Vinje kommune ga A ramme- og igangsettingstillatelse til oppføring av fritidsbolig og anneks. Et vilkår for tillatelsen var at A inngikk avtale med kommunen om anleggsbidrag. Bidraget skulle betales før ferdigattest eller eventuelt midlertidig brukstillatelse ble gitt. Anleggsbidraget var nærmere regulert i kommunens forskrift om vann- og avløpsgebyr.
A skrev under avtalen og betalte anleggsbidraget med forbehold om tilbakekreving. Han begrunnet forbeholdet med at kommunen ikke hadde hjemmel til å stille vilkåret.
Fylkesmannen i Telemark opprettholdt kommunens vedtak med de fastsatte vilkår. A klaget til så til ombudsmannen. Ombudsmannen ba fylkesmannen om å redegjøre nærmere for hjemmelsproblematikken, og særlig om kommunen hadde hjemmel i vass- og kloakkavgiftsloven for krav om et slikt anleggsbidrag som nevnt i kommunens forskrift. Ombudsmannen ønsket også svar på om kommunen gjennom vilkår for tillatelser etter plan- og bygningsloven hadde adgang til å supplere vann- og kloakkavgiftslovens regler om vann- og kloakkavgift.
Videre ba ombudsmannen om svar på om det aktuelle vilkåret om inngåelse av avtale – sammenholdt med avtalen – ga kommunen et avtalerettslig grunnlag for kravet om betaling av anleggsbidrag. Etter er kortfattet opprinnelig svar kom fylkesmannen tilbake med et mer utfyllende svar, hvor hun svarte blant annet følgende:
«Fylkesmannen legger til grunn at kommunen har adgang til å fremme betalingskrav for anleggskostnadene ved vann- og kloakkanlegg, basert på et avtalemessig grunnlag. Vinje kommune har i egne forskrifter fastsatt at anleggskostnadene, begrenset til selvkost, skal dekkes ved tilknytningsgebyr og et avtalebasert anleggsbidrag.
Utbygger A har undertegnet slik avtale. Kravet om avtale var imidlertid framsatt som et vilkår for tillatelsen og A undertegnet med forbehold om tilbakebetalingskrav. Fylkesmannen er enig i at det kan stilles spørsmål ved om undertegningen innebar noen formell aksept av en frivillig avtale. Vi er i tvil om utbyggers faktiske betaling av bidraget i seg selv innebærer noen aksept av det rettslige grunnlaget for kravet.
Fylkesmannen har imidlertid lagt vekt på at anleggsbidraget ikke innebar krav om annen kostnadsdekning enn det kommunen ellers ville kunne kreve dekket gjennom refusjonssystemet. Det er også lagt vekt på at reglene om anleggsbidrag foreligger i lokal forskrift som er bekjentgjort, slik at kravet er forutsigbart og påregnelig for utbyggere.
—
Fylkesmannen legger til grunn at krav om anleggsbidrag eller tilknytningsavgift ikke kan brukes som vilkår for å gi byggetillatelse. Kravet kan imidlertid anvendes som vilkår for å sette i gang byggearbeidene.
Det framgår av kommunens vedtak at vilkåret er knyttet til både rammetillatelsen og igangsettingstillatelsen. Fylkesmannen har i saken hatt mest fokus på at vilkåret er knyttet til igangsetting av byggarbeidene, i tillegg til at tidspunktet for ferdigattest/brukstillatelse er det vedtatte fristtidspunktet for betaling av anleggsbidraget. Ut fra dette har vi ikke hatt avgjørende innvendinger.
Vi er imidlertid enig i at vedtaket kan forstås slik at vilkåret også er gjort gjeldende for selve byggetillatelsen, og at det rettslige grunnlaget dermed blir annerledes.
—
Fylkesmannen har lagt til grunn at kommunens forskrifter om vann- og kloakkavgifter, med regler for tilknytningsavgift og anleggsbidrag, er hjemlet i lov om kommunale vass- og kloakkavgifter. Dette innebærer også adgang til en avtalebasert innkreving. Spørsmålet hvor fylkesmannen har kommet i tvil, er rettet mot vurderingen av om det i realiteten forelå en frivillig avtale.»
A kommenterte senere fylkesmannens svar.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Utgangspunktet i norsk rett er at en grunneier fritt kan utnytte sin eiendom innenfor de materielle grensene som er nedfelt i lov eller i bestemmelser gitt i medhold av lov. En slik fri rådighet ligger også til grunn for reglene i plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 (se nå plan- og bygningsloven 27. juni 2008 nr. 71 § 21-4 første ledd). Den som søker om å få gjennomført et tiltak på egen eiendom, har krav på å få tillatelse, med mindre tiltaket strider mot loven eller bestemmelser gitt i medhold av den. Vilkår for byggetillatelser – herunder ramme- og igangsettingstillatelse som i denne saken – vil gjerne være en innskrenkning i byggherrens råderett. Dersom tiltaket det søkes om, er i samsvar med lov, forskrift og reguleringen av området, må myndighetene ha uttrykkelig hjemmel i medhold av lov for å sette slike vilkår.
Så vidt jeg forstår, ble tiltaket A søkte om, ansett å være i samsvar med loven og reguleringen av området, slik at dispensasjon ikke var nødvendig. Vilkåret om anleggsbidrag må klart nok anses som tyngende. Spørsmålet er om Vinje kommune hadde tilstrekkelig hjemmel.
Både refusjonsreglene i plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 kapittel IX (nå plan- og bygningsloven 27. juni 2008 nr. 71 kapittel 18) og vann- og kloakkavgiftsloven 31. mai 1974 nr. 17 inneholder hjemmelsbestemmelser for en kommune til å dekke inn utgifter til vann- og avløpsanlegg.
I denne saken er det ikke foretatt noe refusjonsoppgjør etter plan- og bygningsloven. Spørsmålet er da om anleggsbidraget hadde hjemmel i vann- og kloakkavgiftsloven.
Innledningsvis presiseres at anleggsbidragets størrelse – eventuelt sammenholdt med tilknytningsgebyret – ikke har vært behandlet her. Jeg har kun vurdert spørsmålet om kommunen hadde rettslig adgang til å stille vilkår om inngåelse av avtale om anleggsbidrag.
Vann- og kloakkavgiftsloven § 1 første ledd første punktum pålegger grunneier å betale vann- og kloakkavgift. Av § 2 følger det at avgiften skal bestå av «eingongsavgifter for tilknytning» og «årlege avgifter». Anleggsbidraget kan hjemles i vann- og kloakkavgiftsloven dersom det omfattes av uttrykket «eingongsavgifter for tilknytning».
Verken lovens forarbeider eller forurensningsforskriften 1. juni 2004 nr. 931 kapittel 16 – som utdyper vann- og kloakkavgiftsloven – gir noen nærmere presisering av uttrykket.
Anleggsbidraget er en engangsbetaling som gjøres ved tilknytning til nærmere bestemte vann- og kloakkanlegg i Vinje kommune. Dette følger av kommunens forskrift om vann- og kloakkavgift 20. februar 2003 § 5. En slik betaling for tilknytning er omfattet av lovens ordlyd. I forskriften § 5 går det frem at engangsgebyr for tilknytning består av «gebyr for tilknyting» og «anleggsbidrag». Loven synes ikke å være til hinder for en slik oppdeling i seg selv.
I forskriften § 5 heter det blant annet:
«Anleggsbidrag for anlegg som ikkje er kommunalt ansvar
Vilkår for tilknyting i disse stadene er at det er teikna ein privat rettsleg avtale om anleggsbidrag. Dette er ein avtale mellom kommunen og eigaren av bygningen. Denne avtale pliktar kommunen å la eigedomen verta kopla til anlegget. Avtala pliktar eigaren å betale bidrag til anlegget.
Anleggsbidrag er ikkje et gebyr, og er i tillegg til eingongsgebyr for tilknytning.»
Selv om det generelt er anledning til å dele opp tilknytningsgebyr, fremstår etter mitt skjønn den ordningen kommunen her har innført, som problematisk. Når forskriften så uttrykkelig skiller mellom tilknytningsgebyr og anleggsbidrag – og fremhever at anleggsbidraget ikke er et gebyr, men et avtalebasert betalingskrav – er det ikke uten videre lett å henføre anleggsbidraget inn under den lovbestemte avgiftsplikten i vann- og kloakkavgiftsloven § 2, jf. § 1 første ledd første punktum. Det er også vanskelig å se hensikten med en slik avtalebasert løsning i tillegg til hjemmelen i vann- og kloakkavgiftsloven.
Kommunens avtalekonstruksjon synes å bygge på en forutsetning om at vann- og kloakkavgiftsloven ikke gir hjemmel til å ilegge bidraget, og at avtale derfor er nødvendig. Det er imidlertid vanskelig å se at en slik obligatorisk avtale kan avhjelpe en eventuell hjemmelsmangel. Således kan jeg ikke se at kommunen har hjemmel i lovverket til å stille vilkår om inngåelse av avtale om anleggsbidrag for ramme- og igangsettingstillatelse.
Et spørsmål som er reist i saken, er om A gjennom avtale har forpliktet seg til å betale anleggsbidraget – uavhengig av ramme- og igangsettingstillatelsen – ved at den tilsendte avtalen om anleggsbidrag ble underskrevet og bidragsbeløpet senere ble betalt (under forbehold). En grunnleggende forutsetning for dette er at avtalen kan anses inngått frivillig, og med tilstrekkelig kunnskap om denne friheten. Det følger av ramme- og igangsettingstillatelsen side 5: «Vedtaket er gyldig når avtale om anleggsbidrag er underskriven og returnert.» For A sto valget da mellom å inngå avtalen eller å få avslag på søknaden. At A ved avtaleinngåelsen bestred gyldigheten av anleggsbidraget – og tok forbehold om tilbakebetaling – understreker at det var koblingen til ramme- og igangsettingstillatelsen som gjorde at han inngikk avtalen. Det er vanskelig å se at A kan være bundet av avtalen under slike omstendigheter.
A har hevdet at han uansett vil være ubundet av en avtale fordi den går lengre enn det som følger av refusjonsreglene i plan- og bygningsloven, som etter hans mening setter en ramme for hva som gyldig kan avtales. Det er ikke nødvendig for meg å gå inn på denne problemstillingen med den konklusjonen jeg har kommet til ovenfor.
Som det fremgår,mener jeg vilkåret om å betale anleggsbidrag ikke har tilstrekkelig hjemmel i plan- og bygningsloven. Kommunen kan etter mitt skjønn heller ikke påberope seg avtalemessig grunnlag. Avtalekonstruksjonen i den kommunale forskriften § 5 gir liten mening og kan ikke gi kommunen større rett til å kreve bidrag enn den ellers ville ha hatt. Jeg må etter dette be fylkesmannen om å vurdere saken på nytt, og da særlig hjemmelsgrunnlaget.
Etter forurensningsforskriften § 16-5 annet ledd kan det «fastsettes ulike gebyrsatser for tilknytnings- og årsgebyr dersom et vann- eller avløpsanlegg eller større enhet av dette medfører vesentlig høyere eller lavere kostnader enn de øvrige». Et spørsmål som ikke synes å ha vært særskilt vurdert i saken tidligere, men som nå bør vurderes, er om kommunens forskrift § 5 til tross for avtaleterminologien i realiteten må anses som en ordinær bestemmelse om avgiftsplikt, som differensierer tilknytningsavgiften slik forurensningsforskriften § 16-5 annet ledd åpner for. At bidragets størrelse beregnes etter bebyggelsens areal på samme måte som den ordinære tilknytningsavgiften, kan tale for en slik forståelse. En forutsetning må imidlertid være at bestemmelsen har blitt praktisert konsekvent, slik at anleggsbidraget i realiteten har fremstått som en obligatorisk avgift.
Det er ikke i saken opplyst hvilke konkrete anlegg i Vinje kommune anleggsbidraget gjelder, eller hva som er begrunnelsen for at disse anleggene skal ha krav om et anleggsbidrag. Saken er derfor for dårlig opplyst til at jeg kan ha noen mening om betalingsplikten står seg, og det må uansett være opp til fylkesmannen å vurdere spørsmålet i første omgang. Spørsmålet er med andre ord om vann- og kloakkavgiftsloven sammenholdt med forurensningsforskriften § 16 annet ledd og kommunens forskrift § 5 gir tilstrekkelig hjemmel for å pålegge anleggsbidrag som en form for differensiert tilknytningsavgift i Vinje kommune.
Uavhengig av hva fylkesmannen kommer frem til, bør Vinje kommune endre forskriften slik at den uklarheten som forskriften § 5 skaper, fjernes og kommunen får en klar forskrifthjemmel for de avgifter som blir krevd inn.
Gjennomgangen av saken er med dette avsluttet, men jeg ber om å bli underrettet om utfallet av den nye behandlingen.»