Sakens bakgrunn
A henvendte seg til Fylkesmannen i Oppland 26. januar 2016 på vegne av B. I henvendelsen tok fullmektigen opp flere forhold knyttet til tidligere vergemål for Bs avdøde far. I brevet ble det blant annet stilt spørsmål knyttet til Fylkesmannens gjennomgang og godkjenning av vergeregnskapet. Det ble også bedt om innsyn i vergeregnskapet. Fullmektigen purret på svar fra Fylkesmannen 17. mars 2016.
I brev 1. juni 2016 ble det klaget til ombudsmannen over behandlingstiden og manglende svar i saken. Klagen ble i første rekke videresendt til Fylkesmannen for oppfølging 6. juni 2016. I oversendelsesbrevet ble det uttrykkelig påpekt at henvendelsen 26. januar 2016 blant annet inneholdt en begjæring om innsyn i sakens dokumenter.
Da det fremdeles ikke var gitt svar i saken, henvendte fullmektigen seg på nytt til ombudsmannen 27. juni samme år.
Ombudsmannens undersøkelser
Det ble besluttet å undersøke saken nærmere, og i telefonsamtale 6. juli 2016 mellom underdirektør hos Fylkesmannen og saksbehandleren hos ombudsmannen, ble det opplyst at foreløpig svar ville bli sendt i løpet av inneværende uke. Innsynsbegjæringen og de øvrige spørsmål som ble reist i klagers brev, ville bli besvart over sommeren.
På bakgrunn av klagen og opplysningene i telefonsamtalen 6. juli 2016 ble det besluttet å be om en skriftlig redegjørelse fra Fylkesmannen. I brev 7. juli 2016 ble Fylkesmannen bedt om å redegjøre for de saksbehandlingsskritt som var foretatt etter klagerens henvendelse 26. januar 2016. Det ble spurt om behandlingstiden for innsynsbegjæringen var representativ, og om Fylkesmannen anså behandlingstiden som forsvarlig. Det ble videre spurt om Fylkesmannen hadde vurdert å besvare innsynsbegjæringen separat fra de øvrige spørsmålene i henvendelsen. Fylkesmannen ble også bedt om å redegjøre for rutiner for mottak og behandling av innsynsbegjæringer. Videre ble det spurt om det var sendt ut foreløpig svar under sakens gang, og om hvilke rutiner Fylkesmannen hadde med hensyn til å sende ut foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger på vergemålsområdet. Endelig ble Fylkesmannen bedt om å angi et konkret tidspunkt for når henvendelsen 26. januar 2016 ville bli besvart.
Ombudsmannens spørsmål ble besvart i Fylkesmannens brev 5. august 2016. Fylkesmannen opplyste at brevet 26. januar 2016 ble mottatt 29. januar 2016 og innregistrert på saken til avdøde vergetrengende. Brevet inngikk i en omfattende korrespondanse, og innsynsbegjæringen i brevet ble ikke fanget opp. Bakgrunnen for lang behandlingstid for henvendelsen – deriblant innsynsbegjæringen – skyldtes blant annet skifte av saksbehandlerverktøy og stor arbeidsmengde. Fylkesmannen erkjente at en behandlingstid for en innsynsbegjæring på over seks måneder ikke var forsvarlig. En separat behandling av innsynsspørsmålet ville etter Fylkesmannens syn trolig medført en raskere respons.
Når det gjaldt spørsmålet om rutiner, orienterte Fylkesmannen om at saker ble fortløpende registrert i arkivsystemet, og at dokumenter ble lagt på sakene og gjort tilgjengelig for saksbehandler i saksbehandlingssystemet Vera. Fylkesmannen opplyste at de fikk få innsynsbegjæringer på vergemålsområdet, og at de ikke hadde en systematisk oversikt over behandlingstiden for slike begjæringer. Fylkesmannen presiserte imidlertid at de ansatte ved embetet var bevisste på at slike begjæringer skal behandles raskt. Fylkesmannen opplyste at de interne rutinene nå ville bli gjennomgått for å sikre at dette skjer og at behandlingen ikke stopper opp.
Fylkesmannen opplyste videre om at foreløpig svar ikke var blitt sendt før 6. juli 2016. Det ble opplyst at den aktuelle avdelingen hos Fylkesmannen ikke hadde kapasitet til å sende ut foreløpig svar i andre saker enn begjæring av vergemål. Det var derfor lagt ut informasjon om veiledende saksbehandlingstider for ulike sakstyper på Fylkesmannens nettsider.
Innsynsbegjæringen og de øvrige spørsmålene som ble stilt i Jensens brev 26. januar 2016, ble endelig besvart ved Fylkesmannens brev 3. august 2016. Fylkesmannen la til grunn at innsynsbegjæringen skulle vurderes med utgangspunkt i bestemmelsene i offentleglova. Fylkesmannen fant at taushetsplikten overfor den avdøde vergetregende var til hinder for innsyn. Begjæringen ble derfor avslått under henvisning til offentleglova § 13, jf. forvaltningsloven § 13 nr. 1.
Ombudsmannens syn på saken
1. Saksbehandlingstiden knyttet til begjæringen om dokumentinnsyn
Utgangspunktet er at en innsynsbegjæring «skal avgjerast utan ugrunna opphald», jf. offentleglova § 29 første ledd annen setning. Hva som ligger i begrepet uten ugrunnet opphold, er nærmere presisert i lovforarbeidene. I Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) på side 151 heter det:
«Første ledd andre punktum slår fast at kravet skal avgjerast utan ugrunna opphald. Dette vil seie så snart som praktisk mogleg. Dei fleste innsynskrav er såpass enkle at dei bør avgjerast same dag som dei er mottekne. Dersom det må gjerast undersøkingar, kravet reiser vanskelege spørsmål, eller det er arbeidskrevjande fordi det gjeld ei stor mengde dokument, kan organet bruke meir tid, men jamvel i slike tilfelle må organet behandle kravet så snart det er praktisk mogleg.»
Ombudsmannen har i en rekke tidligere uttalelser lagt til grunn at de fleste innsynsbegjæringer bør kunne behandles innen en til tre arbeidsdager, men at det i enkelte tilfeller kan ta lengre tid. Dette synspunktet har fått tilslutning i forarbeidene til offentleglova, jf. NOU 2003: 30 på side 119–220, der det også gis uttrykk for at en saksbehandlingstid på over åtte dager «vil normalt måtte regnes som uakseptabelt lang». Nærmere vurderinger om saksbehandlingstiden finnes også i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova på side 164:
«Dersom det derimot må gjerast undersøkingar, kravet reiser vanskelege og tvilsame spørsmål, eller gjeld store eller mange dokument, og saka difor medfører mykje arbeid, kan det brukast meir tid til sakshandsaminga, men kravet må like fullt avgjerast så snart som praktisk mogleg.»
Den lange saksbehandlingstiden hos Fylkesmannen skyldes etter det opplyste til dels at det ikke ble fanget opp at brevet 26. januar 2016 inneholdt en innsynsbegjæring. Ombudsmannen presiserer at kravet om hurtig saksbehandling i innsynssaker også gjelder i tilfeller hvor innsynsbegjæringen fremsettes sammen med andre forespørsler til forvaltningen. Når forvaltningen mottar en henvendelse, må denne i løpet av kort tid gjennomgås for identifisere hvilke oppfølgingstiltak som er nødvendige og hvilke frister som gjelder. Dersom det ikke lar seg gjøre å besvare henvendelsen samlet innenfor de tidsfristene som gjelder for innsynssaker, må innsynsbegjæringen skilles ut og besvares separat. At innsynsbegjæringen 26. januar 2016 ikke ble identifisert og skilt ut til separat behandling, er uheldig. Det er videre uheldig at begjæringen heller ikke ble fanget opp og behandlet ved ombudsmannens oversendelse av klagen 6. juni 2016, der det av oversendelsesbrevet fremgikk at saken blant annet gjaldt en innsynsbegjæring.
Også saksbehandlingstiden etter at Fylkesmannen ble klar over å ha mottatt en innsynsbegjæring, overstiger klart det som kan anses akseptabelt etter offentleglova § 29 første ledd. Det vises i denne forbindelse til at det tok over fire uker fra det herfra ble tatt kontakt med Fylkesmannen per telefon og til innsynsbegjæringen ble besvart.
Fylkesmannen har i sin redegjørelse hit vist til stor saksmengde på den aktuelle fagavdelingen, samt at innsynsbegjæringen reiste spørsmål om forholdet mellom regler om innsyn og taushetsplikt. Som påpekt ovenfor, kan det at en innsynssak reiser kompliserte rettslige problemstillinger være en omstendighet som kan begrunne en noe lengre saksbehandlingstid enn utgangspunktet på enn til tre virkedager. Det er forståelig at enkelte innsynsbegjæringer krever ressurser som skaper utfordringer for forvaltningen. På den annen side kan ikke ressursproblemer alene være avgjørende for saksbehandlingstiden hos et forvaltningsorgan. Dette er tidligere drøftet i en uttalelse i ombudsmannens årsmelding for 2008 på side 59 (SOMB-2008-7):
«På samme måten som at ressursproblemer som skyldes variasjoner i antall ansatte ikke uten videre er tilstrekkelig til at behandlingstiden av innsynssakene kan forlenges utover lovens utgangspunkt, kan heller ikke ressursproblemer som skyldes økt saksantall generelt gi grunnlag for å godta lenger behandlingstid enn lovens krav. Selv om det er forståelig at en økning i saksmengden kan skape problemer med hensyn til overholdelse av kravet til saksbehandlingstid i en periode, har forvaltningsorganet plikt til å sørge for at lovens krav oppfylles, uavhengig av årsaken til ressursproblemene i organet. Som nevnt er det først og fremst egenskaper ved innsynssaken eller de dokumenter det kreves innsyn i, som kan begrunne en behandlingstid utover lovens utgangspunkt. Det ligger i dette at det skal mye til for at forhold ved forvaltningsorganet skal kunne gjøre et opphold i behandlingen grunnet.»
Ombudsmannen ser ikke bort fra at en noe lengre saksbehandlingstid enn det alminnelige utgangspunktet på en til tre arbeidsdager kunne vært saklig begrunnet i dette tilfellet. En behandlingstid for en innsynsbegjæring på over seks måneder ligger imidlertid langt utenfor rammene av det som kan anses som akseptabelt. Beklagelsen fra Fylkesmannen er helt klart på sin plass. Innsynsbegjæringen burde blitt behandlet separat fra de øvrige deler av henvendelsen og besvart langt raskere. Fylkesmannen bør utforme rutiner som sikrer at innsynsbegjæringer blir fanget opp uavhengig av måten de kommer inn på, og sørge for at begjæringene blir gitt den prioritet som offentleglova forutsetter.
2. Foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger under sakens gang
Av forvaltningsloven § 11 a følger det at henvendelser til forvaltningen i alminnelighet skal besvares «uten ugrunnet opphold». Dersom det ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det snarest mulig gis underretning (foreløpig svar) om dette med angivelse av grunnen, jf. § 11 a annet ledd. Så vidt det er mulig, skal det angis når svar kan ventes. God forvaltningsskikk tilsier at det foreløpige svaret om nødvendig følges opp med nye foreløpige svar (forsinkelsesmeldinger), med korrigerte opplysninger om forventet saksbehandlingstid. Skriftlige henvendelser som fremsettes under sakens gang, skal besvares innen rimelig tid. Også dette følger av krav til god forvaltningsskikk.
I saken her ble en skriftlig tilbakemelding først sendt ut etter at det hadde gått over fem måneder siden henvendelsen ble registrert mottatt hos Fylkesmannen. Fylkesmannen har opplyst at det ikke er faste rutiner for utsendelse av foreløpig svar i saker på vergemålsområdet, med unntak av tilfeller der det begjæres vergemål. Enkeltpersoner er henvist til generell informasjon på Fylkesmannens nettsider. Den lengste veiledende behandlingstiden som er oppgitt på nettsidene, er på fire måneder.
Det er positivt at Fylkesmannen søker å gi god og generell informasjon om behandlingstidene på sine nettsider. Slik generell informasjon er imidlertid ikke i seg selv tilstrekkelig til å innfri de forpliktelsene som følger av forvaltningsloven § 11 a annet ledd og krav til god forvaltningsskikk. Fylkesmannen må påse at enhver som henvender seg dit får konkret tilpasset informasjon i sin sak, og at det også sendes ut forsinkelsesmeldinger dersom saksbehandlingen tar lengre tid enn først antatt. Dette kravet gjelder uavhengig av om behandlingstiden er opplyst konkret i et foreløpig svar eller fremgår på forvaltningsorganets nettsider. I saken her var den lengste saksbehandlingstiden som var oppgitt på Fylkesmannens nettsider, overskredet med over en måned da Fylkesmannen ga sin første foreløpige tilbakemelding.
Det er kritikkverdig at det tok over fem måneder fra Fylkesmannen mottok brevet 26. januar 2016 og til foreløpig svar ble sendt ut. Fylkesmannen bør gjennomgå sine rutiner for å sørge for at de krav som følger av forvaltningsloven § 11 a og god forvaltningsskikk, blir overholdt.
3. Oppsummering
Fylkesmannen har brukt over seks måneder på å besvare en henvendelse som blant annet inneholdt en innsynsbegjæring. Innsynsbegjæringer skal besvares uten ugrunnet opphold, og som hovedregel i løpet av en til tre arbeidsdager. Selv om en noe lengre saksbehandlingstid kunne vært saklig begrunnet i dette tilfellet, ligger den samlede saksbehandlingstiden klart utenfor rammene av det som kan aksepteres i innsynssaker. Fylkesmannen må være bevisst på at det også i saker med omfattende korrespondanse kan komme innsynsbegjæringer som må prioriteres og behandles separat. Det må kritiseres at dette ikke ble gjort i saken her.
Det er videre kritikkverdig at det ikke ble sent ut foreløpig svar før over fem måneder etter at henvendelsen ble mottatt hos Fylkesmannen. Informasjon om veiledende behandlingstider på Fylkesmannens nettsider er ikke tilstrekkelig, og må suppleres med individuelt tilpasset informasjon under sakens gang.
Fylkesmannen bør gå gjennom sine rutiner for å sørge for at de krav som følger av offentleglova § 29, forvaltningsloven § 11 a og god forvaltningsskikk blir overholdt i alle saker.