Sakens bakgrunn

Ombudsmannen mottok i april og mai 2016 klager fra to journalister i henholdsvis Bergens Tidende (BT) og VG. Begge klagene gjaldt Nærings- og fiskeridepartementets avslag på begjæringer om innsyn i dokumenter som blant annet omhandler cruiseskipet Viking Star. Innsynsbegjæringene synes å være sendt i tidsrommet juni 2015 til april 2016. De fleste var avslått under henvisning til offentleglova § 14 (organinterne dokumenter), og enkelte under henvisning til offentleglova § 24 annet ledd (dokumenter om lovbrudd).

Journalist A i BT klaget til ombudsmannen over departementets avslag på begjæring om innsyn i følgende dokumenter:

• departementets sak 2014/7939 dokument 5 og 12
• departementets sak 2015/6438 dokument 1, 2 og 3 og sak 2014/7939 dokument 10
• sammenstilling av «liste over dokumenter som politiet i Hordaland har bedt om innsyn i»
• dokumentene «Næring – Påtegning fra pol ledelse 111114 (L) (1402690)» og «Næring – Påtegning fra pol ledelse 121114 (L) (1401426)»

De to påtegningene inngår blant annet som vedlegg til departementets sak 14/7939 dokument 5.

Klagen fra journalist B i VG gjaldt departementets avslag på begjæringer om innsyn i følgende dokumenter:

• departementets sak 14/7939 dokument 5, 11, 12, 13 og 14
• departementets sak 14/4376 dokument 35, 37, 38 og 40
• dokumentene «Næring – Påtegning fra pol ledelse 111114 (L) (1402690)» og «Næring – Påtegning fra pol ledelse 121114 (L) (1401426)».

B anførte blant annet at samtlige av de påklagede sakene ble avslått med hjemmel i offentleglova § 14 første ledd (organinterne dokumenter), men at de fleste av dokumentene tidligere er oversendt fra departementet til politiet.

Ombudsmannen fikk senere opplyst at B hadde fått innsyn i dokument 11 i sak 14/7939. Etter en gjennomgang av klagene og saksdokumentene som ble oversendt fra departementet, fant ombudsmannen grunn til å undersøke enkelte sider av departementets behandling av begjæringene om innsyn i de øvrige dokumentene.

Ombudsmannens undersøkelser

I brev 7. september 2016 stilte ombudsmannen en rekke spørsmål til Nærings- og fiskeridepartementet. Departementet svarte i brev 6. oktober 2016. Hovedinnholdet i spørsmålene og departementets svar er gjengitt i det følgende.

1. Organinterne dokumenter – offentleglova § 14

a. Departementet ble bedt om å klargjøre hvilke av de dokumentene journalistene i VG hadde bedt om innsyn i – herunder vedleggene til disse – som hadde blitt oversendt til politiet, og hva som var bakgrunnen for oversendelsen. Ombudsmannen stilte spørsmål om hvilken betydning det har for vurderingen av om dokumentene er organinterne at de er oversendt politiet.

I sitt brev 6. oktober 2016 svarte departementet at dokument 5, 11, 13 og 14 med vedlegg i sak 14/7939 var oversendt til politiet. Om disse dokumentene skrev departementet:

«VG har fått innsyn i alle dokumenter med unntak av to påtegninger, et utkast til brev som aldri ble sendt og en e-post som inneholder utkast til svar til Drevland, som heller aldri ble sendt. Vårt standpunkt har vært at selv om disse dokumentene oversendes politiet er de fortsatt å anse som organinterne, og kan unntas med hjemmel i § 14 første ledd. Vi legger til grunn at unntaksretten ikke er gått tapt som følge av oversendelsen til politiet. Det følger av Justis- og politidepartementets veiledning punkt 7.2.5 at unntaksretten ikke går tapt der det foreligger en plikt til å gi ut organinterne dokumenter. Ifølge veilederen vil tilsvarende gjelde der det ikke foreligger en formell plikt til å oversende dokumenter til kontroll- og tilsynsorgan, men hvor dette likevel gjøres. Begrunnelsen er at en annen løsning vil kunne føre til at informasjonstilfanget til kontroll- og tilsynsorgan avgrenses. Etter vårt syn må det samme gjelde departementets oversendelse av dokumenter til politiet hvor dokumentene er oversendt som et ledd i etterforskningen.»

b. Ombudsmannen viste videre til at ett av vedleggene til dokument 12 i sak 14/7939 inneholder en e-post fra tidligere ordfører i Bergen, Trude Drevland, til statsråd Monica Mæland (med ytterligere vedlegg). Departementet ble bedt om å redegjøre nærmere for om den delen av vedlegget som utgjør e-posten fra Drevland med vedlegg er å anse som et organinternt dokument som kan unntas med hjemmel i offentleglova § 14. Til dette svarte departementet:

«Journalpost 12 inneholder kun ett vedlegg. Det er gitt innsyn i vedlegget, men ikke i hoveddokumentet. Departementet har på nytt gjennomgått saken, og ser at den innkomne eposten fra Drevland ikke kan unntas med hjemmel i offentleglova § 14. Når det gjelder utkast til e-post, som aldri ble sendt, er vår vurdering at den kan unntas med hjemmel i § 14 første ledd.»

2.Innsyn i departementets sak 2014/7939 dokument 5 og 12 – avklaring av faktum

a. Departementet ble videre bedt om å klargjøre hvilket dokument som utgjør dokument 5 i sak 14/7939, og hvilke vedlegg dette dokumentet har, da dette fremstår som uklart ut fra departementets vedtak i innsynssaken 21. desember 2015. Ombudsmannen stilte også spørsmål om hvilke øvrige dokumenter (hoveddokument og vedlegg) departementet hadde vurdert i dette vedtaket, og om dokumentene «Næring – Påtegning fra pol ledelse 111114 (L) (1402690)» og «Næring – Påtegning fra pol ledelse 121114 (L) (1401426)» hadde vært vurdert.

I sitt svar påpekte departementet først at dokumentet 21. desember 2015 er et utkast til vedtak, og at vedtaket er datert 15. mars 2016. Det ble deretter redegjort for hvilket dokument som utgjør dokument 5 i sak 14/7939 og vedleggene til dette. Uklarheten i vedtaket 15. mars 2016 berodde i følge departementet på en feil fra departementets side. For øvrig skrev departementet:

«I forbindelse med behandling av klagesaken har påtegningene vært en del av vedleggene til journalpost 5. Departementet har foretatt en vurdering av om det skal gis merinnsyn, jf. offentleglova § 11. Konklusjonen var at man opprettholdt vedtaket om delvis innsyn. En særskilt vurdering av påtegningene fremkommer ikke i vedtaket, men departementet har vurdert kravet om innsyn, og konkludert med at det ikke gis innsyn i påtegningene. Påtegningene anses som en del av departementets interne saksforberedelse, og unntas med hjemmel i offentleglova § 14 første ledd.»

b. På bakgrunn av opplysninger i det ovennevnte dokumentet 21. desember 2015, ba ombudsmannen departementet om å klargjøre om A i BT hadde fått delvis innsyn i dokument 12 i sak 14/7939, og hvilke deler av dokumentet det i tilfelle var gitt innsyn i.

Departementet opplyste at den uklarheten ombudsmannen hadde pekt på var rettet opp i vedtaket 15. mars 2016, og at det fremgår der at A i BT fikk delvis innsyn i dokument 5 og 12 i sak 14/7939. På spørsmålet om hvilke deler av dokument 12 A har fått innsyn i, svarte departementet:

«I dokument 12 i sak 14/7939 er innsyn avslått i e-post fra daværende ekspedisjonssjef Ctil avd. direktør Dsom inneholder utkast til foreløpig svar som aldri ble sendt. Det er gitt innsyn i brev datert 21. august 2013 med tolkningsuttalelse til advokatfirmaet Thommessen.»

3. Innsyn i departementets sak 15/6438 dokument 1, 2 og 3, sak 14/7939 dokument 10 og «liste over dokumenter som politiet i Hordaland har bedt om innsyn i» – offentleglova § 24 annet ledd

Ombudsmannen viste til at departementet har avslått innsyn i disse dokumentene med hjemmel i offentleglova § 24 annet ledd. Departementet ble bedt om å redegjøre nærmere for om hvert av de aktuelle dokumentene er dokumenter «om» lovbrudd, slik vilkåret er etter denne bestemmelsen.

Til dette svarte departementet:

«De to sakene det vises til inneholder e-poster oversendt politiet med tilhørende vedlegg. Vedleggene oversendt politiet er ikke utarbeidet som følge av et lovbrudd, men utarbeidet i forbindelse med vår ordinære behandling av saken forut for etterforskningen.

Det ble utarbeidet en sammenstilt liste over dokumenter oversendt politiet. Denne sammenstilte listen ble det ikke gitt innsyn i. Innsynskravene fra BT ble avslått med hjemmel i offentleglova § 24 annet ledd.

Departementets vurdering er at sammenstillingen av de ulike dokumentene som ble oversendt politiet kan unntas etter § 24 annet ledd. Ingen av de oversendte dokumentene er dokumenter som direkte omhandler et lovbrudd, men sammenstillingen er utarbeidet på bakgrunn av et mulig lovbrudd. Det vises i den forbindelse til Justisdepartementets veileder til offentleglova hvor følgende fremgår: ‘Det er ikkje noko krav for å bruke unntaka i offentleglova § 24 andre ledd at det er sikkert at det faktisk har funne stad noko lovbrot. Situasjonen vil jo ofte vere at ei melding eller liknande dokument har til føremål å klargjere om det har funne stad eit lovbrot. Dokument som omhandlar eit lovbrot som enno ikkje har funne stad er også omfatta av unntaket.’

Vi la videre til grunn at utarbeidelsen av en sammenstilt liste over dokumenter oversendt politiet kunne unntas med hjemmel i offentleglova § 24 andre ledd.»

4. Departementets merinnsynsvurderinger

a. Ombudsmannen viste så til at departementets utvidede begrunnelser til VG for avslag på innsyn i dokumentene 5, 12, 13 og 14 i sak 14/7939 og i dokumentene 37, 38 og 40 i sak 14/4376, stort sett er likelydende. Det samme gjelder merinnsynsvurderingen i utkastet til vedtak til A i BT 21. desember 2015 om dokument 5 og 12 i sak 14/7939. Departementet ble spurt om det anså at hensynet til unntak og hensynet til offentlighet stilte seg likt for alle dokumentene der det er gitt identisk begrunnelse, og ble bedt om å utdype hvilke hensyn som taler for unntak, hvilke hensyn som taler for offentlighet og den nærmere avveiingen av disse for hvert av dokumentene.

Departementet svarte at «den samme avveiingen i stor grad [gjør] seg gjeldende for alle dokumentene». I den konkrete gjennomgangen av dokumentene redegjorde departementet for innholdet i hvert dokument med vedlegg. For dokumentene 5, 12, 13 og 14 i sak 14/7939 er departementets fornyede merinnsynsvurdering den samme, og lyder:

«Som ledd i en forsvarlig saksbehandling har departementet behov for å kunne drøfte ulike synspunkter, herunder utkast til dokumenter, uten at det gis innsyn.»

For dokument 37 i sak 14/4376 viste departementet til «hensynet til at det i en intern saksforberedelse må kunne foregå en fortrolig og åpen diskusjon mellom fagavdelingene og politisk ledelse i forbindelse med det nedsatte utvalget», og konkludert slik:

«Samlet tilsier dette hensynet at behovet for unntak er større enn hensynet til offentlig innsyn.»

For dokument 38 i sak 14/4376 redegjorde departementet kun for hjemmelen for å unnta dokumentet fra offentlighet. Det fremgår ikke at det er foretatt noen merinnsynsvurdering.

Departementets merinnsynsvurdering for dokument 40 i sak 14/4376 lyder:

«Etter fast praksis utvises ikke meroffentlighet ved begjæring om innsyn i utkast til r-notat, jf. retningslinjer fra Statsministerens kontor ‘Om r-konferanser’. I vår vurdering av innsynskravet i notatet datert 10. september 2014 har departementet vektlagt hensynet til en fortrolig og åpen dialog mellom fagavdelingene og politisk ledelse i den konkrete saken.»

Ombudsmannen ba også departementet om å utdype på hvilken måte offentliggjøring av dokument 37, 38 og 40 i sak 14/4376 «kan … virke uheldig på behandlingen av saken og gi et skjevt og feilaktig bilde», slik departementet hadde vist til. Til dette svarte departementet:

«Departementet viser til at en forutsetning for en god og åpen diskusjon, både internt i utvalget og mellom fagavdelingen og politisk ledelse forutsatte at det ikke ble gitt innsyn i dokumentene. Det er videre slik at utvalgets endelige utredning var offentlig tilgjengelig.»

b. Departementet ble også bedt om å utdype merinnsynsvurderingene som ble gitt i e-poster til BT 25. november 2015 (for listen over dokumenter som politiet hadde bedt om innsyn i) og 5. januar 2016 (for dokument 1, 2, og 3 i sak 15/6438 og dokument 10 i sak 14/7939). Departementet svarte:

«E-postene det vises til er departements svar på innsynskrav knyttet til våre oversendelser til politiet. Vi har valgt å unnta oversendelsene til politiet med den begrunnelse at disse dokumentene er sammenstilt og oversendt etter anmodning fra politiet, og således kan unntas med hjemmel i offentleglova § 24 annet ledd. Vi har i den sammenheng vurdert at offentlige hensyn – dvs. medias behov for å skrive om saken – ikke har veid tyngre enn behovet for unntak knyttet til den pågående etterforskningen.»

c. Ombudsmannen spurte videre om sakene som journalistene i VG og BT ba om innsyn i var ferdigbehandlet da innsynsbegjæringene ble behandlet, og hvilken betydning det i tilfelle hadde for merinnsynsvurderingene.

Departementet svarte at sakene var ferdigbehandlet i departementet da innsynskravene ble mottatt. Videre het det:

«Av hensyn til etterforskningen og politiets anmodning vurderte departementet det dithen at offentleglova § 24 annet ledd ga hjemmel for å unnta e-poster med vedlegg oversendt politiet. Når det gjelder merinnsyn knyttet til innsynsbegjæringene fra VG og BT knyttet til enkeltdokumenter på sakene viser vi til begrunnelsene gitt ovenfor under bokstav a).»

5. Departementets utvidede begrunnelse for avslag på begjæring om innsyn i dok. 35 i sak 14/4376

Ombudsmannen viste til at B ba om utvidet begrunnelse for avslag på innsyn i dokument 35 i sak 14/4376 i e-post 13. april 2016, og at departementet i e-post 2. juni 2016 til ombudsmannen hadde opplyst at VG ikke hadde mottatt en nærmere begrunnelse og beklaget dette. Departementet ble derfor spurt om journalisten nå hadde fått utvidet begrunnelse i denne saken. Hvis ikke, ble departementet bedt om å angi årsaken til det.

Den utvidede begrunnelsen var vedlagt departementets svar 6. oktober 2016. Den lød:

«Dokument 35 er en intern korrespondanse mellom avdelinger i departementet og er utarbeidet for intern saksforberedelse.

Departementet har foretatt en konkret vurdering av om det bør utvises hel eller delvis meroffentlighet i samsvar til offentlighetsloven § 11. Etter departementets vurdering veier behovet for unntak tyngre enn hensynet til offentlig innsyn i denne saken.»

6. Saksbehandling i innsynssaker

Ombudsmannen viste i brevet 7. september 2016 til at det i forbindelse med undersøkelsene av de to sakene hadde vært gjentatte telefonsamtaler mellom ombudsmannens og departementets saksbehandler for å klargjøre hvilke dokumenter departementet har i innsynssakene og hvilke dokumenter ombudsmannen ønsket oversendt. Det var også behov for å avklare hvilke dokumenter som var blitt oversendt. Det ble fra departementets side gitt uttrykk for at det var vanskelig å få oversikt over og hente ut enkelte av innsynssakene fordi journalisten i BT skulle ha bedt om innsyn delvis via offentlig elektronisk postjournal (OEP), delvis på e-post og delvis ved henvendelse til kommunikasjonsavdelingen.

Departementet ble spurt om det har interne rutiner eller retningslinjer for behandling av innsynsbegjæringer og innsynsklager, herunder rutiner for arkivering og journalføring av innsynsbegjæringer og korrespondanse om disse. Ombudsmannen ba om å få oversendt eventuelle rutiner. Videre ble departementet spurt om de undersøkte sakene er behandlet i tråd med eventuelle rutiner. Til dette svarte departementet:

«Nærings- og fiskeridepartementet har gode rutiner for håndtering av innsynskrav og klager.

Alle innsyn som rettes til departementet registreres i egen innsynsmodul tilknyttet det spesifikke dokument det bes om innsyn i. Alle omfattende innsynskrav som ikke kan knyttes direkte mot et dokument/en sak – type sammenstilling av informasjon, journalføres i arkiv- og saksbehandlingssystemet som inngående dokument. Anmodning om nærmere begrunnelse og ev. klagesaker journalføres i saks- og arkivsystemet. Saken(e) det er bedt om i denne sammenheng er behandlet i tråd med rutinene.

Alle innsynklager undergis en selvstendig behandling. Før saken tas opp til endelig avgjørelse sender departementet et brev til klager med departementets fornyede vurdering. Samtidig gjør vi oppmerksom på at dersom en klage på et avslag fra et departement blir behandlet av Kongen i statsråd, faller retten til å klage til Sivilombudsmannen bort. I brevet bes derfor om tilbakemelding på om klagen opprettholdes, slik at saken skal gå til Kongen i statsråd for endelig avgjørelse.»

—

Journalist A i BT kom med merknader til departementets svar. Departementet har ikke kommet med ytterligere merknader til saken.

Ombudsmannens syn på saken

1. Innledning – noen rettslige utgangspunkter

Grunnloven § 100 femte ledd slår fast at enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter, så fremt det ikke ved lov er fastsatt begrensninger ut fra hensynet til personvern eller andre tungtveiende grunner. Videre følger det av bestemmelsens sjette ledd at statens myndigheter skal legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Hovedregelen etter offentleglova § 3 er også at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Unntak kan kun gjøres dersom det følger av lov eller forskrift. Formålet med loven er blant annet å legge til rette for en åpen og gjennomsiktig offentlig virksomhet og styrke informasjons- og ytringsfriheten, jf. offentliglova § 1.

Forvaltningen kan gjøre unntak fra innsynsretten etter bestemmelsene i offentleglova §§ 14–26. Det må foretas en konkret vurdering av om de aktuelle opplysningene eller dokumentet omfattes av unntaksbestemmelsene. Dersom det er hjemmel for unntak etter disse bestemmelsene, plikter forvaltningen å vurdere om det likevel skal gis helt eller delvis innsyn, jf. offentleglova § 11. Organet bør gi innsyn dersom hensynet til offentlig innsyn veier tyngre enn behovet for unntak.

For at den som ber om innsyn skal kunne nyttiggjøre seg opplysningene, er det ofte nødvendig at innsyn gis raskt. I offentleglova § 29 første ledd er det derfor slått fast at innsynskrav skal avgjøres «uten ugrunna opphald». I lovens forarbeider er det lagt til grunn at de fleste innsynskrav bør kunne avgjøres samme dag som de mottas, eller senest innen tre virkedager, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 100 og Justisdepartementets Rettleiar til offentleglova (G-2009-419) side 164.

Når forvaltningen avslår en innsynsbegjæring skal det oppgis hvilken bestemmelse som er grunnlag for avslaget og hvilket ledd, bokstav eller nummer som er anvendt.

2. Offentleglova § 14 (organinterne dokumenter)

a. Betydningen av at dokumenter er oversendt politiet

Det følger av offentleglova § 14 at et organ kan gjøre unntak fra innsyn for «dokument som organet har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing». Forutsetningen er normalt at organet har utarbeidet dokumentet selv, at dokumentet ikke er sendt ut av organet og at det er ment for den interne saksforberedelsen. Spørsmålet i denne saken er om det at enkelte dokumenter er oversendt til politiet i forbindelse med etterforskingen av en straffesak, likevel ikke medfører at dokumentene mister sin karakter av å være organinterne.

Nærings- og fiskeridepartementet har i sitt svar til ombudsmannen vist til Justisdepartementets Rettleiar til offentleglova punkt 7.2.5, der det heter:

«… Oversending av eit internt dokument til ein klageinstans i samband med handsaming av ei klagesak medfører ikkje at det ikkje lenger kan gjerast unntak frå innsyn i kraft av at dokumentet er internt. Det same gjeld oversending til andre klageinstansar, som Sivilombodsmannen eller offentleg oppnemnde klagenemnder, og til kontroll- og tilsynsorgan som Riksrevisjonen eller statlege ombod og tilsyn, som til dømes Likestillings- og diskrimineringsombodet, Kredittilsynet eller Konkurransetilsynet i samband med desse organa si handsaming av kontroll- og tilsynssaker. Tilsvarande vil òg gjelde for meir spesielle kontrollorgan, som til dømes eit granskingsutval. I desse tilfella vil det normalt vere plikt til å gi ut organinterne dokument, slik at det ikkje dreier seg om friviljug utsending. Omsyna som talar for at unntakshøvet skal gå tapt ved utsending slår då ikkje til. Unntakshøvet vil heller ikkje gå tapt dersom elles organinterne dokument blir sende til slike kontroll- og tilsynsorgan utan at det ligg føre nokon formell plikt til å oversende dokumenta. Grunngivinga for dette er at ei anna løysing ville kunne føre til at informasjonstilfanget til kontroll- og tilsynsorgan vart avgrensa.»

Noe tilsvarende fremgår i forarbeidene til offentleglova, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 131. Verken forarbeidene eller rettlederen nevner oversendelse til politiet i forbindelse med etterforsking. Oversendelsen til politiet skiller seg dessuten i dette tilfellet fra eksemplene i rettlederen og forarbeidene ved at den ikke skjer i forbindelse med kontroll eller etterforskning av det organet som sender dokumentene, men fordi politiet trenger dokumentene til etterforsking av en tredjepart. De hensynene som trekkes frem i sitatet ovenfor, må imidlertid sies å gjøre seg gjeldende også for slike oversendelser til politiet. Et forvaltningsorgan kan ha plikt til å utlevere organinterne dokumenter til politiet, jf. straffeprosessloven § 210. I slike tilfeller slår ikke hensynene som taler for at unntaksmuligheten skal gå tapt ved oversendelse til. Hensynet til politiets etterforskningsmulighet tilsier at dette også gjelder dersom dokumentene sendes uten at det foreligger en slik plikt.

Ombudsmannen har etter dette kommet til at det ikke er grunn til å kritisere departementets konklusjon om at de aktuelle dokumentene ikke har mistet sin karakter av å være organinterne, selv om de er oversendt til politiet.

b. Innsyn i e-post fra Trude Drevland – dokument 12 i sak 14/7939

Ombudsmannen har merket seg at departementet, etter en ny vurdering, har kommet til at den innkomne e-posten fra tidligere ordfører i Bergen, Trude Drevland, til statsråd Monica Mæland likevel ikke kan unntas med hjemmel i offentleglova § 14. Dersom det ikke allerede er gjort, må departementet da behandle begjæringen om innsyn i dette dokumentet på nytt.

3. Innsyn i departementets sak 15/6438 dokument 1, 2 og 3, sak 14/7939 dokument 10 og «liste over dokumenter som politiet i Hordaland har bedt om innsyn i» – offentleglova § 24 annet ledd

Unntak fra innsyn i opplysninger om lovbrudd er regulert i offentleglova § 24. I bestemmelsens annet ledd heter det:

«Det kan gjerast unntak frå innsyn for melding, tips eller liknande dokument om lovbrot frå private. Andre dokument om lovbrot, blant anna melding og tips frå offentlege organ, kan det gjerast unntak frå innsyn for inntil saka er avgjord.»

For at det skal dreie seg om et «dokument om lovbrot», må dokumentet omhandle lovbruddet. Det vises til forarbeidene til bestemmelsen, Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 146:

«Unntaket i andre punktum omfattar i tillegg til meldingar og tips alle andre slag dokument som direkte omhandlar og er forfatta som følgje av eit lovbrot, til dømes for å klargjere, stoppe eller sanksjonere det. Det kan til dømes vere dokument der eit forvaltningsorgan ber om opplysningar eller utgreiingar i samband med eit konkret lovbrot, eller rapportar om undersøkingar forvaltninga har gjort i høve til eit mogleg lovbrot. At eit dokument inneheld opplysningar om eit lovbrot er ikkje i seg sjølve nok til at ein kan gjere unntak etter føresegna. Dokumentet må handle om lovbrotet.»

Departementets sak 15/6438 dokument 1, 2 og 3 og sak 14/7939 dokument 10 er e-poster oversendt til politiet med tilhørende vedlegg. I tillegg er det utarbeidet en liste over dokumenter som politiet har bedt om innsyn i. Innsyn i dokumentene er avslått med hjemmel i offentleglova § 24. Selv om dokumentene er opprettet som følge av mistanke om lovbrudd, kan ikke ombudsmannen se at noen av disse dokumentene innholdsmessig direkte omhandler lovbrudd eller mulig lovbrudd. E-postene omhandler oversending av dokumenter. Heller ikke listen over dokumenter som politiet har bedt om innsyn i, inneholder informasjon om noe lovbrudd eller mulig lovbrudd. Det er ikke vist til noe straffebud eller annen lovovertredelse, det er ikke angitt hvem som skal ha begått et mulig lovbrudd, og det er ikke vist til noen etterforskning.

Det kan spørres om det at departementet oversender dokumenter til politiet, implisitt sier noe om at det foreligger et mulig lovbrudd, og at man derfor kan si at det dreier seg om «dokument om lovbrot». Det strenge legalitetskravet som gjelder for unntak fra innsynsretten gjør imidlertid en slik utvidende tolking av lovens ordlyd problematisk.

Ombudsmannen finner etter dette at det hefter begrunnet tvil ved om de aktuelle dokumentene kan unntas offentlighet etter offentleglova § 24 annet ledd, og departementet bes derfor om å vurdere innsynskravene i disse dokumentene på nytt. Ombudsmannen minner også om at dokumenter kun kan unntas etter denne bestemmelsen frem til «saka er avgjord».

4. Departementets merinnsynsvurderinger

Selv når det er hjemmel for å unnta opplysninger etter bestemmelsene i offentleglova §§ 14–26, har departementet som nevnt en plikt til å vurdere om det skal gis helt eller delvis innsyn, jf. offentleglova § 11. Det avgjørende for vurderingen er om «omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak». For å kunne nekte innsyn må det foreligge et reelt og saklig behov for dette. I Ot.prp. nr. 102 (2004–2005 ) side 129 er vurderingen som må foretas, omtalt slik:

«Ved vurderinga av om ein skal gi meirinnsyn, skal ein på den eine sida vurdere om dei omsyna som ligg til grunn for unntaksføresegna gjer seg gjeldande i det aktuelle tilfellet. Dersom dei ikkje gjer det, bør ein gi innsyn. Sjølv om omsyna gjer seg gjeldande, må ein så vurdere kva omsyn som taler for å gi innsyn. I denne vurderinga vil ein kunne sjå på formålsføresegna i § 1, og på dei konkrete omsyn som gjer seg gjeldande i det enkelte tilfellet. Dersom omsyna som taler for innsyn veg tyngre enn behovet for unntak, bør ein gi innsyn.»

Dette er nærmere omtalt i rettlederen til offentleglova punkt 4.9.2 på side 65–66:

«Sentralt i meirinnsynsvurderinga er i kva grad dei omsyna som ligg til grunn for den aktuelle unntaksføresegna gjer seg gjeldande for det aktuelle dokumentet, og i kva grad innsyn i dokumentet vil skade dei interessene som er verna av føresegna. Ein bør vere oppmerksam på at dette er ei vurdering som ofte vil endre seg med tida. Som regel vil skadeverknadene ved å gi innsyn bli mindre etter kvart som tida går, og det vil ofte vere større grunn til å gi meirinnsyn etter at ei sak er avslutta.

Dersom dei omsyna som ligg til grunn for unntaksføresegna ikkje gjer seg gjeldande for det aktuelle dokumentet eller dei aktuelle opplysningane, bør ein gi innsyn. Gjer omsyna seg gjeldande, må ein så vurdere desse opp mot dei omsyna som taler for å gi innsyn. I denne vurderinga vil ein kunne sjå på føremålsføresegna i § 1 og på dei konkrete omsyna som gjer seg gjeldande for det aktuelle dokumentet. Ein må særleg leggje vekt på om det er stor allmenn interesse knytt til det spørsmålet som dokumentet eller opplysningane omhandlar. Dersom dokumentet gjeld ei sak av stor allmenn interesse, er dette eit moment som taler for å gi meirinnsyn.

Ein må òg leggje vekt på innhaldet i dokumentet. Dersom unntaksføresegna er gitt for å verne bestemte prosessar eller sikre fortrulege diskusjonar, vil det vere større grunn til å gi innsyn i dei delane av dokumentet som inneheld faktiske opplysningar enn i skjønsvurderingar.

Føresegna i § 11 slår fast at ein må vege dei ulike omsyna mot kvarandre. Dersom omsyna som taler for innsyn veg tyngre enn behovet for å gjere unntak, bør ein gi innsyn.

Meirinnsynsvurderinga må gjerast konkret i samband med det enkelte innsynskravet. Ein kan likevel òg leggje vekt på meir langsiktige skadeverknader av å gi innsyn. Dette vil særleg vere aktuelt for interne dokument som kan haldast utanom innsyn etter §§  14 og 15. Desse unntaka skal verne om interne avgjerdsprosessar i forvaltninga, og det er her sentralt å unngå at andre organ eller personar innanfor det same organet blir meir tilbakehaldne med å kome med frimodige råd og vurderingar. Difor vil det nokså gjennomgåande ikkje vere grunn til å utøve meirinnsyn i dei delane av dokument som kan haldast utanom innsyn etter offentleglova § 14 og § 15 som inneheld råd og vurderingar.»

Det sentrale både i forarbeidene og rettlederen er at det må foretas en konkret vurdering knyttet til innholdet i det aktuelle dokumentet og den aktuelle situasjonen. Det er ikke tilstrekkelig kun å vurdere de generelle hensynene som begrunner unntaksregelen. Det må vurderes om disse hensynene gjør seg gjeldende for det aktuelle dokumentet/de aktuelle opplysningene. Forvaltningen kan ikke uten videre legge avgjørende vekt på generelle hensyn dersom disse ikke faktisk gjør seg gjeldende for de aktuelle dokumentene/opplysningene. Når det er vurdert, må de hensynene som gjør seg gjeldende i den konkrete saken veies opp mot de konkrete hensynene som taler for offentlighet for de aktuelle opplysningene.

Departementets merinnsynsvurderinger i de sakene som er undersøkt, er i stor grad likelydende. Det er i liten grad vist til reelle og saklige behov for å nekte innsyn i de aktuelle dokumentene, men først og fremst til de hensynene som gjør seg gjeldende for unntakshjemmelen generelt. Det fremgår ikke at skaden ved offentliggjøring er vurdert, eller om skadepotensialet reduseres tilstrekkelig dersom det f.eks. fremgår at dokumentet er et utkast til brev som ikke er sendt. Departementet har heller ikke nevnt noen momenter som taler for offentliggjøring – f.eks. om sakens offentlige interesse, som i dette tilfelle antas å ha vært stor – tilsier at det burde gis innsyn. Det er etter dette vanskelig å se at departementet har foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av hensynene for og mot offentliggjøring og en avveiing av disse, slik offentleglova § 11 krever.

Ombudsmannen ber på denne bakgrunn departementet om å foreta en ny vurdering av spørsmålet om merinnsyn, der alle relevante momenter inngår. Vurderingen må foretas for hvert enkelt dokument, og eventuelt for hvert vedlegg, og må omfatte vurderingen av om det skal gis helt eller delvis innsyn.

5. Departementets saksbehandling mv.

Ombudsmannens undersøkelse av klagene fra VG og BT har vært krevende. Det har vært vanskelig å få oversikt over hvilke dokumenter departementet har i innsynssakene, hvilke dokumenter departementet har vurdert innsyn i – herunder merinnsyn, og hvilke dokumenter som utgjør departementets vedtak i de enkelte innsynssakene mv. Det har som nevnt også vært vanskelig for ombudsmannen å få oversikt over hvilke dokumenter departementet har oversendt til ombudsmannen, og om de sakene som er oversendt er komplette.

Som et eksempel viser ombudsmannen til utkastet til vedtak 21. desember 2015 og det endelige vedtaket 15. mars 2016. Dokumentet er datert, det er skrevet på departementets brevpapir og fremstår å være elektronisk signert av underdirektør og avdelingsdirektør (dokumentet er merket med påskriften «Dokumentet er elektronisk signert og har derfor ikke håndskrevne signaturer»). Det er ingen ting som tilsier at dette dokumentet er et utkast. Ombudsmannen kan heller ikke se å ha mottatt det endelige vedtaket 15. mars 2016.

Et annet eksempel er uklarheter i departementenes vedtak knyttet til hvilke dokumenter det er vurdert innsyn i. Ombudsmannen viser blant annet til det departementet selv skriver i redegjørelsen 6. oktober 2016 om vurderingen av merinnsyn for påtegningene (vedlegg til dokument 5 i sak 14/7939):

«En særskilt vurdering av påtegningene fremkommer ikke i vedtaket.»

Videre kan ombudsmannen ikke se at det, selv etter undersøkelsene herfra, er foretatt noen merinnsynsvurdering for dokument 38 i sak 14/4376.

I tillegg til å vanskeliggjøre ombudsmannens undersøkelser, etterlater disse forholdene et inntrykk av at departementet selv ikke har hatt tilstrekkelig oversikt over sakene og de aktuelle dokumentene. Dette gir grunnlag for begrunnet tvil om hvorvidt de aktuelle innsynssakene er behandlet i tråd med offentleglovas bestemmelser. Inntrykket forsterkes av departementets knappe merinnsynsvurderinger, som er omtalt under punkt 4 ovenfor. Også det manglende svaret på Bs anmodning om utvidet begrunnelse i e-posten 13. april 2016 etterlater et inntrykk av en mangelfull behandling av innsynssakene.

6. Oppsummering

Ombudsmannens undersøkelser gir inntrykk av at Nærings- og fiskeridepartementet ikke har hatt tilstrekkelig oversikt over innsynssakene og de aktuelle dokumentene, og gir grunnlag for begrunnet tvil om de aktuelle sakene er behandlet i tråd med offentleglovas bestemmelser. Utfordringer knyttet til å få oversikt over hvilke dokumenter som finnes i innsynssakene, hvilke dokumenter det er vurdert innsyn i – herunder merinnsyn, hvilke dokumenter som utgjør departementets vedtak i de enkelte innsynssakene mv., har vanskeliggjort ombudsmannens undersøkelse av sakene.

Ombudsmannen finner ikke grunn til å kritisere departementets konklusjon om at de dokumentene som er oversendt til politiet, fortsatt er organinterne, jf. offentleglova § 14. Dette gjelder dokument 5, 13 og 14 i sak 2014/7939.

Ombudsmannen har kommet til at det hefter begrunnet tvil ved om de dokumentene som departementet har unntatt offentlighet etter offentleglova § 24 annet ledd, er «dokument om lovbrot», og dermed omfattes av denne bestemmelsen. Departementet bes om å vurdere innsynskravene i disse dokumentene på nytt. Dette gjelder sak 2015/6438 dokument 1, 2 og 3, sak 2014/7939 dokument 10 og listen over dokumenter som politiet ba om innsyn i.

Videre må departementet, dersom det ikke allerede er gjort, foreta en ny vurdering av kravet om innsyn i e-post fra Trude Drevland – dokument 12 i sak 14/7939.

Departementets merinnsynsvurderinger er i stor grad likelydende og ikke særlig konkrete. Det er i redegjørelsen som er gitt for vurderingene, i liten grad vist til reelle og saklige behov for å nekte innsyn i de aktuelle dokumentene. Departementet har heller ikke nevnt noen momenter som taler for offentliggjøring. Ombudsmannen kan ikke se at departementet har foretatt en så konkret vurdering av hensynene for og mot offentliggjøring og avveiing av disse, som offentleglova § 11 krever. Departementet bes derfor om å foreta en ny vurdering av spørsmålet om merinnsyn der alle relevante momenter inngår. Dette gjelder dokument 5, 12, 13 og 14 i sak 2014/7939 og dokument 35, 37, 38 og 40 i sak 2014/4376. Dersom departementet kommer til at det er hjemmel for unntak for dokumentene 1, 2 og 3 i sak 2015/6438, dokument 10 i sak 2014/7939 og listen over dokumenter som politiet ba om innsyn i, må departementet foreta en fornyet merinnsynsvurdering også for disse dokumentene.

Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om de fornyede vurderingene.