Sakens bakgrunn
I Nærings- og fiskeridepartementets tildelingsbrev til Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK) for 2017 ble GIEK bedt om å oversende kopi av «Oppdatert internrevisjonsstrategi for 2017». I tildelingsbrevet for 2018 ble GIEK bedt om å oversende «internrevisors årsrapport og sammendraget av hver enkelt internrevisjonsrapport etter hvert som disse foreligger», samt oppdatert internrevisjonsstrategi for 2018. I tildelingsbrevet for 2019 ba departementet om å få oversendt kopi av «Internrevisjonens årsrapport for 2018», «Oppdatert internrevisjonsstrategi for 2019», samt løpende oversending av «[s]ammendrag av alle internrevisjonsrapportene».
Journalist A i NRK ba Nærings- og fiskeridepartementet om innsyn i flere internrevisjonsrapporter, dokument 18/4692-25, dokument 16/4554-20 og dokument 17/4837-11, oversendt til departementet fra GIEK. Departementet avslo kravene under henvisning til offentleglova § 14 første ledd for hoveddokumentet i 18/4692-25 og § 15 første ledd for vedleggene. For 16/4554-20 ble det gitt innsyn i hoveddokumentet og avslag for vedleggene med hjemmel i offentleglova § 15 første ledd. For 17/4837-11 ble det gitt avslag med hjemmel i offentleglova § 15 første ledd. Det fremgikk av vedtakene at meroffentlighet, jf. offentleglova § 11 var vurdert, men ikke funnet aktuelt.
Etter anmodning fra A ble det gitt utvidede begrunnelser for avslagene. I de utvidede begrunnelsene ble det blant annet vist til at internrevisjonsrapporter i utgangspunktet kan unntas som interne dokumenter etter offentleglova § 14, og at Den Norske Revisorforening i en høringsuttalelse viste til behov for å kunne unnta internrevisjonsrapporter fra offentlighet. Videre ble det vist til at internrevisjonsrapportene inneholdt rettledning og anbefalinger til GIEKs styre, og at internrevisjonsfunksjonen bidro til god styring og kontroll i GIEK.
A klaget til ombudsmannen over departementets avgjørelser om ikke å gi innsyn under henvisning til offentleglova § 15 første ledd. Klagen omfattet avslag på krav om innsyn i følgende dokumenter:
- GIEKs internrevisjons årsplan for 2017 og flerårig revisjonsstrategi
- Forslag årsplan internrevisjon 2018 og flerårig revisjonsstrategi
- Årsrapport internrevisjon 2017
- Oppsummering Internrevisjonsrapport 2/2017 – Prosess for tapsvurderinger
- Oppsummering Internrevisjonsrapport 5/2017 – Antikorrupsjon
- Internrevisjonens årsrapport for 2018
- Internrevisjonens årsplan for 2019 og flerårig revisjonsstrategi
- Vedlegg til årsplan – risikovurdering av GIEK
- Sammendrag av internrevisjonsrapporter 2017-2018
I klagen ble det anført at ingen av vilkårene for unntak i offentleglova § 15 første ledd var oppfylt. Det ble blant annet anført at de aktuelle dokumentene ikke var utarbeidet for eller innhentet til bruk i departementets interne saksforberedelse, og at departementet ikke hadde gitt en tilfredsstillende begrunnelse for hvorfor det var nødvendig å unnta dokumentene for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser.
Våre undersøkelser
Etter å ha gjennomgått klagen og saksdokumentene som ble innhentet fra departementet, besluttet vi å undersøke saken nærmere. I undersøkelsesbrevet til departementet ba vi om en nærmere redegjørelse for forholdet mellom departementet og GIEK, og hvordan GIEK var å anse som et underordnet organ i denne saken. Departementet svarte blant annet at GIEK var underlagt statsrådens instruksjons- og omgjøringsmyndighet, og det ble vist til instruksene som gjelder GIEKS virksomhet.
I brevet viste vi videre til at avslagene på kravene om dokumentinnsyn var gitt med generelle og identiske begrunnelser. Vi ba departementet gi sitt begrunnede syn på i hvilken grad offentleglova § 15 åpner for slike generelle begrunnelser, i motsetning til en konkret vurdering av om det i den enkelte saken er nødvendig å unnta dokumentet fra offentlighet. Til dette svarte departementet at hvert enkelt dokument var vurdert konkret, men at mange av hensynene som var vektlagt, gjaldt alle dokumentene. Derfor ble begrunnelsene likelydende.
Videre ba vi departementet redegjøre for hvordan dokumentene ble ansett for å være utarbeidet og innhentet for departementets interne saksforberedelse, og hvilke(n) saksforberedelse(r) de aktuelle dokumentene inngikk i. Departementet svarte at GIEKs arbeid med styring og kontroll har stått sentralt i styringsdialogen de senere årene og at det lå som et uttalt premiss ved selve utarbeidelsen av dokumentene at de også skulle oversendes departementet for departementets oppfølging av GIEK. Videre svarte departementet at sentrale prosesser hvor informasjon fra dokumentene ble brukt var «i departementets vurdering av GIEKs årsrapport, utforming av prioriteringer i statsbudsjettet, vurdering av etatens risikorapporter, utforming av tildelingsbrev og i forberedelser til etatsstyringsmøter».
Videre spurte vi om hvorfor unntak var nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser. Det ble bedt om en konkret begrunnelse for hvert av dokumentene det var begjært innsyn i.
For dokumentet «Forslag årsplan internrevisjon 2018 og flerårig revisjonsstrategi», viste departementet til at dokumentet inneholdt internrevisjonens vurderinger og råd om hva som, basert på risiko, særlig bør utvikles og følges tett i perioden fremover. Videre skrev departementet at GIEKs og departementets nytte av fremtidige råd og anbefalinger fra internrevisor, «i stor grad vil kunne svekkes hvis GIEK ikke lenger skulle kunne påregne at fortrolig informasjon fra internrevisor forblir unntatt offentlighet også etter at Nærings- og fiskeridepartementet har fått kopi av informasjonen».
For dokumentene «Årsrapport internrevisjon 2017» og «Oppsummering Internrevisjonsrapport 2/2017 – Prosess for tapsvurderinger», svarte departementet at dokumentet var oversendt fra GIEK under forutsetning av at det var fortrolig informasjon og råd, og at offentliggjøring kunne svekke nytten av fremtidig informasjon fra internrevisor, både for GIEK og departementet.
Departementet redegjorde ikke konkret for de øvrige dokumentene, men det ble vist til begrunnelsene som var gitt for de ovennevnte dokumentene.
Departementet ble også bedt om å redegjøre nærmere for meroffentlighetsvurderingene etter offentleglova § 11. Departementet svarte at det i vurderingene var lagt vekt på at GIEK var en offentlig virksomhet med stor samfunnsmessig betydning, og at åpenhet og transparens om etatens arbeid med styring og kontroll var viktig. Samtidig skrev departementet at hensynet til fortrolighet veide tungt i disse sakene. Departementet viste videre til at offentliggjøring kunne føre til at internrevisjonen ble mer forsiktige med hva de skrev, og at rådene til styret dermed ikke ville bli like ærlige og gode. Departementet viste til at GIEKs og departementets nytte av fremtidig informasjon fra internrevisjonen i stor grad kunne bli svekket hvis GIEK og departementet ikke lenger kunne påregne at fortrolig informasjon ville forbli unntatt offentlighet ved oversendelse av kopi til departementet.
Ombudsmannens syn på saken
Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Unntak fra innsynsretten krever hjemmel i lov eller forskrift gitt med hjemmel i lov.
I offentleglova § 15 er det gitt regler om unntak for dokumenter som er innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen. For å kunne gjøre unntak etter bestemmelsens første ledd første punktum må følgende fire vilkår være oppfylt: Dokumentet må være (1) innhentet (2) fra et underordnet organ (3) til bruk i den interne saksforberedelsen i mottakerorganet og (4) unntak må være nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser. Dersom vilkårene er oppfylt, kan hele dokumentet unntas innsyn.
En forutsetning for å kunne gjøre unntak fra innsyn etter § 15 første ledd første punktum er at avsenderen av dokumentet må være underordnet det mottakende organet. Det fremgår av Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 133 at det avgjørende for om et organ er overordnet et annet organ, «først og fremst [er] om det har omgjerings- og instruksjonsrett i høve til det andre organet eller kan påleggje det arbeidsoppgåver innanfor det aktuelle saksområdet».
I departementets svarbrev ble det redegjort for forholdet mellom GIEK og departementet. Departementet skrev at GIEK er underordnet statsrådens instruksjons- og omgjøringsmyndighet, jf. «Hovedinstruks for Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK)» punkt 3.2.
Ombudsmannen legger på denne bakgrunn til grunn at GIEK er å anse som et organ underordnet Nærings- og fiskeridepartementet.
At dokumentet må være «innhenta» fra det underordnede organet, utelukker at det kan gjøres unntak for dokumenter som er oversendt fra det underordnede organet fullt ut på eget initiativ. Departementet har vist til at de aktuelle dokumentene er innhentet i tråd med føringene i tildelingsbrevene. Slik saken er opplyst for ombudsmannen, fremstår det som noe uklart om samtlige av de ni dokumentene omfattes av ordlyden i de ulike tildelingsbrevene, f.eks. hva gjelder årsplanene. Ombudsmannen finner ikke grunn til å gå nærmere inn på dette, da dokumentene uansett må være innhentet til bruk i departementets interne saksforberedelse for at det skal kunne gjøres unntak fra innsynsretten.
Vilkårene i § 15 første ledd første punktum om at dokumentet må være innhentet til bruk i den interne saksforberedelsen, innebærer at formålet med innhentingen «i hovudsak var at det skulle brukes til saksførebuinga», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 133. Av Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, side 101, fremgår det at «sjølve formålet med å innhente dokumentet i hovudsak må vere at det skal nyttast i førebuinga av ei uavslutta sak i det overordna organet». Dersom det ikke er holdepunkter for hva som er formålet med innhentingen, må vurderingen – ifølge motivene – skje ut fra hva som er vanlig praksis for vedkommende saks- eller dokumenttype. Som eksempel nevnes at årsmeldinger og rapporter fra underordnede organer normalt vil være utarbeidet ikke bare med sikte på oppfølging hos det overordnede organet, og dermed ikke vil være omfattet av unntaket.
Det følger av proposisjonen side 134 at det «ikkje vil vere høve til å unnata eit dokument frå eit underordna organ som set i gang ei saksbehandling hos eit overordna organ». Tilsvarende fremgår på side 103 i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar. Der heter det også at det «gjennomgåande [kan] leggjast til grunn at det ikkje vil vere unntakshøve» for «oversendingar som ikkje gjeld ei konkret sak i det overordna organet». På side 102 åpnes det for at dokumenter utarbeidet til bruk i flere saker, kan omfattes. Det er imidlertid presisert at generelt og nøytralt bakgrunnsmateriale som oftest ikke vil kunne unntas, fordi nødvendighetsvilkåret ikke vil være oppfylt for dokumenter med et slikt innhold.
Unntak etter bestemmelsen er betinget av at det aktuelle dokumentet er innhentet til bruk i den interne «saksførebuinga». Etter ombudsmannens vurdering tilsier en naturlig forståelse av begrepet saksforberedelse at det foreligger en eller flere konkrete sak(er) som skal forberedes. Det er ikke et krav at dokumentet skal benyttes i forberedelsen av en konkret enkeltsak. Unntaket favner også om forberedelsen av saker i videre forstand. I tilfeller der det ikke foreligger en sak og heller ikke er kjent om det er behov for å opprette en sak, synes det imidlertid mindre naturlig å benytte begrepet saksforberedelse. Som det fremgår av avsnittet ovenfor, er det også slik bestemmelsen er forstått i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova. Dertil kommer uttalelsen i forarbeidene om at det ikke foreligger unntaksadgang for et dokument som setter i gang en saksforberedelse i det overordnede organet. Uttalelsen trekker klart i retning av at dokumenter som rutinemessig innhentes som ledd i den løpende oppfølgingen av en underliggende etat, uten å være knyttet til en konkret sak, ikke er ment omfattet av unntaket.
Departementet har ikke vist til at de aktuelle dokumentene er innhentet i forbindelse med en eller flere konkrete saker om GIEK i departementet. Departementet har opplyst at informasjonen blant annet benyttes som grunnlag for å vurdere om internrevisjonens konklusjoner og anbefalinger er forenlig med rapportering fra etaten, og om det er momenter som fremkommer av dokumentene som bør tas opp i etatsstyringen. Innhentingen av de ni dokumentene synes derfor ikke å være relatert til noen konkret intern saksforberedelse utover departementets generelle og løpende oppfølging med underliggende etat. Da dokumentene ble innhentet, forelå det dermed ikke konkrete holdepunkter for hva dokumentene ville bli brukt til. I tråd med forarbeidene vil det derfor være naturlig å se hen til formålet med utarbeidelsen av dokumentene, og hva som er vanlig praksis for vedkommende saks- eller dokumenttype.
Departementet viste i svaret hit til at det ligger som et uttalt premiss ved selve utarbeidelsen av de sentrale internrevisjonsdokumentene at de også skal oversendes departementet for departementets oppfølging av GIEKs styring og kontroll. Samtlige av de ni dokumentene fremstår som utarbeidet av internrevisjonen til GIEK på bakgrunn av oppdraget som er gitt av GIEKs styre. Videre fremstår hovedformålet med dokumentene å være til bruk for styret og ledelsen i GIEK. Selv om dokumentene nok også kan sies å være en kilde til informasjon for departementet, og være nyttige i departementets løpende, generelle oppfølging av GIEK, er dokumentene ikke utarbeidet utelukkende eller primært med dette som siktemål. Det følger eksplisitt av forarbeidene at årsmeldinger og rapporter fra underordnede organer ikke vil være omfattet av unntaket i offentleglova § 15 første ledd første punktum, når det ikke foreligger holdepunkter for hva som var formålet med å innhente dokumentet. I denne saken er det ikke holdepunkter for at dokumentene ble innhentet til bruk i den interne saksforberedelsen i departementet, som er det formål bestemmelsen verner. I mangel av slike holdepunkter mener ombudsmannen at vilkårene for unntak etter offentleglova § 15 første ledd første punktum, ikke er oppfylt for dokumentene denne saken gjelder.
Konklusjonen ovenfor innebærer ikke at internrevisjonsdokumenter aldri vil kunne unntas offentlighet i medhold av § 15 første ledd første punktum. Etter omstendighetene vil slike dokumenter kunne anses innhentet fra et underordnet organ til bruk i den interne saksforberedelsen i mottakerorganet. Dersom unntak i tillegg er «nødvendig» for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser, vil vilkårene for unntak være oppfylt. En generell unntaksadgang for internrevisjonsrapporter som departementet rutinemessig innhenter fra et underordnet organ som ledd i departementets generelle og overordnede tilsyns- og oppfølgingsansvar, er det imidlertid ikke rettslig grunnlag for å oppstille.
Selv om det ikke er av avgjørende betydning for vurderingen av den rettslige holdbarheten av departementets avgjørelser 8. og 9. august 2019 om avslag på krav om innsyn, er det – på bakgrunn av departementet svar hit – funnet grunn til å knytte noen kommentarer til departementets vurdering av nødvendighetsvilkåret, samt den foretatte meroffentlighetsvurderingen.
For å gjøre unntak for et dokument innhentet fra et underordnet organ til bruk i den interne saksforberedelsen i mottakerorganet, må unntak også være «nødvendig» for å sikre forsvarlige interne beslutningsprosesser i det overordnede organet. Vilkåret innebærer en vesentlig innsnevring av unntaksadgangen i forhold til tidligere rett. Det kan bare gjøres unntak «dersom det er fare for at innsyn vil skade den interne avgjerdsprosessen hos mottakaren», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 134. I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, fremgår det på side 104-105 at nødvendighetsvilkåret først og fremst vil gjøre seg gjeldende der et underordnet organ gir fortrolige råd og vurderinger om hvilket standpunkt et overordnet organ bør ta i en sak. Dokumenter som bare inneholder generelle premisser, for eksempel generelle opplysninger om faktiske forhold, vil det som hovedregel ikke kunne gjøres unntak for. Ombudsmannen har i flere uttalelser, se for eksempel ombudsmannens uttalelse 20. juli 2016 (SOM-2016-1004), lagt til grunn at kjerneområdet for unntaket er behovet for fri og fortrolig meningsutveksling i saksforberedelsen. Behovet for hemmelighold vil variere fra sak til sak, og vurderingen av om unntak er nødvendig må derfor gjøres konkret og individuelt ut fra innholdet i det aktuelle dokumentet, jf. ombudsmannens uttalelse 27. april 2011 (SOM-2010-2832).
Det er bare eventuelle skadevirkninger hos mottakerorganet som er relevant, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 134. Eventuelle skadevirkninger for avsenderorganet vil imidlertid kunne være et relevant moment i vurderingen av hvilke langsiktige konsekvenser offentliggjøring vil kunne få for samarbeidet mellom avsenderorganet og mottakerorganet. Det vil derfor kunne være relevant å legge vekt på at innsyn kan skade fremtidige interne avgjørelsesprosesser, «ved at organ ein samarbeider tett med kan bli meir tilbakehaldne med å komme med frimodige råd og vurderingar». Vurderingstemaet er følgelig om innsyn i opplysningene i de aktuelle dokumentene vil kunne føre til at avsenderorganet vil vegre seg for å gi samme type opplysninger til mottakerorganet i en senere beslutningsprosess av samme karakter, jf. ombudsmannens årsmelding for 2009 side 115 (SOMB-2009-20).
Departementet har i svarbrevet hit vurdert de ulike dokumentene for seg, men med en nokså likelydende vurdering. Det er i all hovedsak vist til at dokumentene er oversendt til departementet under forutsetning av at det er fortrolig informasjon og råd fra internrevisjonen til GIEKs styre, samt at GIEKs og departementets nytte av fremtidige råd og anbefalinger fra internrevisor i stor grad vil kunne svekkes ved offentliggjøring av dokumentene. Departementet har i vedtakene også vist til offentleglova § 14 og et generelt behov for å unnta internrevisjonsdokumenter fra offentlighet.
Begrunnelsene er etter ombudsmannens syn generelle og i liten grad knyttet opp mot det konkrete innholdet i de ulike dokumentene. Slik begrunnelsene til departementet er utformet vil samtlige internrevisjonsdokumenter, uavhengig av det konkrete innholdet, alltid kunne unntas offentlighet. En slik rettsanvendelse er etter ombudsmannens syn ikke i tråd med formålet bak offentleglova § 15 første ledd første punktum. Så vel bestemmelsens forarbeider, Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar og tidligere ombudsmannsuttalelser viser at nødvendighetsvurderingen må knyttes opp mot det konkrete innholdet i hvert enkelt dokument. Innholdet i de rapportene internrevisjonen utarbeider, vil i utstrakt grad variere. Det er ikke lovens ordning av samtlige slike dokumenter skal kunne unntas offentlighet. Ombudsmannen påpeker også at i saker hvor vilkårene i offentleglova § 14 er oppfylt, skal det likevel foretas en konkret meroffentlighetsvurdering etter offentleglova § 11, basert på dokumentenes innhold. Offentleglova inneholder ikke generelle unntaksbestemmelser for internrevisjonsdokumenter, og det er ikke gitt at resultatet alltid vil være at internrevisjonsdokumenter skal unntas offentlighet selv om vilkårene i offentleglova § 14 er oppfylt.
Uten at det har betydning for ombudsmannens vurdering, er det grunn til å påpeke at de aktuelle dokumentene, etter ombudsmannens syn, i stor grad inneholder faktiske opplysninger og faglige vurderinger til bruk for GIEKs styre. Innholdet synes ikke i hovedsak å være fortrolige og frimodige råd, og det er uklart hvordan offentliggjøring vil kunne skade departementet eller fremtidig samhandling mellom GIEK og departementet.
Dersom vilkårene i § 15 første ledd første punktum er oppfylt, er det adgang til å gjøre unntak for hele dokumentet, ikke bare for de delene det er nødvendig å unnta for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser. Det vil midlertid ofte kunne være aktuelt å utøve meroffentlighet etter offentleglova § 11 i de øvrige delene av dokumentet, særlig dersom de delene av dokumentet det er nødvendig å unnta, er klart avgrenset fra resten av dokumentet, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 135.
I svarbrevet hit skrev departementet at det i meroffentlighetsvurderingen var lagt vekt på at GIEK er en offentlig virksomhet med stor samfunnsmessig betydning, og at åpenhet og transparens om etatens arbeid med styring og kontroll talte for innsyn. Det ble imidlertid lagt avgjørende vekt på GIEKs og departementets nytte av fremtidig informasjon fra internrevisor i stor grad vil kunne svekkes dersom en ikke kan påregne at fortrolig informasjon forblir unntatt offentlighet også etter at departementet har mottatt kopi av informasjonen.
Som tidligere nevnt fremstår mye av innholdet i dokumentet som faktiske opplysninger og faglige vurderinger. Departementet har ikke utdypet nærmere hvorfor GIEKs internrevisor KPMG skulle bli mer tilbakeholdne med å rapportere denne type opplysninger dersom disse ikke kan unntas offentlighet. Departementets begrunnelser er generelle og i liten grad knyttet opp mot det konkrete innholdet i de ulike dokumentene. Vurderingen av om det skal utøves meroffentlighet, må derfor gjøres konkret for hvert enkelt dokument. Det er ikke grunnlag i offentleglova for generelle slutninger om utfallet av meroffentlighetsvurderingen for en bestemt type dokumenter, jf. blant annet ombudsmannens årsmelding for 2009 side 115 (SOMB-2009-20).
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at de ni dokumentene saken gjelder, ikke kan anses innhentet til bruk i Nærings- og fiskeridepartementets interne saksforberedelse. Det foreligger dermed ikke unntaksadgang etter offentleglova § 15 første ledd. Departementets vurderinger av nødvendighetsvilkåret er dessuten ikke i tråd med bestemmelsens formål. Videre er departementets meroffentlighetsvurdering mangelfull. Departementet bes derfor om å behandle spørsmålet om dokumentinnsyn for de ni aktuelle dokumentene på nytt.
Ombudsmannen ber om å holdes orientert ved kopi av departementets avgjørelse(r) senest innen 13. januar 2020.