Sakens bakgrunn
A hadde i utgangspunktet tillatelse til å besøke en innsatt i X fengsel, som er opplyst å være hennes ektefelle. Tillatelsen ble tilbakekalt 3. januar 2012 etter at A hadde forsøkt å smugle inn narkotika, to hamburgere og en mobiltelefon i forbindelse med et besøk i fengselet. Tilbakekallet ble påklaget og endelig stadfestet av regionen 8. februar samme år.
A sendte inn ny søknad om besøkstillatelse, som ble avslått av fengselet 7. mars 2012. Hun fremsatte deretter nok en søknad om besøk og samtykket i den forbindelse til en rekke kontrolltiltak. Denne søknaden ble også avslått av fengselet. Avslagene ble påklaget, og endelig avgjort av Kriminalomsorgen region øst i vedtak 6. juni 2012.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
Advokat B klaget til ombudsmannen 13. juni 2012 og viste til at kriminalomsorgen ikke hadde begrunnet avslaget utover en generell henvisning til sikkerhetsmessige hensyn. Han viste videre til at det ikke var tatt konkret stilling til de kontrolltiltakene som den besøkende hadde samtykket til, og anførte at det var lagt for lite vekt på As helsesituasjon og den innsattes behov for å få besøk av henne og deres felles barn. Det ble vist til at det var nødvendig for A å ledsage deres yngste barn, som ble født noen dager etter at besøkstillatelsen ble trukket tilbake, og som på tidspunktet for regionens vedtak bare var fem måneder gammelt.
Etter en gjennomgang av sakens dokumenter, ble det funnet grunn til å undersøke enkelte sider av saken nærmere. I brev 6. november 2012 ble Kriminalomsorgen region øst bedt om å redegjøre for hvilken utredning som var gjort for å sikre at hensynet til barnets beste ble ivaretatt når det gjaldt parets yngste barn, særlig med tanke på at kontakt ikke ville kunne opprettholdes via telefon, brev mv. Det ble særskilt stilt spørsmål om hvilke vurderinger som var gjort med hensyn til barnets mulighet til å kunne utøve samvær med sin far. Videre ble det vist til at fengselet og regionen i sine vedtak i liten grad hadde foretatt en nærmere vurdering av hvorfor ikke kontrolltiltak som kroppsvisitasjon, påsyn av tilsatte eller glassvegg kunne være tilstrekkelig til å forhindre misbruk i forbindelse med besøk. Regionen ble bedt om en nærmere redegjørelse for hvordan dette hadde vært vurdert generelt og konkret opp mot de aktuelle kontrolltiltak. Avslutningsvis ble det stilt spørsmål om regionen anså begrunnelsen i vedtaket som tilfredsstillende på dette punkt.
I sitt svar 14. november 2012 redegjorde Kriminalomsorgen region øst innledningsvis for hvorfor A var nektet besøkstillatelse. Det ble vist til at hun hadde forsøkt å smugle inn forbudte gjenstander, herunder to hamburgere, en mobiltelefon og 24 gram hasj. Regionen ga uttrykk for at kriminalomsorgen ser alvorlig på slike forsøk på innsmugling, spesielt der mengden narkotika er så stor at det vil kunne være en spredningsfare.
Regionen viste videre til at fengselet i større grad enn vanlig hadde tilrettelagt for samvær mellom den innsatte og hans barn via innvilget straffavbrudd, velferdspermisjoner, fremskutt permisjonstid og utvidet ringetid. Videre ble den innsatte innvilget fremstilling i forbindelse med det yngste barnets fødsel. Regionen ga uttrykk for at barnets rett til samvær med sin far var ivaretatt gjennom muligheten til å komme sammen med andre slektninger, slik de eldre søsknene hadde gjort.
Kriminalomsorgen region øst opplyste at muligheten for ulike kontrolltiltak var vurdert, men erkjente samtidig at dette «burde kanskje kommet klarere frem i vedtakenes begrunnelse». Regionen redegjorde nærmere for vurderingene knyttet til de ulike kontrolltiltakene. Det ble i den forbindelse vist til at kriminalomsorgen ikke har hjemmel til å foreta full kroppsvisitasjon av besøkende. Glassvegg eller påsyn av tilsatte ble ikke ansett tilstrekkelig til å gjøre besøk forsvarlig. Bakgrunnen for dette var alvorlighetsgraden av innsmuglingsforsøket. Videre ble det fremholdt at påsyn av tilsatte bare kom til anvendelse i «helt spesielle tilfeller». Regionen påpekte også at det ikke var en særegen situasjon at besøkende som har barn nektes besøk.
Advokaten kom med merknader til regionens svar i brev 17. desember 2012, og anførte at regionen ikke hadde besvart spørsmålet om en nærmere vurdering av kontrolltiltak, ut over en løs påstand om at glassvegg ikke var tilstrekkelig for å hindre misbruk. Han fremholdt at det yngste barnet, etter hans kunnskap, ikke hadde deltatt på besøk sammen med andre slektninger som har tatt med seg de eldre søsknene. Advokaten ga uttrykk for at det ikke er unaturlig at det er vanskelig å overlate et såpass lite barn til andre slektninger. Endelig bemerket advokaten at selv om det var forståelig med en tidsbegrenset reaksjon etter innsmuglingsforsøket, innebar vedtaket i praksis at den innsatte og hans yngste barn ikke fikk se hverandre på et halvt år.
Merknadene ble oversendt Kriminalomsorgen region øst, som ikke har kommet med ytterligere kommentarer.
Mitt syn på saken
1. Innledning
Bestemmelser om innsattes rett til å motta besøk er gitt i straffegjennomføringsloven § 31. I første ledd slås det fast at innsatte i utgangspunkt har rett til besøk med mindre noe annet følger av bestemmelsen. I fjerde ledd fremgår det at besøk kan nektes dersom det er «grunn til å anta at besøket vil bli misbrukt til planlegging eller gjennomføring av straffbar handling». Dersom besøk er av stor betydning for den innsatte og kontroll er tilstrekkelig for å hindre misbruk, skal besøket kontrolleres og ikke nektes. Eventuelle kontrolltiltak skal ikke være strengere enn nødvendig.
Dersom den som skal besøke den innsatte er dømt for brudd på narkotikalovgivningen, fremgår det av retningslinjene til straffegjennomføringsloven mv. punkt 3.34 at besøk som hovedregel skal nektes. Unntak kan imidlertid gjøres dersom det er av «særlig betydning for innsatte å få besøk». I denne vurderingen skal det sees hen til om bruk av kontrolltiltak vil gjøre besøket forsvarlig.
Bestemmelser om besøk er også inntatt i De europeiske fengselsregler som er vedtatt av Europarådets ministerkomité 11. januar 2006 REC(2006)2:
«24.4 Besøksordningene skal være slik at innsatte kan opprettholde og utvikle familierelasjoner på en mest mulig normal måte.»
Temaet for undersøkelsene herfra har i første rekke knyttet seg til det yngste barnets rett til kontakt med sin far. Jeg går derfor ikke nærmere inn på selve grunnlaget for besøksnekt.
2. Hensynet til barnets beste
Forvaltningen er forpliktet til å følge FNs barnekonvensjon, som gjelder som norsk lov med forrang fremfor annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. Barnekonvensjonen art. 3 nr. 1 lyder:
«Ved alle handlinger som vedrører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.»
Det heter videre i konvensjonen artikkel 9 nr. 3:
«Partene skal respektere den rett et barn som er atskilt fra en eller begge foreldre har til å opprettholde personlig forbindelse og direkte kontakt med begge foreldrene regelmessig, med mindre dette er i strid med barnets beste.»
Om denne konvensjonsbestemmelsen heter det blant annet følgende boken «Barnekonvensjonen – barns rettigheter i Norge», Høstmælingen, Kjørholt og Sandberg (red.), Universitetsforlaget 2012, s. 166:
«Artikkel 9 nr. 3 krever at myndighetene respekterer at barn som er skilt fra sine foreldre, får mulighet til personlig forbindelse og direkte kontakt med foreldrene. Barnets rett til familieliv opphører ikke selv om barnevernet overtar omsorgen for barnet, eller det av andre grunner blir skilt fra en eller begge foreldrene, for eksempel dersom barnet eller en av foreldrene må sone fengselsstraff»,
I straffegjennomføringsloven § 3 annet ledd slås det fast at «[b]arns rett til samvær med sine foreldre skal særlig vektlegges under gjennomføringen av reaksjonen». Forutsetningen er at det skjer innenfor sikkerhetsmessig forsvarlige rammer, jf. første ledd. I forskrift til straffegjennomføringsloven § 1-3 fremgår det at det skal tas særlig hensyn til hva som er til barnets beste ved avgjørelser hvor innsatte «har omsorg for eller regelmessig samvær med sine barn». Forutsetningen for at bestemmelsen skal komme til anvendelse er ifølge forarbeidene at den innsatte har «en lovlig rett til samvær med barnet», se bl.a. Ot.prp. nr. 5 (2000 – 2001) s. 150. Jeg oppfatter det slik at kriminalomsorgen har lagt dette til grunn, selv om det er pekt på at blant annet farskapet ikke fremgår av folkeregisteret. Det følger av retningslinjene til § 3 annet ledd at det «om nødvendig» skal innhentes uttalelser fra objektive instanser om hva som er til barnets beste.
Kriminalomsorgen har etter loven et selvstendig ansvar for å ta hensyn til barnets beste. Hva dette innebærer vil variere fra sak til sak. Det medfører i alle tilfeller en plikt til å foreta en konkret vurdering av hva som er til barnets beste, og i enkelte saker til en ytterligere utredning av saken ved å innhente uttalelser mv. I regionens vedtak er barnas samværsbehov undergitt en samlet vurdering. Uttalelser er ikke innhentet og det er ikke foretatt noen form for nærmere utredning. Det er en svakhet ved vedtaket at det ikke er gjort en egen vurdering knyttet opp mot det yngste barnet, alderen tatt i betraktning, og at det var fremsatt konkrete anførsler knyttet til dette barnet i søknaden om besøk med kontrolltiltak 29. mars 2012. Det må anses på det rene at et såpass lite barn kan ha andre behov enn eldre barn. Et lite barn kan for eksempel ha større behov for å være i umiddelbar nærhet av sin mor enn eldre barn, som i større grad kan overlates til andre omsorgspersoner i forbindelse med besøk. Vurderingen for det yngste barnet skiller seg også fra de andre barna da kontaktformer som telefon og brev mv. ikke kan anvendes. Det fremgår ikke av sakens dokumenter at kriminalomsorgen på andre måter har søkt å tilrettelegge for samvær mellom far og det yngste barnet, ut over samvær i barnets dåp.
3. Kontrolltiltak
Som et alternativ til å nekte besøk kan det som nevnt iverksettes ulike kontrolltiltak ved gjennomføringen av besøk. Regionen mener at dette har vært vurdert, men har erkjent at det kanskje burde kommet klarere til uttrykk i vedtaket. Dette kan jeg slutte meg til. Advokaten fremsatte søknad om besøkstillatelse med samtykke til spesifiserte kontrolltiltak. Det er uheldig at regionen i vedtaket ikke har tatt konkret stilling til om de ulike kontrolltiltakene kunne gjøre besøk sikkerhetsmessig forsvarlig.
Den nærmere vurderingen av hvorvidt kontrolltiltak skal anvendes, og i så fall hvilke tiltak som anses tilstrekkelig, bygger i utgangspunktet på fengselsfaglige vurderinger, som jeg vanskelig kan ha en selvstendig oppfatning om. Det er imidlertid viktig at også de yngste barna får kontakt med begge foreldrene, og at kriminalomsorgen strekker seg langt, og tar de tiltak i bruk som er nødvendige, for å oppfylle sine forpliktelser etter barnekonvensjonen på dette punkt. Noen kontrolltiltak vil kunne fungere ved besøk av nyfødte og spedbarn, men ikke være hensiktsmessig når større barn skal besøke sine foresatte. Når det gjelder regionens anførsel om at saken ikke er unik, vil jeg understreke viktigheten av at dette ikke må stenge for en individuell og konkret vurdering der det tas hensyn til barnets alder og øvrige behov.
Den innsatte ble løslatt noen uker etter at saken ble brakt inn for ombudsmannen, og saken som sådan har dermed begrenset aktuell interesse for familien. Jeg finner å kunne la saken bero med de merknadene som fremkommer ovenfor.