1 Sakens bakgrunn
A, som er innsatt i X fengsel, klaget 15. mars 2016 over at kosttilbudet i fengselet krenket hans rett til fri religionsutøvelse. Anstalten besvarte klagen 3. mai 2016. Jussbuss klaget på vegne av innsatte til Kriminalomsorgen region øst 17. juni og 8. juli 2016. Regionen sendte foreløpig svar 5. desember 2016. Jussbuss klaget i brev 16. desember 2016 til ombudsmannen over lang behandlingstid. I en telefonsamtale opplyste regionkontoret til ombudsmannen at henvendelsen ville bli besvart i løpet av januar 2017.
2 Klagen hit og ombudsmannens undersøkelse
Da Jussbuss etter purring 28. februar 2017 ikke mottok svar fra Kriminalomsorgen region øst, ble det på nytt klaget til ombudsmannen 24. mars 2017. Ombudsmannen besluttet da å be om en skriftlig redegjørelse for saksbehandlingen.
I brev herfra 8. mai 2017 ble regionen bedt om å redegjøre for hvordan saken var behandlet, og om å opplyse hvilke saksbehandlingsskritt som var tatt etter at klagen ble oversendt fra fengselet. Det ble bedt om en begrunnelse for den lange behandlingstiden, og om regionens forklaring på hvorfor klagen ikke ble behandlet i tråd med det som tidligere var opplyst til ombudsmannens kontor. Regionen ble bedt om å angi når saken ville bli avsluttet.
Det ble spurt om hvorfor det gikk knapt fem måneder før foreløpig svar ble sendt, og om regionen anså behandlingen på dette punktet å være i tråd med forvaltningsloven § 11 a.
Regionen ble videre spurt om på hvilken måte klageren var orientert under sakens gang, foruten foreløpig melding og brev fra ombudsmannens kontor 6. januar 2017. Avslutningsvis ble regionen bedt om å gi en kort redegjørelse for hvilken praksis og rutiner den hadde for behandlingstid og utsendelse av meldinger under sakens gang.
I svar 16. mai 2017 opplyste regionen at sakspapirene ble oversendt fra fengselet 14. juli 2016 og saken avsluttet i regionen 22. april 2017. Regionen hadde vært gjennom omorganisering i flere år, blant annet ved at regionene øst og nordøst ble slått sammen i juni 2013, og det hadde ført til lengre behandlingstider. Regionen skriv videre om dette:
«Region øst har med andre ord vært i en omorganiseringsprosess siden 2012 med de konsekvenser det har med blant annet midlertidige stillinger, usikkerhet rundt fremtidig organisering mv. I tillegg har vi i perioden stadig fått nye oppgaver, blant annet med avtalen om leie av Norgerhaven fengsel fra 2015. Samtidig har kriminalomsorgen fått omfattende budsjettkutt og pålegg om avbyråkratisering. Dette har påvirket saksbehandlingstiden vår generelt.
Sett hen til situasjonen må vi stadig foreta prioriteringer av saker. Vi har mange saker som har svært stor betydning for domfelte og innsatte og som må behandles innen kort tid for at de ikke skal ha negative og uopprettelige konsekvenser for den det gjelder. Vi har også saker som til enhver tid må prioriteres foran andre på grunn av lovbestemte frister, som begjæring om videre bruk av sikkerhetscelle, sikkerhetsseng eller utelukkelser fra fellesskapet.»
Om behandlingstiden i den konkrete saken viste regionen til at spørsmål om kosthold hadde vært tatt opp tidligere og var besvart av Kriminalomsorgens sentrale forvaltning
23. mai 2012. Regionen opplyste deretter:
«Situasjonen har ikke endret seg siden vedtaket fra KSF, jf. oversendelse fra X fengsel av 14.7.16. Det forelå derfor slik vi ser det ikke forhold i saken som tilsa at den hastet. Region øst mener derfor det ikke kunne forsvares å prioritere å besvare saken på nytt foran andre saker som for eksempel soningsutsettelser, utelukkelser, tvangsmiddelbruk, permisjoner og prøveløslatelser. Saksbehandler har heller ikke vært involvert i saken tidligere og har brukt noe tid på å finne og gå gjennom alle dokumentene som knytter seg til innsatte og kosthold. Fra tidligere var det omtrent 29 dokumenter som gjaldt innsatte og kostholdet i fengselet, i tillegg kommer dokumentene fra 2016. Det har også gått relativt mye tid og ressurser til å besvare de ulike henvendelsene i saken. Saken reiste også spørsmål om i hvilken grad klage over kosthold er å anse som et enkeltvedtak, og vi har brukt noe tid på å utrede dette.»
Regionen beklaget den lange behandlingstiden – både i svaret til ombudsmannen og i brevet som avsluttet fengselsklagen. Det ble også beklaget at saken ikke lot seg besvare innenfor det tidsrom som ble oppgitt i muntlig kontakt med ombudsmannens kontor, uten at det ble redegjort nærmer for årsaken til dette.
Regionen opplyste at det ikke var sendt skriftlig melding utover foreløpig svar
5. desember 2016. Det ble presisert at saksbehandler i tiden før foreløpig svar ble sendt, var i kontakt både med Jussbuss og fengselet, slik at de skulle være kjent med at saken ikke ville bli behandlet innen fristen, og at dette skyldtes stor saksmengde. Regionen gjentok at den hadde behov for å prioritere mellom saker, og anførte:
«Under henvisning til at innsatte tidligere har fått prøvet akkurat det samme spørsmålet som nå var gjenstand for klage i flere instanser, kan vi ikke se at saksbehandlingstiden i denne saken har vært uforsvarlig lang eller at denne saken burde vært gitt prioritet foran andre saker. Det er imidlertid beklagelig at innsatte og hans fullmektig ikke har mottatt skriftlig underretting om sakens gang, og vi vil sikre at dette blir gjort i fremtidige saker.»
Det ble også orientert om at saksbehandlerne ved regionkontoret tilstrebet å sende ut foreløpige svar, og at regionkontoret nylig hadde hatt en gjennomgang av reglene om dette.
Jussbuss har i etterkant av ombudsmannens undersøkelse også påklaget realitetsvedtaket i saken. Denne klagen er registrert som en egen sak og inngår ikke i undersøkelsen her.
3 Ombudsmannens syn på saken
3.1 Behandlingstiden
Straffegjennomføringsloven § 7 slår fast at forvaltningslovens regler gjelder med mindre annet er fastsatt i bestemmelsen. Det fremgår av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Innholdet i § 11 a første ledd har i flere ombudsmannssaker vært presisert slik:
«Bestemmelsen stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret ‘uten ugrunnet opphold’ er skjønnsmessig og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker.»
I punkt 3.2 i kriminalomsorgens veiledning til saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og straffegjennomføringsloven § 7 heter det:
«Kriminalomsorgen skal forberede og avgjøre saken så raskt som praktisk mulig. Det skal foretas en løpende prioritering ut fra sakens art og vanskelighetsgrad samt hvor viktig den er for domfelte eller innsatte.»
På kriminalomsorgens nettsider oppgis ikke forventede behandlingstider, og regionen har ikke gitt opplysninger om gjennomsnittlig eller normal behandlingstid. Det kan likevel ikke være tvil om at en behandlingstid i klageinstansen på over ni måneder er svært lang tid, og krever en særskilt begrunnelse for å kunne aksepteres.
Regionen har vist til sammensatte årsaker til den lange behandlingstiden, blant annet budsjettkutt, omorganisering med sammenslåing av regioner og forberedelse av en eventuell nedleggelse av regionkontoret. I den foreløpige meldingen til klageren er det vist til at behandlingstiden skyldes stor saksmengde. Slike omstendigheter som regionen viser til, kan klart nok føre til at det blir utfordrende å leve opp til lovens krav om fremdrift i saksavviklingen. Lovens krav gjelder likevel også i slike situasjoner, og forvaltningen kan ikke «prioritere seg vekk» fra loven. Det er et overordnet ledelsesansvar å sørge for at saksavviklingen er forsvarlig også i tider med omorganisering og en anstrengt ressurssituasjon.
I regionens svar vises det til at det ble brukt «relativt mye tid og ressurser til å besvare de ulike henvendelsene i saken». Det er vanskelig å finne støtte for dette i de oversendte saksdokumentene som ikke inneholder skriftlig kommunikasjon fra regionens side ut over den foreløpige meldingen 5. desember 2016 og vedtaket 22. april 2017. Snarere gir dokumentene inntrykk av at en betydelig del av den lange behandlingstiden referer seg til liggetid, hvor det ikke ble arbeidet aktivt med saken.
Mye faktum og kompliserte tolkingsspørsmål kan begrunne økt tidsbruk. I regionens vedtak er det lagt avgjørende vekt på hvordan de tolkingsspørsmål som saken reiser, tidligere har vært vurdert og håndtert av KSF (nå Kriminalomsorgsdirektoratet), og at den faktiske situasjonen ikke har endret seg. Saken synes dermed ikke å ha fremstått som utpreget komplisert.
Regionen har opplyst at saken ble nedprioritert, at spørsmålene saken reiste, hadde vært besvart tidligere, og at saken dessuten ikke hastet. Det er i seg selv ikke noe å utsette på at saksavviklingen blir styrt ut fra sakstype og viktighet. Det er heller ikke noe å si på at regionen ved prioriteringen av saker, ser hen til føringer gitt av Kriminalomsorgsdirektoratet/KSF. Det må imidlertid kreves at også saker som faller utenfor slike gitte føringer, ferdigbehandles innen rimelig tid. Det synes ikke å være tilfellet i denne saken. Selv om flere av årsakene som regionen oppgir, kan begrunne en noe utvidet behandlingstid, er ni måneders behandlingstid klart utenfor det som kan aksepteres etter forvaltningsloven § 11 a første ledd.
3.2 Informasjon under sakens gang
Dersom det ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det snarest mulig gis underretting om dette (foreløpig svar) med angivelse av grunnen, jf. forvaltningsloven § 11 a annet ledd. Så vidt mulig skal det angis når svar kan ventes. God forvaltningsskikk tilsier at det foreløpige svaret følges opp med eventuelle forsinkelsesmeldinger, med korrigerte opplysninger om forventet behandlingstid.
Foreløpig svar ble sendt klagers fullmektig 5. desember 2016. Regionen har etter noe tvil kommet frem til at fengselets avslag på innsattes klage var å anse som et enkeltvedtak. Et tidsrom på nesten fem måneder er avgjort i strid med den tidsrammen som oppstilles i forvaltningsloven § 11 a annet ledd om at slik melding skal gis «snarest mulig». Regionen har beklaget at et foreløpig svar ikke ble sendt innen fristen, og pekt på at Jussbuss og fengselet via e-post og muntlig kontakt med regionens saksbehandler var kjent med at behandlingen ville trekke ut. Ombudsmannen tar regionens orientering og beklagelse til etterretning.
Ombudsmannen har også merket seg regionens opplysning om at det er foretatt en gjennomgang av reglene om foreløpig svar ved regionkontoret, og at saksbehandlerne forsøker å sende ut foreløpig svar når saker ikke kan besvares innen fristen.
Skriftlige henvendelser skal normalt besvares skriftlig. Regionledelsen må sørge for at det blir etablert rutiner for å sikre at det blir sendt foreløpig svar i samsvar med kravene i forvaltningsloven § 11 a annet og tredje ledd. Regionledelsen må også sørge for at rutinene blir innarbeidet og etterlevd.
I den foreløpige meldingen 5. desember 2016 ble det angitt at saken skulle besvares «så snart det lar seg gjøre». Til tross for skriftlig purring fra Jussbuss 28. februar 2017 synes det ikke å være gitt nærmere beskjed til parten om forventet ferdigstillelse, og heller ikke melding om ytterligere forsinkelse. Det faktum at det tok svært lang tid å besvare innsattes klage, at saken var bevisst nedprioritert fra regionens side, og at den dessuten ble mer forsinket enn saksbehandleren ga uttrykk for til ombudsmannens kontor, ga særlig grunn til at parten burde vært holdt fortløpende orientert om saksfremdriften. At det ikke ble sendt forsinkelsesmelding i denne saken, er derfor kritikkverdig.
4. Oppsummering
Regionens behandlingstid på ni måneder kan ikke aksepteres, og ombudsmannen har kommet til at klagen ikke har blitt behandlet og avgjort «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd. Videre er det kritikkverdig at regionen ikke har sendt ut forsinkelsesmelding under sakens gang.
Det er et overordnet ledelsesansvar å sørge for at forvaltningsorganet har forsvarlige saksbehandlingstider, og at organets utfordringer og saksavvikling blir tilfredsstillende håndtert. Regionledelsen må sørge for at det etableres rutiner for å sikre at det blir sendt foreløpig svar i samsvar med kravene i forvaltningsloven § 11 a annet og tredje ledd, og at det blir sendt forsinkelsesmeldinger der det er nødvendig.
Behandlingen av saken er med dette avsluttet, men regionen bes om å orientere ombudsmannen om hvordan denne uttalelsen blir fulgt opp, fortrinnsvis innen årets utgang.