A (klageren) påklaget standpunktkarakter i nyere historie fra X videregående skole. Han hevdet blant annet at det ikke ble avholdt prøver i andre termin, og at det heller ikke forelå andre tilbakemeldinger. Det hadde vært én prosjektfremføring, som det ikke var gitt tilbakemelding på, men over telefon var det opplyst at nivået på fremføringen var vurdert en til to karakterer høyere enn standpunktkarakteren klageren senere fikk. Også karakterene i første termin var bedre enn standpunktkarakteren.
Skolen oversendte klagen til fylkeskommunen med følgende uttalelse fra faglæreren:
«Jeg har konferert med B, som var vikar for meg i mitt sykefravær. Vi har kommet fram til at standpunktkarakteren i nyere historie er riktig i forhold til det vi har observert i 2. termin.
Klagen tas ikke til følge.»
I brev 25. august 2008 (trolig feildatert), adressert til «Samtlige klagere» med overskrift «Klage på standpunktkarakter eller muntlig eksamen», ble det meddelt at fylkeskommunens klagenemnd hadde behandlet saken 28. august 2008, og at klagen ikke ble tatt til følge. Det ble ikke gitt noen begrunnelse.
Vedtaket var i samsvar med innstillingen fra saksbehandleren hos fylkesrådmannen. Innstillingen var gitt på et skjema, og begrunnelsen var formulert slik:
«Fallende tendens. 2. termin er tillagt mest vekt.»
I brev til fylkesrådmannen etterlyste klageren begrunnelse for karakteren. Han viste til at karakteren ikke kunne sies å være begrunnet overfor klagenemnda, og skrev at det måtte være et grunnleggende prinsipp at eleven skal forstå grunnlaget for karaktersettingen ut fra konkrete vurderingssituasjoner og underveisvurdering.
Fylkesrådmannens saksbehandler svarte følgende:
«Jeg har tidligere bekreftet og meddelt skolen at oppgitt begrunnelse er mangelfull.
Imidlertid er dette en eventuell saksbehandlingsfeil som ikke kan ha påvirket din prestasjon i faget: En manglende/dårlig begrunnelse i juni og/eller august i forbindelse med klagesaksbehandlingen kan ikke på noen måte ha påvirket dine prestasjoner i faget gjennom året.
Forvaltningslovens § 41 bestemmer følgende om eventuell saksbehandlingsfeils konsekvenser for vedtaket:
”Er reglene om behandlingsmåten i denne lov eller forskrifter gitt i medhold av loven ikke overholdt ved behandlingen av en sak som gjelder enkeltvedtak, er vedtaket likevel gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold.”»
Klageren skrev så blant annet:
«Du har selvsagt rett i at manglende eller mangelfull begrunnelse for karaktersetting ved slutten av en termin neppe kan ha påvirket min prestasjon i faget! Dette er imidlertid helt irrelevant. Poenget er at den manglende begrunnelsen gir grunn [til] å sette spørsmålstegn ved selve karaktersettingen.(…)»
Saken ble deretter brakt inn for ombudsmannen. Det ble hevdet at det var klare mangler ved både karaktergrunnlaget og klagesaksbehandlingen.
I brev herfra til fylkeskommunens klagenemnd ble det stilt spørsmål til saksbehandlingen og vedtaket i klagesaken, og klagenemnda ble bedt om å vurdere om forvaltningsloven § 41 var relevant i denne saken.
Fylkesrådmannens saksbehandler svarte følgende på spørsmålet om hvem som har kompetanse til å avgjøre klagesaker over standpunktkarakterer i videregående skole i fylket:
«Klagenemnda i Y fylkeskommune er oppnevnt av Fylkestinget i samsvar med kommunelovens og forvaltningslovens bestemmelser. Y fylkeskommune har en klagenemnd som behandler alle klager over enkeltvedtak fattet administrativt/politisk av fylkeskommunen uavhengig av fagområde. (…) Etter opplæringslov med forskrift behandler klagenemnda klager over fastsettelse av standpunktkarakter og formelle feil ved avvikling av muntlig eksamen. Fylkesrådmannen ved undertegnede er klagenemndas sekretariat og innstiller i alle saker til nemnda.»
Til spørsmålene om hva klagenemnda prøver i klagesaker over standpunktkarakterer fra videregående skole, ble det svart slik:
«Hva som er gjenstand for klage er svært begrenset. Til forskjell fra klage over skriftlig eksamen skal ikke klagenemnda – som naturlig er – gå inn å vurdere/overprøve måloppnåelse/prestasjon i faget som påklages, da klagenemnda jo ikke har fulgt eleven gjennom året/årene. (…) I dag er det vel bare manglende og feil vekting mellom 1. og 2. termin som kan være gjenstand for klage. (…)
(…)
Begrunnelse for karaktersettingen er viktig tilbakemelding til elevene. Manglende begrunnelse har den konsekvens etter forskriften at klagefristen forlenges. Manglende begrunnelse i juni/juli kan imidlertid ikke generelt og i denne konkrete saken ha påvirket elevens prestasjon i faget gjennom året. Manglende begrunnelse er en saksbehandlingsfeil som etter vår mening også skal vurderes etter forvaltningslovens § 41 i forhold til feilens mulige konsekvenser. (…)
(…)
(…) Manglende vurderingsgrunnlag, mangelfull opplæring, bruk av vikarer og lignende er ikke enkeltvedtak etter forvaltningslovens bestemmelser og må forfølges/overprøves på annen måte enn gjennom klage til fylkeskommunens klagenemnd.»
Saksbehandlingen og vedtaket i denne saken ble kommentert slik:
«Alle dokumenter i saken legges frem for klagenemnda i dens møte. Skjemabrukens hensikt er å standardisere saksbehandlingen og ”tvinge” alle leddene i klagesaksbehandlingen mot det som er viktig/avgjørende i forhold til saksbehandlingen.
Rektor skal i henhold til skjema 3 gå gjennom saken og uttale seg om gjeldende bestemmelser for karaktersetting er fulgt og skal skrive under skjemaet. Så var gjort også i foreliggende sak i henhold til vedlagte kopi.
Da klagenemndas sekretariat ut fra faglærers kommentarer så at saken hadde i seg noe annet enn bare en manglende begrunnelse ble det tatt fornyet muntlig kontakt med skolen flere ganger. B som står oppført som vikar var samtidig konst. rektor hadde nå sluttet ved skolen, og skolens ledelse på dette tidspunktet lykkes ikke å få kontakt med B eller utfylle saken etter mitt ønske.
(…)
Klagenemndas sekretariat/klagenemnda sto da i en situasjon hvor vi konstaterte manglende begrunnelse, men at vi ikke klarte å opplyse saken på en bedre måte gjennom faglærers/skolens medvirkning. Klagenemnda valgte derfor sett hen til vurderingen av manglende begrunnelses konsekvens å behandle saken.
Fylkesrådmannen/klagenemnda har gitt skolens ledelse klar beskjed i det uakseptable ved situasjonen.»
Det vedlagte skjemaet, undertegnet for rektor, hadde blant annet følgende forhåndsutfylte tekst:
«Faglærer har satt standpunktkarakter etter drøfting i møte der klassens lærere var til stede. Faglærerens begrunnelse for karakterfastsettelsen følger vedlagt. Skolen har gått gjennom saken og mener at gjeldende bestemmelser og regler ved fastsetting av standpunktkarakterer er fulgt.»
Klageren kom med merknader til fylkeskommunens svar, og viste igjen til at manglende begrunnelse for karakteren ikke kan ha påvirket elevens prestasjon, men at det kan være et signal om karaktersetting på sviktende grunnlag.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1.Generelt om rettsgrunnlaget for klagenemndas prøving
En grunnleggende regel i forvaltningsretten er at den part som er misfornøyd med et vedtak, har rett til å få sin klage behandlet av et klageorgan. Regelen er kommet til uttrykk i forvaltningsloven 10. februar 1967 § 28 første ledd, som forutsetter at klagen skal realitetsbehandles av klageorganet, med mindre det er grunnlag for å avvise klagen. Bestemmelsen innebærer at klageinstansen har både plikt og kompetanse til å behandle klagen. Den som har klagerett, har på sin side et rettskrav på å få saken klagebehandlet når vilkårene er til stede.
Etter forvaltningsloven § 28 fjerde ledd kan det for særskilte saksområder gis regler som fraviker forvaltningslovens klageregler. I opplæringslova 17. juli 1998 nr. 61 § 3-4 første ledd er det hjemmel for å gi forskrifter, noe som er gitt i Kunnskapsdepartementets forskrift 23. juni 2006 til opplæringslova. Særskilte klageregler er gitt i forskriften § 5-12 første ledd første punktum. Ved klage på standpunktkarakter fra videregående skole kan klageinstansen etter bestemmelsen «berre vurdere om gjeldande føresegner om karakterfastsetjing er følgde».
Det er gitt regler i opplæringslova med forskrift og i læreplanene om hvordan karakterer skal fastsettes. Klagenemndas oppgave er etter forskriften § 5-12 å vurdere om skolen har anvendt disse reglene riktig.
Av de bestemmelser klagenemnda kan og skal vurdere om skolen har anvendt riktig, er forskrift til opplæringslova § 4-7 første ledd, som lød slik:
«Grunnlaget for vurdering med karakter i faga er kompetansemåla i læreplanene for fag slik dei er fastsette i Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Karakteren skal gi uttrykk for den kompetansen eleven har oppnådd på tidspunktet for vurderinga, og ut frå det som er forventa på dette tidspunktet. Føresetnadene til den enkelte eleven skal ikkje trekkjast inn. Vurdering i orden og til åtferd skal ikkje inngå i fagvurderinga.»
Disse reglene omfattes av uttrykket «gjeldande føresegner om karakterfastsetjing» i forskriften § 5-12 første ledd første punktum. For øvrig kan ikke § 5-12 tolkes slik at klagenemnda skal vurdere elevenes prestasjoner.
Fylkeskommunen har i svaret hit opplyst at det bare er manglende og feil vekting mellom første og andre termin som kan være gjenstand for klage. Jeg kan ikke se at dette er en riktig beskrivelse av vurderingstemaet eller av klagenemndas kompetanse.
Dersom skolen ikke har anvendt regelverket riktig ved karakterfastsettelsen, skal klagenemnda etter bestemmelsens tredje ledd presisere hvilke regler som er brutt og sende saken tilbake til skolen. Rektor og faglæreren gjennomfører ny vurdering, og rektor setter endelig karakter.
I denne saken er det klaget over manglende begrunnelse fra faglæreren, slik at vurderingsgrunnlaget ikke fremkommer. Fylkeskommunen har uttalt at «manglende vurderingsgrunnlag ikke er enkeltvedtak» og derfor må tas opp på annen måte enn gjennom klage til fylkeskommunens klagenemnd. Jeg er enig i at manglende vurderingsgrunnlag ikke er noe enkeltvedtak, men manglende vurderingsgrunnlag kan medføre at karakterfastsettingen – som er enkeltvedtak – blir uforsvarlig. Forskriften forutsetter dessuten at karakteren settes på bakgrunn av vurderinger. Jeg kan derfor ikke se at det ligger utenfor klagenemndas oppgave å vurdere anførsler om manglende begrunnelse og manglende vurderingsgrunnlag.
Klageorganets overprøvingsadgang i karaktersaker er etter forskriften begrenset til å undersøke om retningslinjene for karakterfastsettelse er fulgt. Svaret som er gitt i denne saken, gir etter min mening uttrykk for en ytterligere innskrenking i overprøvingsadgangen, som jeg ikke kan se at det er grunnlag for.
Jeg finner etter dette at Y fylkeskommune har lagt til grunn feil forståelse av hva som skal vurderes av klageorganet ved behandling av klager på standpunktkarakterer fra videregående skoler.
2. Saksbehandlingen forut for klagenemndas behandling
Etter forskriften § 5-12 første ledd annet punktum skal det med klagen «følgje fråsegn frå faglæraren om korleis karakteren er fastsett (…) og fråsegn frå rektor om saksbehandlinga ved skolen». Jeg kan ikke se at det fremgikk av faglærerens uttalelse hvordan karakteren ble fastsatt. Hennes uttalelse om at standpunktkarakteren var riktig ut fra det hun og vikaren hadde observert, ga ikke klagenemnda noen praktisk mulighet til å vurdere om karakteren var fastsatt i tråd med gjeldende regler. Videre må underskriften for rektor på fylkeskommunens ferdigutfylte skjema sies å gi liten informasjon om saksbehandlingen ved skolen.
Fylkeskommunen har ikke vurdert om saken var tilstrekkelig opplyst etter forvaltningsloven §§ 17 første ledd og 33 første og siste ledd, slik det ble bedt om herfra. Etter bestemmelsene skal klageorganet påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Selv om forskriften § 5-12 første ledd annet punktum angir hvordan skolen skal gjøre rede for saken ved oversendelsen av klagen, kan jeg ikke se at det er gjort unntak fra forvaltningslovens regler om sakens opplysning i de bestemmelsene som regulerer klagenemndas virksomhet.
Det må være forskrift til opplæringslova og alminnelige forvaltningsrettslige regler som angir krav til opplysning av saken, ikke fylkeskommunens skjemaer. Fylkeskommunens skjemaer synes etter min oppfatning å være lite egnet til å avdekke brudd på gjeldende bestemmelser for skolenes karakterfastsettelse.
Jeg finner også grunn til særskilt å knytte en bemerkning til det ferdigutfylte skjemaet som ble undertegnet på vegne av rektor, hvor det står at skolen har vurdert klagen, men ikke funnet grunnlag for å endre karakteren. Det fremgår av Utdanningsdirektoratets brev 31. oktober 2008 til Fylkesmannen i Oslo og Akershus at direktoratet tolker forskriften § 5-12 slik at skolen ikke kan treffe nytt vedtak om karakterfastsetting dersom den finner klagen berettiget; klagen skal alltid behandles av klageinstansen.
I klagen hit er det nevnt en e-post fra den som var vikar for faglæreren i to måneder i annen termin. E-posten skal ha blitt oversendt fylkeskommunen samme dag som klagenemndas møte, uten å bli forelagt klageren. Klagenemnda ble herfra bedt om å kommentere dette og oversende utskrift av e-posten hit. E-posten er ikke kommentert i svaret fra fylkesrådmannen og heller ikke oversendt. I følge klageren inneholdt ikke e-posten noen reell begrunnelse. Jeg har derfor sett bort fra denne ved vurderingen av saken.
Fylkesrådmannens saksbehandler har gitt uttrykk for at det flere ganger ble tatt muntlig kontakt med skolens ledelse om at begrunnelsen derfra var mangelfull, uten å lykkes i å «utfylle saken». I dokumentene oversendt hit, foreligger ikke noen skriftlig kommunikasjon mellom skolen og fylkeskommunen sentralt, utover de ovenfor beskrevne skjemaene. For øvrig viser jeg til merknadene under punkt 3 om hvordan jeg mener saken skulle være fulgt opp når det ble konstatert at skolens begrunnelse var mangelfull. Jeg mener at dette skulle medført innstilling til klagenemnda om å ta klagen til følge.
Jeg kan for øvrig ikke se noe grunnlag eller dokumentasjon for at saksbehandleren hos fylkesrådmannen i innstillingen til klagenemnda skrev at eleven hadde vist en «fallende tendens».
Etter dette konkluderer jeg med at det var flere feil ved den forberedende saksbehandlingen for klagenemnda.
3. Klagenemndas vedtak
a) Klagenemnda ble herfra bedt om å vurdere om kravene til begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24, 25 og 27 ble overholdt i vedtaket 28. august 2008. Etter hva jeg kan se, er ikke dette gjort.
Etter hovedregelen i forvaltningsloven § 24 første ledd skal enkeltvedtak grunngis, og forvaltningsorganet skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtaket treffes. Jeg kan ikke se at noen unntak fra bestemmelsen kommer til anvendelse for klagenemndas vedtak. I forvaltningsloven § 27 annet ledd er det bestemt at i saker der begrunnelsen etter lovens § 24 skal gis samtidig med vedtaket, bør grunnene gjengis i underretningen.
Forvaltningsloven § 25 stiller krav til begrunnelsens innhold. Første ledd inneholder krav til vedtakets rettslige grunnlag, annet ledd til gjengivelsen av de faktiske forhold og tredje ledd til skjønnsutøvelsen.
Ut fra de foreliggende dokumentene kan jeg ikke se at det forelå noen egen skriftlig begrunnelse fraklagenemnda i denne saken. Det er ikke oversendt noe referat fra behandlingen i klagenemnda i form av møtebok eller lignende, og det fremstår som uklart om den korte og stikkordmessige begrunnelsen gitt i innstillingen fra fylkesrådmannen til klagenemnda, og i brev 10. september 2008 fra saksbehandleren hos fylkesrådmannen til klageren, også var klagenemndas begrunnelse.
Videre er det ikke tatt inn noen begrunnelse i brevet 25. august 2008 med meddelelsen til klageren om klagenemndas vedtak. Ut fra saksdokumentene er det uklart om innstillingen fra saksbehandleren hos fylkesrådmannen var vedlagt dette brevet.
Det synes å foreligge klare brudd på klagenemndas begrunnelsesplikt. Jeg minner om at forvaltningslovens regler om begrunnelse kan ha stor betydning for en part. Begrunnelsen gir blant annet en forklaring som kan gjøre det lettere for parten å forsone seg med utfallet. Her var det klaget over manglende begrunnelse fra læreren og skolen. Da klagevedtaket heller ikke ble begrunnet, fremstår det som særlig uheldig og lite egnet til å skape tillit til forvaltningens saksbehandling og vedtak.
I tillegg er saksbehandlingsfeilen her særlig uheldig fordi meddelelsen i brevet 25. august 2008 om klagenemndas behandling, datert forut for klagenemndas møte, fremstår som et standardbrev til «samtlige klagere», noe som indikerer at ingen av klagerne fikk begrunnelse.
b) Det ble til vedtakets innhold herfra spurt om klagenemnda hadde vurdert «om gjeldande føresegner om karakterfastsetjing er følgde». Spørsmålet kan ikke sies å være besvart klart.
Det fremgår av svaret hit fra fylkesrådmannens saksbehandler at det ble konstatert manglende begrunnelse for karaktervedtaket og at dette ikke kunne føre til opphevelse. Det ble blant annet uttalt:
«Klagenemndas sekretariat/klagenemnda sto da i en situasjon hvor vi konstaterte manglende begrunnelse, men at vi ikke klarte å opplyse saken på en bedre måte gjennom faglærers/skolens medvirkning. Klagenemnda valgte derfor sett hen til vurderingen av manglende begrunnelses konsekvens å behandle saken.»
Det fremstår som uklart om det var klagenemnda eller bare fylkesrådmannens saksbehandler som konstaterte manglende begrunnelse. Spørsmålet herfra om uttalelsen om manglende begrunnelse i brev 10. september 2008 fra fylkesrådmannens saksbehandler var avgitt på vegne av klagenemnda, er ikke besvart. Tilsvarende fremstår det som uklart om det er klagenemnda eller bare fylkesrådmannens saksbehandler som mener at manglende begrunnelse ikke kan føre til opphevelse av karaktervedtak.
Klagerens anførsel om at skolen ikke hadde noe grunnlag for å sette karakteren, er så vidt jeg kan se ikke vurdert på noe tidspunkt.
Som det fremgår av punkt 1 foran om klagenemndas kompetanse, mener jeg at spørsmålet om karaktervedtaket er tilstrekkelig begrunnet og om skolen har hatt grunnlag for å sette karakteren, hører inn under det klagenemnda kan og skal prøve etter forskriften § 5-12 første ledd første punktum. Da det ble konstatert mangler ved skolens begrunnelse, var det ikke tilstrekkelig å ta dette opp med skolen per telefon. Det burde medført innstilling til klagenemnda om å ta klagen til følge.
Dersom klagenemnda finner at karaktervedtaket ikke tilfredsstiller gjeldende bestemmelser om karakterfastsetting, følger det av § 5-12 tredje ledd at karaktervedtaket skal sendes tilbake til skolen.
Saksbehandleren hos fylkesrådmannen har uttalt at manglende begrunnelse ikke kan ha påvirket elevens prestasjoner, og vist til forvaltningsloven § 41, som fastsetter regler om hvilken betydning saksbehandlingsfeil har for gyldigheten av vedtak. Det ble herfra bedt om en vurdering av om bestemmelsen her er relevant. Slik vurdering er ikke gitt. Jeg kan ikke se at bestemmelsen er relevant i forhold til sakens tema. Klagenemnda skal vurdere om reglene for karakterfastsetting, herunder saksbehandlingsreglene, er fulgt. Dersom det konstateres en saksbehandlingsfeil, mener jeg at det i en slik sak må føre til at klagen tas til følge og saken sendes tilbake til skolen.
Konklusjon
Jeg har funnet flere feil ved klagenemndas behandling av denne saken, både ved rettsanvendelsen og saksbehandlingen. Etter dette må jeg be klagenemnda om å behandle saken på nytt. Jeg presiserer at jeg med denne konklusjonen ikke har gitt uttrykk for noen mening om hva standpunktkarakteren burde ha vært satt til.
Det fremstår som om flere av feilene skyldes at sentrale rettsregler er misforstått, slik at dette ikke bare har hatt konsekvenser for behandlingen av denne saken, men også for andre saker klagenemnda har behandlet om standpunktkarakterer fra videregående skole. Jeg må derfor be klagenemnda i sin fremtidige praksis ta hensyn til de bemerkninger jeg har gitt uttrykk for.
For øvrig har jeg merket meg at foreleggelsen herfra er besvart fra klagenemndas side av én saksbehandler hos fylkesrådmannen, for øvrig den samme saksbehandleren som alene har skrevet innstillingen til klagenemnda og undertegnet brevene til klageren. Jeg forutsetter at saksbehandleren har fått fullmakt fra klagenemnda til å besvare foreleggelsen herfra. Klagenemnda bes om å vurdere om dette er en tilstrekkelig, hensiktsmessig og forsvarlig behandling av henvendelser fra ombudsmannen.
Jeg ber om å bli orientert om utfallet av klagenemndas nye behandling av saken og den videre oppfølgningen av denne uttalelsen.»
Klagenemnda behandlet saken på nytt. Klagen ble tatt til følge, og saken ble sendt tilbake til skolen for ny vurdering.
Skolen vurderte saken på nytt og satte ny karakter. Denne var én karakter høyere enn karakteren som opprinnelig ble gitt.