde gjort at 14-dagers regelen, lett tilgjengelig for Navs saksbehandlere i rundskrivet til ftrl. § 14-6, fremsto som å kunne ha vesentlig betydning for beregning av eventuell opptjeningstid, og derfor viktig å informere om.
Etter dette er det ombudsmannens konklusjon at Navs veiledningsplikt etter fvl. § 11 tredje ledd jf. annet ledd overfor A ble brutt ved at hun ikke fikk informasjon om 14-dagers regelen.
Ombudsmannen er for øvrig kjent med at 14-dagers regelen praktiseres strengt. Likevel synes det ikke å være opplyst om 14-dagers regelen i Navs brosjyrer om foreldrepenger eller i den alminnelige orienteringen om foreldrepenger på Navs hjemmesider på internett. En forespørsel til Nav antas derfor for de fleste å være den lettest tilgjengelige måten å få informasjon om denne regelens betydning for beregning av opptjeningstiden fastsatt i ftrl. § 14-6 første ledd. Det er derfor av vesentlig betydning at Nav er omhyggelig med å informere om 14-dagers regelen i tilfeller hvor det kan fremstå som sannsynlig at den kan få anvendelse, slik som i denne saken.
2. Erstatningsspørsmålet
Etter skadeserstatningsloven (skl.) § 2-1 nr. 1 første punktum svarer arbeidsgiver for skade som «voldes forsettlig eller uaktsomt under arbeidstakers utføring av arbeid eller verv for arbeidsgiveren, idet hensyn tas til om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten, er tilsidesatt». Staten har etter denne bestemmelsen et objektivt ansvar for de skader som arbeidstagerne forsettlig eller uaktsomt volder under utføringen av arbeid.
Et sentralt spørsmål er hvilken aktsomhetsnorm skl. § 2-1 oppstiller for Nav i denne saken. Etter hovedregelen i skl. § 2-1 er det en alminnelig aktsomhets- og forsvarlighetsstandard som skal legges til grunn ved vurderingen av det offentliges erstatningsansvar. Det er vanskelig å se noen grunn til at denne alminnelige aktsomhets- og forsvarlighetsstandarden ikke skulle gjelde for Navs veiledning overfor A i denne saken. Ombudsmannen er således ikke uten videre enig i Arbeids- og velferdsdirektoratet oppfatning i svarbrevet hit 2. juni 2015 om at «(d)et skal relativt klare avvik til før den veiledningen brukerne får kan gi grunnlag for erstatning».
A henvendte seg til Nav med et konkret spørsmål om hvor mye hun måtte jobbe for i hennes nærmere forklarte situasjon å oppfylle kravet til yrkesaktivitet i ftrl § 14-6 første ledd. Etter ombudsmannens syn burde saksbehandleren som svarte A ha oppfattet As spørsmål som en konkret oppfordring til å gi henne informasjon om 14-dagers regelen, jf. ombudsmannens bemerkninger under punkt 1 ovenfor. I den grad spørsmålet ikke ble oppfattet slik, fremstår det i utgangspunktet som uaktsomt.
Ombudsmannen er klar over at Nav forvalter et stort og komplisert regelverk, har en svært stor mengde saker og et betydelig arbeidspress. I lys av at As forespørsel var konkret, og begrenset til det ene spørsmålet om hvor mye, underforstått også i betydningen hvor regelmessig, hun måtte jobbe for å opparbeide seg rett til foreldrepenger, er det likevel ombudsmannens syn at A med rimelighet kunne forvente at Nav ga et fullstendig svar på hennes spørsmål. Ombudsmannen kan som nevnt heller ikke se at det i denne saken ville krevet nevneverdig ekstra innsats å gi et fullstendig og dekkende svar. Henvendelsen gjaldt utelukkende forståelsen av et sentralt vilkår – aktivitetskravet – for rett foreldrepenger. Regelverket om foreldrepenger må sies å ligge i kjernen av Nav Forvaltnings arbeidsområde. «14-dagers regelen» antas å ha relativt stor praktisk betydning, og er, om nødvendig, lett tilgjengelig for Navs saksbehandlere i Navs rundskriv til ftrl § 14-6. Kunnskap om hva som skal til for at dager uten arbeid kan regnes med i opptjeningstiden, kan være av avgjørende betydning for om en bruker innretter seg riktig for opparbeidelse av rett til foreldrepenger, særlig for dem som ikke har fast jobb, men må ta vikariater og/eller vakter.
Etter dette er det ombudsmannens konklusjon at bruddet på veiledningsplikten var uaktsomt, og at det foreligger ansvarsgrunnlag for Nav for påregnelig økonomisk tap som A ble påført som følge av at hun fikk mangelfull veiledning, jf. skl. § 2-1.
Direktoratet har ikke bestridt at det kan være årsakssammenheng mellom den mangelfulle veiledningen og As økonomiske tap, enten i form av tapt stønad eller i form av tapt lønn. Ombudsmannen går ikke inn på den nærmere utmålingen av tapet. Det bemerkes likevel at det i en sak av denne karakter neppe er grunn til å vurdere om skadelidte hadde plikt til å avslutte permisjonen tidligere av hensyn til tapsbegrensningsplikten.
Ombudsmannen ber om at As krav om erstatning blir behandlet på nytt i lys av ovenstående merknader. Ombudsmannen ber også om å bli orientert om utfallet av Nav Klageinstans’ nye behandling.
Videre utvikling etter ombudsmannens uttalelse
Nav Klageinstans behandlet så erstatningskravet på nytt. Det ble da lagt til grunn at om A hadde fått informasjon om «14-dagers regelen», ville hun innrettet seg slik at hun hadde opparbeidet rett til foreldrepenger. Derfor ble det og lagt til grunn at det var årsakssammenheng mellom den manglende informasjonen fra Nav og As manglende rett til foreldrepenger. Etter en helt konkret vurdering kom klageinstansen til at A totalt hadde tapt 173 stønadsdager. Hennes tap av foreldrepenger med tillegg av 10,2 % feriepenger, ble på grunnlag av hennes arbeidsinntekt i forkant av foreldrepermisjonen, beregnet til kr 183 419. Etter fradrag for utbetalt engangsstønad ble hun gitt en erstatning på kr 144 669 med tillegg av forsinkelsesrenter.