Behandlingen av en personalsak i Forsvarsdepartementet

Granskingsutvalget, som ble ledet av sorenskriver Nils Dalseide, avga sin rapport 16. juni 2006 («Dalseide I-rapporten»). Som følge av at granskingsutvalget ikke hadde rukket å fullføre alle oppgaver innenfor mandatet innen den angitte rapporteringsfristen, besluttet Forsvarsdepartementet å opprette en granskingsgruppe. Mandatet til denne gruppen, som også ble ledet av sorenskriver Dalseide, besto utelukkende i å utføre de oppgaver som gjensto innenfor granskingsutvalgets mandat. Granskingsgruppen var ikke organisert som et selvstendig forvaltningsorgan, og var heller ikke tildelt myndighet til å treffe avgjørelser om disiplinærforføyinger, anmeldelser mv. på vegne av departementet. Gruppen rapporterte til Forsvarsdepartementet ved assisterende departementsråd.

Granskingsgruppen avleverte sin rapport til Forsvarsdepartementet 15. mai 2007 («Dalseide II-rapporten»). Rapporten tok bl.a. for seg en rekke årlige golfturer til Alicante i Spania. En av initiativtakerne til disse turene var tidligere redaktør og nåværende Ombudsmann for Forsvaret. Blant de øvrige deltagerne var det en rekke personer som hadde eller hadde hatt ledende stillinger i Forsvaret. Det deltok også to personer som var ansatt i ledelsen i selskapet Siemens AS, som Forsvaret hadde IKT-kontrakter med i den aktuelle perioden.

A deltok på golfturene til Alicante i 2003 og 2004. Da den første av disse turene fant sted, var A sjef for Fellesstaben i Forsvarets overkommando, mens han var avdelingssjef i Forsvarsdepartementet da den andre turen fant sted. I sin rapport til departementet konkluderte granskingsutvalget med at A i forbindelse med disse turene hadde fått deler av sine utgifter til opphold og golfspill dekket av deltagerne fra Siemens AS, som på sin side hadde fått refundert disse utleggene fra sin arbeidsgiver. Etter granskingsgruppens syn utgjorde denne utgiftsdekningen en fordelsoverføring til A i strid med gaveforbudet i tjenestemannsloven 4. mars 1983 nr. 3 § 20. Det fremgikk for øvrig av rapporten at A selv hadde forklart at han ikke hadde vært klar over at Siemens AS hadde dekket utgifter for ham i forbindelse med turene til Alicante, og heller ikke at han faktisk hadde betalt mindre enn det oppholdet og golfdeltakelsen kostet.

Etter avleveringen av Dalseide II-rapporten hadde verken sorenskriver Dalseide eller de øvrige medlemmene i granskingsutvalget og granskingsgruppen noen formell rolle i den videre oppfølgingen av de forholdene som ble tatt opp i rapportene. Dalseide ble imidlertid ved flere anledninger innkalt til møter eller høringer i regjeringen, departementet og andre berørte statsorganer for å svare på spørsmål angående Dalseide I- og II-rapportene. Som leder av granskingsutvalget og granskingsgruppen mottok og besvarte også Dalseide flere henvendelser fra media etter at rapportene var avlevert.

I mars 2007 deltok A på nok en golftur til Alicante. Han var på dette tidspunktet viseadmiral og sjef for Fellesoperativt hovedkvarter i Stavanger. Også på denne turen deltok det personer fra ledelsen i Siemens AS. Det var på dette tidspunktet allment kjent at det hadde oppstått en tvist om overfakturering knyttet til IKT-kontrakter mellom Forsvaret og Siemens Business Service AS. Derimot var det ikke allment kjent at det var mistanke om at Siemens AS kunne ha dekket kostnader for forsvarspersonell i forbindelse med de tidligere turene til Alicante. På tidspunktet for 2007-turen hadde granskingsgruppen heller ikke vært i kontakt med A for å få hans forklaring på og dokumentasjon knyttet til turene i 2003 og 2004. Selve 2007-turen ble ikke gransket av granskingsgruppen.

Rundt fire måneder etter at Forsvarsdepartementet hadde mottatt Dalseide II-rapporten, ble A innkalt til et møte 20. september 2007 med assisterende departementsråd i Forsvarsdepartementet og forsvarssjefen. Departementet og A har i korrespondansen hit gitt til dels svært forskjellige fremstillinger av dette møtet. Det synes imidlertid på det rene at A fikk forelagt seg en delvis sladdet versjon av de delene av Dalseide II-rapporten som gjaldt As deltagelse på Alicante-turene i 2003 og 2004. De delene som var sladdet var dels navn på og opplysninger om andre av deltagerne, og dels granskingsutvalgets egne vurderinger av As forklaringer til granskingsgruppen. Videre synes det å være på det rene at departementet i møtet ga uttrykk for at fordelsoverføringen fra Siemens AS til A i forbindelse med turene i 2003 og 2004 kunne stå i et problematisk forhold til gaveforbudet i tjenestemannsloven. Departementet ville derfor vurdere om det var grunn til å iverksette personellmessige tiltak overfor A. Frabeordring fra stillingen som sjef for fellesoperativt hovedkvarter i medhold av forsvarspersonelloven 2. juli 2004 nr. 59 § 7 første ledd første punktum ble uttrykkelig nevnt som en mulighet. Før departementet iverksatte en slik «formell prosess», ville det imidlertid gi A mulighet til å søke avskjed. Akkurat hvordan denne muligheten ble fremstilt, er A og departementet uenige om. Det er imidlertid på det rene at A i møtet 20. september 2007 ikke aksepterte forslaget om å trekke seg frivillig, og at han ble gitt frist til et nytt møte én uke senere for å ta endelig stilling til forslaget.

I etterkant av møtet 20. september 2007 sendte A 23. september 2007 et e-brev til assisterende departementsråd og forsvarssjefen. I e-brevet kommenterte A forholdene rundt golfturene i 2003 og 2004. Han fastholdt at han ikke hadde vært klar over at andre hadde dekket deler av utgiftene hans til opphold og golfdeltakelse, og at han heller ikke hadde vært klar over at selskapet Siemens AS var involvert på noen måte.

Det ble avholdt et nytt møte mellom A og departementsledelsen 27. september 2007. A har i korrespondansen hit opplyst at departementet i dette møtet la frem et forslag til sluttavtale som innebar at A søkte avskjed. A erklærte imidlertid at han ikke ønsket en slik løsning. Han skal da ha fått beskjed om at departementet i løpet av et par uker ville ta stilling til hvordan saken skulle følges opp videre.

Etter det siste møtet med departementet forsøkte A 29. september 2007 å kontakte sorenskriver Dalseide på telefon. Dette lyktes ikke i første omgang, men Dalseide ringte A tilbake dagen etterpå, dvs. 30. september 2007. A og Dalseide har i korrespondansen hit gitt til dels forskjellige fremstillinger av denne telefonsamtalen. Det synes imidlertid å være uomtvistet at A i telefonsamtalen skal ha fortalt om møtene med departementet 20. og 27. september 2007, og at han opplevde situasjonen som vanskelig. A skal også ha opplyst at han nå hadde tilbakebetalt 11 000 kroner til Siemens AS, som han mente tilsvarte den fordelsoverføringen som hadde skjedd i forbindelse med Alicante-turene i 2003 og 2004. Dalseide skal på sin side ha gitt enkelte råd om hvordan A burde forholde seg videre, herunder at det kunne være en idé å få advokatbistand.

Umiddelbart etter telefonsamtalen med A ringte sorenskriver Dalseide til assisterende departementsråd og informerte om samtalen. Samtalen mellom Dalseide og departementsråden ble fulgt opp med et notat fra Dalseide til departementet. I notatet redegjorde Dalseide for innholdet i telefonsamtalen. Verken Dalseide selv eller departementet sendte A noen kopi av notatet.

I brev 3. oktober 2007 varslet Forsvarsdepartementet A om at det ville bli vurdert å beordre ham fra stillingen som sjef for Fellesoperativt hovedkvarter, jf. forsvarspersonelloven § 7. Det ble vist til at A syntes å ha mottatt betydelige fordelingsoverføringer i forbindelse med turene til Alicante i 2003 og 2004, at dette i så fall var i strid med gaveforbudet i tjenestemannsloven § 20, og at det dessuten var åpnet politietterforskning for å vurdere om forholdet var straffbart. Videre viste departementet til As deltakelse på Alicante-turen i 2007. Etter departements syn fremsto det som kritikkverdig at A hadde deltatt på en golftur med personer fra ledelsen i Siemens AS på et tidspunkt da det var allment kjent at det var en «konfliktsituasjon» mellom Siemens Business Service AS og Forsvaret. Samlet sett mente departementet at disse forholdene kunne være egnet til å svekke forsvarsledelsens og omverdenens tillit til A på en måte som ikke gjorde det mulig å beholde A i stillingen som sjef for Fellesoperativt hovedkvarter. Det ble imidlertid presisert at det var opp til Kongen i statsråd å fatte et eventuelt endelig vedtak om frabeordring. A ble gitt en frist på 16 dager for å komme med merknader til saken.

A kom med merknader til departementets forhåndsvarsel i brev 16. oktober 2007, der han fremholdt at deltakelsen på Alicante-turene i 2003, 2004 og 2007 ikke kunne gi grunn til å fremme slike bebreidelser mot ham som departementet hadde antydet. Brevet fra A ble fulgt opp med et brev fra advokat Lars Holo, som A på dette tidspunktet hadde engasjert for å få juridisk bistand i saken. I brevet ble det bl.a. gjort gjeldende at det ikke var rettslig adgang til å frabeordre A fra sin stilling i medhold av forsvarspersonelloven § 7 på den måten departementet hadde antydet.

I etterkant av brevet fra Holo var det en viss korrespondanse mellom departementet og Holo. Det ble også avholdt et møte 8. november 2007. I forbindelse med dette møtet fikk Holo og A tilgang til den delen av Dalseide II-utvalgets rapport som inneholdt granskingsgruppens vurderinger knyttet til A.

Mens frabeordringssaken ennå var til behandling hos departementet, ble det 11. desember 2007 gjennomført ransaking og tatt beslag hos A. Det ble samtidig forkynt siktelse mot A. Forut for dette hadde Økokrim fått oversendt diverse dokumentasjon fra Forsvarsdepartementet, herunder sorenskriver Dalseides notat om telefonsamtalen med A 30. september 2007.

I e-brev 12. desember 2007 opplyste Forsvarsdepartementet at det ville fremme forslag om midlertidig frabeordring av A i statsråd 14. desember 2007. Dette varselet ble besvart ved et e-brev fra advokat Holo, som bestred at forsvarspersonelloven § 7 ga adgang til midlertidig frabeordring på det grunnlaget som departementet hadde angitt i det tidligere forvarselet. Gjennom en påfølgende telefonsamtale og diverse e-postkorrespondanse 13.–14. desember 2007 ble det imidlertid oppnådd enighet om at A i stedetselv skulle trekke seg midlertidig fra stillingen. Gjeninntredelse skulle ikke skje før påtalespørsmålet var avgjort hos Økokrim og departementet hadde vurdert hvilke konsekvenser denne avgjørelsen skulle få for spørsmålet om frabeordring.

Økokrim henla siktelsen mot A 31. januar 2008. I brev 1. februar 2009 meddelte departementet at A kunne gjeninntre stillingen som sjef for Fellesoperativt hovedkvarter fra 4. februar 2009, noe han også gjorde. Departementet fremmet aldri noe forslag om frabeordring for Kongen i statsråd.

Ved brev 3. juni 2008 brakte advokat Holo saken inn for ombudsmannen på vegne av A. I klagen hit ble det bl.a. gjort gjeldende at Forsvarsdepartementet på en utilbørlig måte hadde forsøkt å presse A til å trekke seg fra sin stilling i møtet 20. september 2007. Det ble i denne sammenheng vist til at A ikke på forhånd hadde fått vite at dette spørsmålet ville bli tatt opp i møtet, og at han heller ikke hadde fått tilgang til de delene av Dalseide II-rapporten som inneholdt granskingsgruppens vurderinger knyttet til A. A bestred også at forsvarspersonelloven § 7 under noen omstendighet kunne gi grunnlag for å fjerne en offiser fra en stilling som følge av klanderverdig adferd. Videre ble det gjort gjeldende at telefonsamtalen 30. september 2007 mellom sorenskriver Dalseide og A hadde vært fortrolig. Det var derfor utilbørlig av departementet å ta imot notatet fra Dalseide, og også å sende dette videre til Økokrim. Under enhver omstendighet skulle departementet av eget tiltak sørget for å gjøre A kjent med notatets innhold umiddelbart etter at dette var mottatt.

Etter å ha innhentet saksdokumentene fra Forsvarsdepartementet ble det besluttet å undersøke saken nærmere. Etter at saken første gang ble forelagt departementet ved brev 30. juni 2008, var det en omfattende korrespondanse med departementet og A. Det ble også innhentet uttalelser fra sorenskriver Nils Dalseide. Jeg har ikke funnet det hensiktsmessig å gjennomgå detaljene i denne korrespondansen her, men har i stedet nøyd meg med å gjengi de saksopplysninger og redegjørelser som er av betydning for min vurdering av saken.

Departementet fremholdt i korrespondansen hit at det ikke opptrådte på en utilbørlig måte overfor A i møtet 20. september 2007. A ble innkalt til møtet på en ukes varsel, og han fikk da opplyst at temaet for møtet var Dalseide II-rapporten. Siden As eneste befatning med denne rapporten knyttet seg til Alicante-turene i 2003 og 2004, måtte han etter departementets syn forstå at møtet ville dreie seg om dette. Departementet hadde heller ikke hatt som intensjon å forsøke å komme til en endelig løsning på møtet 20. september 2007. Formålet var tvert imot å orientere A om at departementet vurderte å iverksette personelltiltak, og at frabeordring kunne bli aktuelt. Siden A hadde nådd aldersgrensen for pensjonering (58 år) og følgelig kunne gå av med pensjon når han ønsket, hadde departementet villet lufte muligheten for at A i stedet gikk av med pensjon fra begynnelsen av 2008. A ble gitt en frist til møtet 27. september 2007 for å ta stilling til dette. Det hadde altså aldri vært meningen at han skulle bestemme seg i møtet 20. september 2007.

Etter departementets syn var det heller ikke grunn til å rette kritikk mot at A bare hadde delvis innsyn i Dalseide II-rapporten da han skulle vurdere spørsmålet om frivillig fratredelse. Granskingsgruppen var ikke et eget forvaltningsorgan, og Dalseide II-rapporten måtte derfor anses som et organinternt dokument så lenge den ikke var sendt ut av Forsvarsdepartementet. De delene av rapporten som A ikke fikk innsyn i, besto enten av opplysninger som bare angikk andre personer enn A, eller av granskingsgruppens vurderinger. Disse vurderingene, som heller ikke var bindende for departementet, mente departementet at A ikke hadde noe krav på å få se etter forvaltningsloven § 18, slik denne bestemmelsen lød på det aktuelle tidspunktet. På et senere tidspunkt, etter at det var besluttet å iverksette en formell sak om frabeordring, besluttet imidlertid departementet å utvise meroffentlighet og gi A tilgang også til disse vurderingene.

Departementet fastholdt videre at forsvarspersonelloven § 7 etter omstendighetene kunne gitt hjemmel for å beordre A fra stillingen som sjef for Fellesoperativt hovedkvarter på bakgrunn av klanderverdig opptreden i forbindelse med Alicante-turene. En slik frabeordring kan ifølge departementet ikke likestilles med en suspensjon eller disiplinærreaksjon, fordi beordringsretten etter § 7 beror på Forsvarets behov. Etter departementets syn kan Forsvarets behov etter omstendighetene tilsi at det foretas beordringer som først og fremst har til formål å fjerne en embets- eller tjenestemann fra en bestemt stilling. Et tillitsbrudd kan etter omstendighetene være en saklig grunn for slik frabeordring. I stillingen som sjef for Fellesoperativt hovedkvarter var det behov for et særlig sterkt tillitsforhold mellom A og den øverste forsvarsledelsen. Stillingen var dessuten eksponert for offentligheten, og As forhold kunne derfor ha betydelig innvirkning på omverdenens tillit til Forsvaret. Departementet opplyste for øvrig at det ikke var noen konkret stilling å beordre A til, og at han ved en eventuell frabeordring ville bli stilt til Forsvarssjefens disposisjon. Bakgrunnen for dette var at det var relativt få stillinger i Forsvaret for personer med graden viseadmiral. Dersom det ved en frabeordring av en person av As grad skulle gjelde noe absolutt krav om at vedkommende samtidig ble beordret til en konkret ny stilling, ville Forsvarets beordringsrett bli vesentlig uthulet.

Departementet hadde ikke vesentlige merknader til Dalseides fremstilling av telefonsamtalen med A og det påfølgende notatet til departementet. Når det gjaldt spørsmålet om innsyn i notatet fremholdt departementet at A hadde rett til innsyn i dokumentet, men at han ikke fremsatte noe krav om dette før etter at notatet ble nevnt i et oppslag i VG. Etter departementets oppfatning forelå det ingen plikt til å forelegge notatet for A av eget tiltak. Departementet viste i denne sammenheng for det første til forvaltningsloven § 17 annet ledd bokstav a og c. Departementet holdt det for øvrig åpent om beordringssaken overfor A var en sak om enkeltvedtak, og dermed også om § 17 annet ledd overhodet kommer til anvendelse.

Departementets og Dalseides redegjørelser ble forelagt A, som i det vesentlige opprettholdt anførslene i sin opprinnelige klage hit. Når det gjaldt uttalelsen fra Dalseide, benektet A at han på noe tidspunkt ga Dalseide fullmakt til å tale hans sak overfor departementet.

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«1.Beordringsadgangen etter forsvarspersonelloven § 7

Etter forsvarspersonelloven 2. juli 2004 nr. 59 § 7 første ledd første punktum plikter «[y]rkesbefal og avdelingsbefal … å la seg disponere til stilling i Norge og i utlandet». Slik saken er opplyst, synes det på det rene at Forsvarsdepartementet i møtene med A 20. og 27. september 2007 informerte om at det kunne bli aktuelt å beordre ham bort fra stillingen som sjef for Fellesoperativt hovedkvarter i medhold av nevnte bestemmelse. Det er også på det rene at han senere mottok et offisielt varsel fra departementet om at det vurderte slik frabeordring, og at han etter hvert også ble informert om at departementet ville fremme en slik frabeordringssak for Kongen i statsråd. Som følge av de senere begivenhetene ble imidlertid saken utsatt, og etter hvert også henlagt.

Ettersom det aldri ble fattet noen beslutning om frabeordring i As tilfelle, er det ikke nødvendig for meg å ta stilling til gyldigheten av en slik avgjørelse i den konkrete saken. Spørsmålet blir i stedet om de forholdene og hensynene som lå til grunn for departementets beslutning om å iverksette en formell sak om frabeordring var saklige, dvs. om disse forholdene etter sin art kunne begrunnet en slik beordring.

Et første spørsmål som er reist, er om plikten til å la seg beordre overhodet omfatter beordringer som primært har til formål å fjerne en militær tjenestemann fra sin nåværende stilling. Ordlyden i § 7 første ledd første punktum trekker i retning av at beordringen må være motivert i et ønske om å kunne benytte tjenestemannen i en bestemt annen stilling. Bestemmelsen må imidlertid tolkes i lys av sin forhistorie. Forsvarspersonelloven § 7 første ledd første punktum er i hovedsak en videreføring av tidligere lov 10. juni 1977 nr. 66 om yrkesbefal m.m. i Forsvaret (yrkesbefalloven) § 3, jf. Ot.prp. nr. 60 (2003–2004) s. 46. Sistnevnte bestemmelse var i sin tur ment å videreføre rettstilstanden etter befalsordningen som ble vedtatt av Stortinget 13. juni 1966, jf. Ot.prp. nr. 64 (1976–1977) s. 5. I St.prp. nr. 38 (1995–1996) s. 10 er det uttrykkelig lagt til grunn at «Forsvaret [kan] frabeordre i tilfeller der det åpenbart er påkrevet å ombeordre befal fra sin stilling av helsemessige, sikkerhetsmessige eller andre årsaker». Denne rettsoppfatningen er også lagt til grunn i Eidsivating lagmannsretts dom inntatt i RG 1991 s. 580. Forarbeidene til forsvarspersonelloven § 7 gir ingen holdepunkter for å anta at det har vært lovgivers mening å innsnevre beordringsadgangen i forhold til yrkesbefalloven § 3.

Jeg må på denne bakgrunn legge til grunn at forsvarspersonelloven § 7 første ledd første punktum etter omstendighetene kan gi tilstrekkelig hjemmel for å foreta en beordring som primært er motivert i et ønske om å fjerne en tjeneste- eller embetsmann som omfattes av bestemmelsen fra sin nåværende stilling. Forutsetningen må være at vedkommende beholder sin militære grad ved frabeordringen, og at Forsvaret ved beordringen tar sikte på å beordre vedkommende til en ny stilling umiddelbart eller så snart som mulig etter frabeordringen. Jeg viser i denne sammenheng også til Eidsivating lagmannsretts begrunnelse i avgjørelse inntatt i RG 1991 s. 580.

Spørsmålet blir etter dette om de forholdene og vurderingene som er angitt i Forsvarsdepartementets forhåndsvarsel 3. oktober 2007 etter sin art kan gi grunnlag for en beordring etter forsvarspersonelloven § 7 første ledd første punktum. De faktiske omstendigheter departementet har vist til i forhåndsvarselet er for det første at A i forbindelse med turene til Alicante i 2003 og 2004 syntes å ha mottatt en fordelsoverføring i strid med tjenestemannsloven 4. mars 1983 nr. 3 § 20, og at det på tidspunktet for forvarselet også pågikk politietterforskning knyttet til disse turene. For det annet har departementet vist til at A deltok på Alicante-turen i 2007, til tross for at han på dette tidspunktet var klar over konflikten mellom Forsvaret og Siemens Business Service AS vedrørende overfakturering. Ifølge departementet vil disse forholdene kunne anses som klanderverdig opptreden som ikke er forenlig med de «særdeles strenge krav til dømmekraft og pålitelighet» som stillingen som sjef for Fellesoperativt hovedkvarter forutsetter. Det er videre vist til at mottaket av fordeler fra Siemens AS «virker svært negativt på det tillitsforhold Forsvarsdepartementet er avhengig av å ha til deg i din helt spesielle stilling» og dessuten «vil … kunne skade Forsvarets tillit og omdømme eksternt».

Forsvarspersonelloven § 7 første ledd første punktum setter etter sin ordlyd ingen begrensninger for hvilke hensyn som er saklige i vurderingen av om det skal foretas en beordring. Av Ot.prp. nr. 60 (2003–2004) s. 46 fremgår det at beordringsadgangen styres av Forsvarets behov. I St.prp. nr. 38 (1995–1996) s. 10 legges det som nevnt til grunn at frabeordringer kan skje på bakgrunn av «helsemessige, sikkerhetsmessige eller andre årsaker».

Både ordlyden i og forarbeidene til § 7 første ledd annet punktum tilsier altså at Forsvarets beordringsadgang, herunder adgangen til å beordre en militær embets- eller tjenestemann bort fra sin stilling, er relativt vid. Bestemmelsen kan imidlertid ikke leses isolert, men må tolkes i sammenheng med regelverket for øvrig. Militære embets- og tjenestemenn er i utgangspunktet underlagt bestemmelsene i tjenestemannsloven, jf. tjenestemannsloven § 1 og forsvarspersonelloven § 4. Etter tjenestemannsloven § 15 første ledd bokstav b kan en embetsmann avskjediges når vedkommende «ved utilbørlig atferd i eller utenfor tjenesten viser seg uverdig til sin stilling eller bryter ned den aktelse eller tillit som er nødvendig for stillingen». Hvis vilkårene for avskjed etter § 15 synes å være oppfylt, vil det etter omstendighetene også være adgang til å suspendere vedkommende embetsmann mens avskjedssaken er til behandling, jf. § 16. Selv om avskjed ikke var aktuelt, er det mulig at det faktum som departementet la til grunn etter omstendighetene kunne ha gitt grunnlag for disiplinærreaksjoner i medhold av lov 20. mai 1988 nr. 32 om militær disiplinærmyndighet. Også i tilfeller der en embetsmann ikke har gjort seg skyldig i klanderverdig atferd, vil han dessuten kunne avskjediges dersom han «ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendig eller foreskrevet for stillingen, eller av andre grunner er varig uskikket for stillingen», jf. tjenestemannsloven § 14 nr. 3, jf. nr. 2 bokstav b.

Forsvarsdepartementet har vist til at en eventuell beordring av A verken ville ha vært å anse som en avskjed, suspensjon eller disiplinærreaksjon. Det er i denne sammenheng også vist til at militære embets- og tjenestemenn utnevnes til grad og beordres til stilling, slik at en ombeordring til stilling med samme grad ikke vil innebære en avskjedigelse eller suspensjon. Slik saken står, er det ikke nødvendig for meg å ta stilling til dette. Det sentrale for tolkningen av forsvarspersonelloven § 7 er at lovgiver gjennom vedtakelsen av tjenestemannsloven og lov om militær disiplinærmyndighet har etablert et system som på nærmere vilkår gjør det mulig for Forsvaret å slå ned på utilbørlig atferd gjennom bestemmelsene om disiplinærreaksjoner og avskjed, og som også gjør det mulig å avskjedige en embetsmann som må anses varig uskikket for stillingen sin. Forsvarets legitime behov for å kunne fjerne embetsmenn som man på grunn av vedkommendes klanderverdige handlinger ikke lenger har tillit til, må anses tilstrekkelig ivaretatt gjennom disse bestemmelsene. At Forsvaret i slike tilfeller i stedet skulle kunne beordre vedkommende embetsmann bort fra sin stilling i medhold av forsvarspersonelloven § 7, harmonerer dårlig med de materielle skranker og prosessuelle garantier som er oppstilt for avskjed og disiplinærreaksjoner.

Departementet har til støtte for sin forståelse av forsvarspersonelloven § 7 også vist til Eidsivating lagmannsretts avgjørelse inntatt i RG 1991 s. 580. Frabeordringen lagmannsretten tok stilling til i denne saken var imidlertid ikke begrunnet med at Forsvaret hadde manglende tillit til vedkommende tjenestemann, men derimot at en ekstern aktør hadde gitt uttrykk for at man ikke kunne samarbeide med vedkommende. Bakgrunnen for at tjenestemannen ikke lenger kunne fungere i stillingen var med andre ord et forhold utenfor Forsvarets kontroll, noe lagmannsretten også har fremhevet i sin begrunnelse. I As sak var den varslede frabeordringen ikke begrunnet i slike forhold utenfor Forsvarets kontroll. Jeg kan derfor ikke se at avgjørelsen i RG 1991 s. 580 gir holdepunkter for noen bestemt slutning i foreliggende sak.

Når det gjelder det andre forholdet som ligger til grunn for den varslede frabeordringen, nemlig hensynet til Forsvarets tillit og omdømme utad, er jeg i og for seg enig i at det kan fremstå uheldig for et forvaltningsorgan at en viktig stilling er besatt av en embetsmann som blir knyttet til en sak av denne typen. Derimot har jeg vanskelig for å se at Forsvaret er mer avhengig av tillit utad enn andre sentrale forvaltningsorganer. Mange av de mest sentrale posisjonene i Forsvaret er dessuten besatt av sivile embetsmenn. Disse vil etter gjeldende rett ikke kunne beordres fra sine stillinger utelukkende ut fra hensynet til Forsvarets omdømme utad. Sett hen til at skadepotensialet heller ikke synes å ha noen sammenheng med om detdreier seg om en militær eller sivil embetsmann, synes det heller ikke å være noe saklig behov for å ha en videre frabeordringsadgang overfor de militære embetsmennene i tilfeller som dette.

Jeg er på denne bakgrunn kommet til at ingen av de forhold som ble nevnt i Forsvarsdepartementets forvarsel 3. oktober 2007 kunne gi grunnlag for å foreta en frabeordring i medhold av forsvarspersonelloven § 7. Følgelig var det også usaklig å trekke frem denne muligheten i møtene 20. og 27. september 2008, og å iverksette en formell frabeordringssak overfor A.

2.   Departementets opptreden i og imellom møtene 20. og 27. september 2007

2.1 Generelle utgangspunkter; betydningen av uenighet om faktiske forhold

A har gjort gjeldende at Forsvarsdepartementet i møtet 20. september og tiden frem til møtet 27. september 2007 på utilbørlig vis forsøkte å presse ham til å søke avskjed fra stillingen som sjef for Fellesoperativt hovedkvarter. Departementet har på sin side bekreftet at det gjorde A oppmerksom på muligheten for frivillig fratredelse, men har fremholdt at det ikke ble lagt noe utilbørlig press på A i denne sammenheng.

Tjenestemannsloven oppstiller vesentlig forskjellige vilkår for avskjedigelse av en embetsmann mot vedkommendes vilje og avskjed på bakgrunn av søknad fra embetsmannen selv. Mens avskjed mot embetsmannens vilje bare kan finne sted dersom de materielle vilkårene i tjenestemannsloven § 10 nr. 3, jf. nr. 2 eller § 15 er oppfylt, vil en søknad om avskjed i utgangspunktet anses å gi tilstrekkelig hjemmel for avskjedsvedtaket. Både lovens system og alminnelige prinsipper om forsvarlig saksbehandling tilsier at forvaltningen ikke må forsøke å omgå de strenge kravene for ufrivillig avskjed ved gjennom tvang eller annen utilbørlig påvirkning å presse embetsmannen til å søke om avskjed. Etter omstendighetene vil slikt utilbørlig press kunne føre til at avskjedsvedtaket må anses som et avskjedsvedtak mot embetsmannens vilje, og at vedtaket derfor bare er gyldig dersom de materielle og prosessuelle vilkårene for slik avskjed er til stede. Jeg viser i denne sammenheng også til Rt. 1995 s. 555 og Bjørnaraa, Gaard og Selmer, Norsk tjenestemannsrett – kommentarer til tjenestemannsloven (Oslo 2000) s. 451 flg.

Hvorvidt departementet opptrådte på en utilbørlig måte overfor A under og i tiden mellom møtene 20. og 27. september 2007 synes i stor grad å avhenge av hva som faktisk ble sagt og gjort i disse to møtene. Jeg konstaterer at A og departementet har til dels svært ulike oppfatninger om dette. Den skriftlige saksbehandlingen her er lite egnet til å ta stilling til slik uenighet om faktiske forhold. Dette innebærer at jeg ved vurderingen av saken må ta utgangspunkt i de opplysninger som fremgår av saksdokumentene og departementets redegjørelse hit. Jeg presiserer for ordens skyld at dette ikke innebærer at jeg dermed går god for departementets fremstilling.

2.2 Selve anmodningen til A om å vurdere å søke avskjed

Et første spørsmål er om det må anses som utilbørlig press at Forsvarsdepartementet i det hele tatt ba A vurdere å søke avskjed. Det klare utgangspunktet er at det må være opp til embetsmannen selv å ta initiativ til en slik avskjedssøknad. En anmodning fra arbeidsgiverorganet om å søke avskjed vil nesten uunngåelig være egnet til å påvirke embetsmannens vurdering. I tråd med det alminnelige saklighetsprinsipp som gjelder for all forvaltningsvirksomhet, vil en slik anmodning bare kunne aksepteres dersom arbeidsgiver har et saklig grunnlag for å anta at vedkommende embetsmann vil kunne være tjent med å fremsette en slik søknad.

Forsvarsdepartementet har som nevnt bekreftet at det i møtet med A 20. september 2007 pekte på muligheten for å søke om avskjed og gå av med pensjon. Departementet har vist til at det på tidspunktet for møtet hadde mottatt og gjennomgått Dalseide II-rapporten, og at det også var kjent med As deltagelse på Alicanteturen i 2007. Disse forholdene gjorde at departementet i utgangspunktet anså det naturlig å iverksette en prosess for å belyse disse forholdene nærmere, herunder om det var grunnlag for å iverksette personelltiltak overfor A. Selv om det ikke var gitt at en slik prosess ville foranledige tiltak overfor A, måtte det antas at prosessen i seg selv ville kunne oppleves belastende. A hadde dessuten nådd pensjonsalderen på 58 år, og ville derfor når som helst kunne søke avskjed og bli pensjonist. Departementet mente det derfor var grunn til å se om det var mulig å få til en omforent løsning med A som innebar at A gikk av med pensjon fra januar 2008.

Slik saken er opplyst, finner jeg ikke grunn til å rette kritikk mot selve det forholdet at Forsvaret ba A vurdere å søke avskjed. Etter en gjennomgang av de delene av Dalseide II-rapporten som gjelder As deltagelse på Alicante-turene i 2003 og 2004, kan jeg ikke se at det er grunn til å bebreide departementets standpunkt om at det var behov for videre undersøkelser knyttet til As sak. Som departementet har pekt på, kunne en slik prosess i seg selv bli ubehagelig. Slik saken sto på tidspunktet for anmodningen, kunne det vel heller ikke utelukkes at en slik undersøkelse ville kunne foranledige disiplinærreaksjoner el. lign. mot A. Når disse forholdene holdes opp mot den kjensgjerning at A når som helst kunne søke avskjed og gå av med pensjon, kan jeg ikke se at det i seg selv var utilbørlig av departementet å be ham vurdere denne muligheten før en eventuell formell undersøkelsesprosess ble iverksatt.

2.3 Departementets opptreden i forkant av møtet 20. september 2007

Det synes å være på det rene at A i forkant av møtet 20. september 2007 fikk opplyst at temaet for dette møtet var Dalseide II-rapporten, men at han utover dette ikke fikk nærmere beskjed om hvilke spørsmål departementet ønsket å ta opp. A har gjort gjeldende at informasjonen i forkant av møtet var mangelfull og et ledd i en utilbørlig overrumpling fra departementets side. Departementet har på sin side fremholdt at møtet 20. september 2007 var ment som en første orientering om departementets planer for videre oppfølging av forholdene som var avdekket i Dalseide II-rapporten. Grunnen til at man valgte å gi denne orienteringen muntlig i stedet for skriftlig, var at A samtidig skulle få anledning til å komme med kommentarer og stille spørsmål. Departementet har fremholdt at det aldri var meningen at A der og da skulle bestemme seg for om han ønsket å søke avskjed. Tvert imot ble han gitt frist til det påfølgende møtet 27. september 2007 til å ta stilling til dette spørsmålet.

Slik saken er opplyst, har jeg ikke funnet grunnlag for å kritisere departementet for mangelfull informasjon i forkant av møtet 20. september 2007. Basert på redegjørelsen fra Forsvarsdepartementet, må jeg legge til grunn at det ikke var departementets intensjon å få A til å ta stilling til spørsmålet om frivillig fratredelse mv. i dette møtet, og at hensikten utelukkende var å orientere A om departementets syn på saken på det daværende tidspunktet. Hvorvidt et slikt første varsel skal gis skriftlig eller muntlig, beror i første rekke på et hensiktsmessighetsskjønn. Etter ombudsmannsloven § 10 annet ledd skal ombudsmannen bare overprøve slike skjønnsmessige vurderinger i den grad skjønnet fremstår som «klart urimelig» eller «klart strir mot god forvaltningspraksis». Jeg kan ikke se at det er grunnlag for å knytte slike karakteristikker til Forsvarsdepartementets vurdering i foreliggende sak.

2.4 As innsyn i Dalseide II-rapporten i perioden 20.–27. september 2007

Det er på det rene at A i møtet 20. september 2007 bare fikk delvis innsyn i det kapittelet av Dalseide II-rapporten som gjaldt Alicante-turene (del IV). A fikk for det første ikke innsyn i opplysninger som departementet mente ikke var av betydning for As sak, og som var underlagt taushetsplikt av hensyn til andre personer. For det annet fikk han heller ikke innsyn i enkelte sider som etter departementets syn utelukkende inneholdt «vurderinger» (i motsetning til «faktiske opplysninger)» av Alicanteturene. Det er vist til at Dalseide II-rapporten er et internt dokument, jf. forvaltningsloven § 18 annet ledd.

Slik saken er opplyst, er jeg enig med departementet i at Dalseide II-rapporten måtte anses som et internt dokument etter forvaltningsloven § 18 annet ledd og offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 5, slik bestemmelsen lød frem til 1. januar 2009. Ifølge ordlyden i forvaltningsloven § 18 annet ledd og offentlighetsloven § 5 kan slike dokumenter unntas fra offentlighet. I saker som gjelder enkeltvedtak følger det imidlertid av forvaltningsloven § 18 tredje ledd at en part har krav på innsyn i de delene av et slikt internt dokument som inneholder «faktiske opplysninger eller annen bearbeidelse av faktum», med mindre det dreier seg om opplysninger som er «uten betydning for avgjørelsen» eller opplysninger eller bearbeidelser som finnes i et annet dokument som parten har tilgang til.

Begrepene «faktiske opplysninger» er ment å tolkes vidt. I Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 79 heter det bl.a.:

«Begrepet ’faktiske opplysninger’ som loven bruker i dag, er meget omfattende. Ikke bare har parten rett til å gjøre seg kjent med spesifikke og presise faktiske opplysninger, som f.eks. arealoppgaver, men også med opplysninger som i høy grad bygger på vurderinger. I en konsesjonssak vil parten f.eks. ha rett til å gjøre seg kjent med opplysninger om bonitet, rentabilitet, og drivverdighet. Den karakteristikk som gis av en bestemt person, må reknes som faktisk opplysning i hvert fall når den bygger på konkrete hendinger, f.eks. må uttrykk som ’drikkfeldig’ eller ’alkoholmisbruker’ reknes til kategorien.»

Dalseide II-rapportens side 146-148 og 151, som det er på det rene at A først ikke fikk innsyn i, inneholder bl.a. granskingsgruppens vurderinger om troverdigheten av As og andre granskede personers forklaringer. Bl.a. inneholder sidene opplysninger om hvordan A og andre har forklart seg, hvordan forklaringene har blitt endret underveis og hvordan en bestemt hotellfaktura er utformet. Dette må klart nok anses som «faktiske opplysninger eller annen bearbeidelse av faktum». Departementet har derfor lagt til grunn en feil rettsoppfatning når det har lagt til grunn at denne delen av Dalseide II-rapporten bare inneholder «vurderinger».

Forvaltningsloven § 18 tredje ledd kommer bare direkte til anvendelse i saker som gjelder enkeltvedtak, jf. lovens § 3. Etter § 2 er et avskjedsvedtak å regne som enkeltvedtak. I saker om avskjed på bakgrunn av søknad, kan det imidlertid neppe anses å eksistere en formell avskjedssak før en slik søknad faktisk er kommet frem til organet. En eventuell anmodning fra forvaltningsorganet til embetsmannen om å vurdere å søke om avskjed kan ikke anses som et enkeltvedtak, ettersom en slik anmodning ikke virker bestemmende for embetsmannens rettsstilling, sml. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a.

Jeg legger på denne bakgrunn til grunn at As sak ikke kunne anses som en sak om «enkeltvedtak» i perioden 20.–27. september 2007, slik at forvaltningsloven § 18 tredje ledd ikke kom direkte til anvendelse på dette tidspunktet. Dette er likevel ikke avgjørende for om han burde fått eller hadde krav på helt eller delvis innsyn i de nevnte sidene av Dalseide II-rapporten. En anmodning om å søke avskjed vil, i likhet med all annen forvaltningsvirksomhet, være underlagt ulovfestede krav til saklighet og forsvarlig saksbehandling. Som redegjort for under pkt. 2.2, kan det anses legitimt å fremsette en slik anmodning bare dersom forvaltningsorganet har en saklig grunn til å anta at embetsmannen vil kunne være interessert i å søke avskjed av fri vilje. Kravene til forsvarlig saksbehandling må imidlertid anses å strekke seg lenger enn til bare å gjelde grunnlaget for anmodningen. Når forvaltningsorganet først griper inn i en beslutning som er ment å være et utslag av embetsmannens frie vilje, må forvaltningsorganets ansvar for sakens opplysning også anses å omfatte den avgjørelsen som embetsmannen blir nødt til å ta som følge av forvaltningsorganets anmodning. Dette tilsier at embetsmannen i en slik situasjon ikke bør stilles dårligere enn om han var part i en formell avskjedssak. I sistnevnte situasjon ville som nevnt bestemmelsene om partsinnsyn i forvaltningsloven § 18 kommet til anvendelse.

Det må på denne bakgrunn legges til grunn at A skulle fått innsyn i de delene av Dalseide II-rapportens side 146–148 og 151 som inneholdt faktiske opplysninger i forvaltningsloven § 18 tredje ledds forstand da han i møtet 20. september 2007 ble bedt om å vurdere å søke avskjed. Når det gjelder de delene av disse sidene som rent faktisk inneholdt «vurderinger», kan en slik innsynsrett ikke utledes gjennom analogislutninger fra § 18. Forvaltningsloven § 18 annet ledd innebærer imidlertid ikke noe forbud mot å gi innsyn i slike vurderinger. Det er også sikker rett at forvaltningen etter omstendighetene har en plikt til å vurdere om det skal vurderes slik meroffentlighet overfor parter, sml. offentlighetsloven § 2 tredje ledd.

Departementet har opplyst at A fikk tilgang til sidene 146–148 og 151 i Dalseide II-rapporten i november 2007. Slik saken er opplyst, kan jeg ikke se at det skulle være mindre betenkelig for departementet å gi ham innsyn på dette tidspunktet enn det var i september 2007. Jeg legger derfor til grunn at det ikke var tungtveiende hensyn som talte mot å gi ham tilgang til disse sidene i møtet 20. september 2007. Samtidig må jeg anta at det å gi A tilgang til granskingsgruppens vurderinger ville gitt A et bedre grunnlag for å vurdere om han burde søke avskjed. Departementet hadde ikke selv utarbeidet noen betenkning el. lign. til møtet 20. september 2007, og utvalgets vurderinger var derfor de eneste som var tilgjengelig på dette tidspunktet. Selv om disse vurderingene ikke var bindende for departementet, må det likevel antas at disse vurderingene var egnet til å gi A en viss indikasjon på hvilke konsekvenser deltagelsen på Alicante-turene kunne få for ham, og følgelig også hvilke belastninger han kunne unngå ved å søke om avskjed.

Jeg har på denne bakgrunn kommet til at A skulle fått innsyn i de delene av sidene 146–148 og 151 som inneholdt faktiske opplysninger, og at han også burde fått innsyn i de delene av rapporten som inneholdt granskingsgruppens vurderinger. Dersom A hadde fått slikt innsyn, ville han hatt et bedre grunnlag for å ta stilling til om han ønsket å søke avskjed, noe som igjen ville bidratt til å gjøre prosessen mer forsvarlig totalt sett.

For ordens skyld bemerker jeg at jeg ikke har funnet grunn til innvendinger mot departementets beslutning om ikke å gi A innsyn i de delene av Dalseide II-rapporten som ikke hadde betydning for saken hans.

2.5 Henvisningen til mulig frabeordring etter forsvarspersonelloven § 7

Det er på det rene at departementet i møtet 20. september 2007 opplyste A om at det kunne bli aktuelt å frabeordre ham fra stillingen som sjef for Fellesoperativt hovedkvarter dersom han ikke valgte å søke om avskjed. Som det fremgår av pkt. 1, kunne en slik frabeordring etter mitt syn ikke vært et aktuelt tiltak i As tilfelle. Den rettsoppfatning departementet ga uttrykk for var etter sin art egnet til å gi inntrykk av at han var mer utsatt dersom han ikke søkte om avskjed enn det som faktisk var tilfellet. Selv om jeg ikke har grunn til å tro at departementets representanter bevisst forsøkte å bidra til en slik villfarelse, må dette forholdet objektivt sett anses som et usaklig pressmiddel mot A.

2.6 Noen avsluttende merknader

Som det fremgår av drøftelsene under pkt. 2.3–2.5, ble det gjort flere feil i forbindelse med Forsvarsdepartementets anmodning til A om å vurdere å søke avskjed. Jeg har ikke grunnlag for å anta at disse feilene ble gjort i den hensikt å øke presset mot A. Objektivt sett må imidlertid feilene anses egnet til å svekke grunnlaget for As avgjørelse, og jeg antar at dette også kan ha hatt den effekt at presset på A ble større enn det var grunnlag for. Ettersom A aldri søkte om avskjed, er det imidlertid unødvendig for meg å ta stilling til hvilke konsekvenser dette ville hatt for et eventuelt påfølgende avskjedsvedtak.