A søkte 16. juni 2009 om rammetillatelse til oppføring av seks boenheter, i tråd med gjeldende reguleringsplan.
Kommunen besluttet 8. september 2009 å «ikke [gi] tillatelse til oppføring av 6 boenheter med carporter som omsøkt» og «varsle[t] med dette forbud mot dele- og byggearbeid etter § 33 på [eiendommen]».
Avgjørelsen var ikke begrunnet, og den ble påklaget av A. To uker senere vedtok kommunen nye reguleringsbestemmelser for området.
Kommunen behandlet 20. januar 2010 klagen på avgjørelsen 8. september 2009. Av innstillingen fremgikk at det «forelå ikke noe hjemmel for å nekte tillatelse til omsøkte tiltak», herunder at «tiltaket ikke kunne nektes med hjemmel i gjeldende plan på ’vedtakstidspunktet’ den 08.09.2009». Det fremgikk at «rammesøknaden kom inn/var komplett ved forsendelse stemplet mottatt kommunen den 16.06.2009» og at «tiltaket var i tråd med gjeldende reguleringsplan». I vedtaket fremgikk det at klagen ble avvist under henvisning til at «en prosessledende handling ikke er et enkeltvedtak som kan påklages», og at søknaden ble avslått «med hjemmel i at tiltaket er i strid med nylig vedtatt reguleringsplan».
Også denne avgjørelsen ble påklaget. I mars opprettholdt kommunen avslaget, men ga «klager medhold i den delen av klagen som går på at tiltaket ikke kunne nektes med hjemmel i gjeldende plan ’på vedtakstidspunktet’ den 08.09.2009».
Saken ble så oversendt Fylkesmannen i Vest-Agder, som tok klagen til behandling. Fylkesmannen opphevet avvisningen av klagen, men stadfestet «[v]edtak av 20.01.2010 som gir avslag på søknad[en]». Fylkesmannen skrev:
«Forvaltningspraksis omkring spørsmålet om hva som må anses som forsvarlig fremdrift tilsier at fremdriften er forsinket når det går år før saken får sin behandling. Her har det gått 7 mnd fra søknaden ble mottatt hos kommunen til kommunen fattet et vedtak om avslag, hvorav tre av dem løp etter at ny plan var vedtatt. Fylkesmannen stiller seg noe uforstående til at kommunen ikke realitetsbehandlet saken på et tidligere stadium, men på bakgrunn av opplysningene i saken har vi ikke grunnlag for å si at lovens krav om forsvarlig fremdrift ikke er fulgt, jf fvl § 11 a. Det foreligger dermed ikke grunnlag for å behandle saken etter reguleringsplanen som gjaldt på søknadstidspunktet.»
Saken ble klaget inn for ombudsmannen, som forela saken for fylkesmannen. Ombudsmannen fant at det fremsto som noe uklart om fylkesmannen hadde lagt til grunn at søknaden ble behandlet og avslått 8. september 2009 eller først i vedtaket 20. januar 2010, og fylkesmannen ble bedt om å klargjøre dette. Deretter ble fylkesmannen, under henvisning til ombudsmannens uttalelser i Somb-1987-71, sak 2011/720 og sak 2011/730, spurt om søknaden skulle vært behandlet etter de opprinnelige reguleringsbestemmelsene.
Til det første spørsmålet svarte fylkesmannen at kommunens vedtak 8. september 2009 ble ansett som et enkeltvedtak som ga avslag på søknaden om rammetillatelse.
Til det andre spørsmålet svarte fylkesmannen:
«Når det gjelder spørsmålet om hvilken reguleringsplan saken skulle vært behandlet etter, vil vi gjøre rede for vår forståelse av saken i det følgende.
Utgangspunktet er at en søknad skal behandles på grunnlag av rettstilstanden på avgjørelsestidspunktet. Det følger av pbl 1985 § 31 at en reguleringsplan ’straks’ (dvs fra det tidspunktet den er vedtatt) er bindende for alle tiltak som nevnt i § 93. En grunneier kan utnytte sin eiendom innenfor de materielle grensene som er nedfelt i lov eller bestemmelser gitt i medhold av lov. Dersom et tiltak er i samsvar med plan, vil ikke kommunen ha hjemmel til å avslå tiltaket. Ved kommunens behandling av saken den 08.09.2009 gjaldt fortsatt reguleringsplan for X av 07.03.2001. Det vil si at avslag på søknad om oppføring av tre tomannsboliger av 08.09.2009 var ugyldig fordi kommunen ikke hadde hjemmel til å avslå tiltaket. Ny reguleringsplan ble vedtatt 15.10.2009. Rettstilstanden var dermed endret før fornyet behandling av saken. Slik vi tolket regelverket, herunder Sivilombudsmannens sak 2007/83 og Rt. 2002 s. 683, ville det ikke utgjøre noen forskjell for klager om vi behandlet vedtaket av 20.01.2010 som det påklagde vedtaket som ga avslag, fordi saken uansett måtte vurderes etter rettsgrunnlaget på avgjørelsestidspunktet. Vi la til grunn at avgjørelsestidspunktet var tidspunkt for vår endelige behandling av saken, og gjeldende reguleringsplan var da reguleringsplan for X, vedtatt den 15.10.2009. Dersom vi hadde opphevet og sendt saken i retur til kommunen for ny behandling, ville nytt plangrunnlag også måtte legges til grunn ved kommunens fornyede behandling av saken. På grunnlag av uttalelsene fra Sivilombudsmannen, ser vi at det kan stilles spørsmål ved om denne forståelsen var riktig.
Det fremgår av Sivilombudsmannens sak 2007/83 (’Tretelt-saken’) at den private part etter omstendighetene kan måtte finne seg i at regelgrunnlaget endres i hans disfavør etter at søknad er inngitt, og for så vidt også etter at vedtak er truffet i første instans. (vår understrekning). På bakgrunn av denne uttalelsen har det fremstått noe uklart for Fylkesmannen på hvilket tidspunkt en tillatelse får vern mot senere planendringer; etter behandling av saken i første instans eller etter endelig klagebehandling. Treteltsaken sier for øvrig også at dersom bygningsmyndighetene skal kunne benytte et nytt og strengere regelverk til skade for søker, må det skje innenfor rammene som loven setter. Rettstilstanden har også blitt tydeliggjort av sak 2011/720 hvor det fremgår at myndighetene ikke gjennom rettsstridig opptreden skal kunne skaffe seg rom til å endre det materielle rettsgrunnlaget i søkerens disfavør. I vår sak var det ikke gitt tillatelse, men et sentralt spørsmål ble om det var rettstilstanden på avgjørelsestidspunktet for første behandlingen i kommunen som måtte legges til grunn, eller rettstilstanden på tidspunktet for fornyet behandling av saken.
Med utgangspunkt i vedtaket av 20.01.2010 gjorde vi en vurdering av om kommunens saksbehandling lå innenfor lovens rammer for å se om det nye regelgrunnlaget, som gikk i søkers disfavør, måtte legges til grunn ved vurderingen av søknad om oppføring av 3 tomannsboliger. Fylkesmannen la til grunn at det var forvaltningslovens krav til fremdrift i saken, jf § 11a, som var vurderingsnormen i forhold til hva som skal anses som rettstridig opptreden fra bygningsmyndighetenes side. På grunnlag av uttalelsen fra Sivilombudsmannen i sak 2011/720, ser vi derimot at hva som må anses som ’innenfor lovens rammer’ følger av saksbehandlingsreglene som fremgår av saksbehandlingsforskriften. Vår konklusjon om at det ikke var grunnlag for å vurdere saken etter planen som gjaldt på søknadspunktet, var således ikke riktig.
De nyeste uttalelsene fra Sivilombudsmannen har tydeliggjort at rettsstridig opptreden fra kommunen ikke kan brukes mot søker ved en fornyet behandling av saken. Avslaget av 08.09.2009 er gitt innenfor 12-ukersfristen for behandling av slike saker, og uten at kommunen hadde hjemmel til å avslå tiltaket. Fylkesmannen ser at vi skulle ha lagt tidspunktet for dette avslaget til grunn ved vår vurdering av saken, jf Sivilombudsmannens sak 1987/71.
Uttalelsene fra Sivilombudsmannen av 1987/71 og 2011/720 tilsier at søknad om rammetillatelse til oppføring av tomannsboliger i alle tilfeller skulle vært behandlet etter reguleringsplanen som var gjeldende den 08.09.2009.
Fylkesmannen tar ovennevnte til etterretning, og vil varsle omgjøring av vårt vedtak …»
Ombudsmannen avsluttet deretter saken under henvisning til at fylkesmannen hadde varslet omgjøring av vedtaket i tråd med de nevnte uttalelsene.