Sakens bakgrunn
I to kjennelser 1. juni 2012 i ankesakene 2012/00812 og 2012/00813 opprettholdt Trygderetten Nav klageinstans avslag på graderte pleiepenger til henholdsvis Aog B for pleie av deres felles barn. Kjennelsene hadde identiske begrunnelser, som i hovedsak gjengis i det følgende:
«Graderte pleiepenger kan tilkjennes ned til 50 prosent av hel stilling. Pleiepengene kan fordeles på foreldrene, slik at det kan tilkjennes graderte pleiepenger som til sammen tilsvarer 50 prosent av hel stilling, altså til sammen 18,75 timer per uke. Fordelingen skal minimum tilsvare 20 prosent stilling for den av foreldrene som tar ut minst. A har søkt om graderte pleiepenger tilsvarende 25 prosent stilling.
Trygderetten har i flere tidligere kjennelser lagt til grunn at beregningen av behovet for graderte pleiepenger skal foretas ut fra differansen mellom det antall timer per uke som tilsvarer vanlig arbeidstid i full stilling, altså 37,5 timer per uke, og det antall timer som avlastningsordningen utgjør. Retten viser for dette til tidligere kjennelser blant annet i ankesakene 11/00878, 11/00880, 11/00984 og 11/01068.
Retten har ved sin vurdering lagt avgjørende vekt på at barnet har avlastningsordning i form av skole. Barnet blir hentet klokken 08.30 om morgenen, og returnerer klokken 15.30 om ettermiddagen. Dette utgjør et tidsrom som langt overskrider arbeidstid tilsvarende 75 prosent stilling. Etter dette kan graderte pleiepenger ikke tilkjennes.»
Undersøkelsene herfra
A og B ba ombudsmannen vurdere Trygderettens kjennelser. Ombudsmannen ble bedt om særlig å vurdere Navs og Trygderettens tolkning av reglene om graderte sykepenger.
Arbeids- og velferdsdirektoratet ble i brev herfra bedt om å redegjøre for og begrunne sitt syn på hvordan den nedre grensen for når det kan gis graderte pleiepenger etter folketrygdloven § 9-11a skal beregnes.
I svarbrevene la Arbeids- og velferdsdirektoratet til grunn at pleiepengene skal graderes ut fra det antall timer barnet får tilsyn i for eksempel barnehage eller skole i forhold til en normalarbeidsuke på 37,5 timer. Direktoratets begrunnelse var i hovedsak:
«Sivilombudsmannen ber direktoratet om å gi en nærmere begrunnelse for vårt standpunkt basert på blant annet synspunktene i Trygderettens kjennelser i ankesakene 11/01880 og 11/01928.
I kjennelse 11/01880 var retten ikke enig med klageinstansen i at vilkårene for graderte pleiepenger ikke var oppfylt når barnets skoledag var mer enn 50 prosent av en normalarbeidsdag.
I kjennelse 11/01928 uttalte retten at det ikke var tilstrekkelig å holde skoletiden opp mot en normalarbeidsdag, da også reisevei og eventuelle møter med offentlige hjelpeinstanser i arbeidstiden måtte hensyntas når pleiepengene skal graderes.
I motsatt retning går imidlertid kjennelsene 2012/00813 og 2012/00812 (ektepar). Retten uttaler her at: ‘Trygderetten har i flere tidligere kjennelser lagt til grunn at beregningen av behovet for graderte pleiepenger skal foretas ut fra differansen mellom det antall timer per uke som tilsvarer vanlig arbeidstid i full stilling, altså 37,5 timer per uke, og det antall timer som avlastningsordningen utgjør. Retten viser for dette til tidligere kjennelser blant annet i ankesakene 11/00878, 11/00880, 11/00984 og 11/01068.’
Trygderetten har altså ikke vært entydig i forhold til hvordan pleiepenger skal graderes. Direktoratet har lagt til grunn at man ikke kan gi pleiepenger for reisetid til og fra jobb eller deltakelse i møter med offentlige hjelpeinstanser. Det ville være å gå utover intensjonen til lovbestemmelsene om rett til pleiepenger da pleiepenger skal erstatte tapt arbeidsinntekt ved fravær fra arbeidet som følge av tilsyn og pleie av sykt barn. Reisetid til og fra jobb får man som utgangspunkt ikke lønn for av arbeidsgiver og man kan da ikke si at det er tapt arbeidsinntekt. Etter folketrygdloven § 9-5 d) kan man få rett til omsorgspenger dersom man må være borte fra arbeidet fordi barnet på grunn av sykdom ‘trenger oppfølging i form av legebesøk mv’.
Gradering ut fra hvor mye tilsyn barnet får av andre ut fra en normalarbeidsdag er en praksis som vi finner støtte for i Trygderettens praktisering av bestemmelsene i de fleste saker. Regelen er ikke i strid med ordlyden eller forarbeidene til bestemmelsen. Regelen er også enkel å administrere/praktisere, noe som forhindrer urimelig forskjellsbehandling av brukerne.
Dette er bakgrunnen for at direktoratet legger til grunn at pleiepenger skal graderes ut fra hvor mye tilsyn barnet får av andre i løpet av en uke, forutsatt at man også har tapt inntekt tilsvarende dette. Direktoratet vil vurdere å tydeliggjøre rundskrivet til § 9-11a med dette innhold.»
Mitt syn på saken
Bestemmelsen om graderte pleiepenger i folketrygdloven § 9-11a lyder:
«Det kan ytes graderte pleiepenger i tilfeller når barn som nevnt i §§ 9-10 og 9-11, trenger kontinuerlig tilsyn og pleie, men hvor det er etablert tilsyns- eller avlastningsordning deler av dagen eller noen dager i uken. Ytelsen kan graderes ned til 50 prosent.»
Pleiepenger gis for å kompensere for bortfall av tapte arbeidsinntekter som følge av pleie av syke barn. Bestemmelsen om graderte pleiepenger innebærer at det kan gis pleiepenger selv om barnet har en avlastningsordning som gir mottager av pleiepenger mulighet til å jobbe deltid. I slike tilfeller må imidlertid ytelsen graderes, og det kan bare gis graderte pleiepenger der graderingen tilsier 50 % eller mer av full ytelse.
Det sentrale spørsmålet i saken er om Trygderettens syn på grunnlaget for graderingen av pleiepenger er i samsvar med folketrygdloven § 9-11a. Trygderetten la i kjennelsene 1. juni 2012 til grunn at graderte pleiepenger skal beregnes ut fra forholdet mellom tilsyns- eller avlastningsordningens varighet per uke og en ordinær arbeidstid per uke på 37,5 timer. Etter en slik forståelse av folketrygdlovens regler kan det ikke gis graderte pleiepenger ved avlastningstilbud som varer lenger enn halvparten av ordinær arbeidstid – 18,75 timer per uke.
I folketrygdloven § 9-16 første ledd heter det at pleiepenger ytes «etter de samme bestemmelsene som sykepenger fra trygden, se kapittel 8». Etter folketrygdloven § 8-13 annet ledd skal graderte sykepenger «beregnes på grunnlag av reduksjon i arbeidstiden og/eller inntektstap».
At graderingen av pleiepenger i henhold til ordlyden i folketrygdloven § 9-16 jf. § 8-13 annet ledd skal skje på grunnlag av reduksjon i arbeidstid og/eller inntektstap samsvarer også med at formålet med ytelsene etter folketrygdloven kapittel 9 er å kompensere for bortfall av arbeidsinntekt, jf folketrygdloven § 9-1. I denne sammenheng synes det nærliggende også å vise til at det etter folketrygdloven § 9-3 første ledd er et grunnvilkår for alle ytelser etter kapittel 9 at det foreligger «tapt pensjonsgivende inntekt ved fravær fra arbeidet på grunn av et barns, en barnepassers eller en nærståendes sykdom…».
Dette synes også lagt til grunn i Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv til folketrygdloven § 9-11a, hvor det står følgende om beregningen av størrelsen på graderte pleiepenger:
«Når det gjelder beregningen av stønadens størrelse, vises det til § 9-16, som igjen viser til bestemmelsene i kapittel 8, se § 8-13 om graderte sykepenger»
Etter dette er det neppe tvilsomt at gradering av pleiepenger etter folketrygdloven § 9-11a skal skje i samsvar med bestemmelsen i § 8-13 annet ledd.
Det graderingsgrunnlaget Trygderetten har anvendt i saken, og som Arbeids- og velferdsdirektoratet har lagt til grunn i sine redegjørelser hit, samsvarer dårlig med folketrygdloven § 8-13. Hvis avlastningstilbudets lengde skal være det eneste kriteriet for graderingen må det blant annet sees bort fra reisetid til og fra arbeid. Foreldre som er sammen om omsorgen for sykt barn kan kanskje få til å innrette seg slik at de kan jobbe like lenge som avlastningen varer, ved å dele på å hente og bringe. Imidlertid er det nok mange som ikke har den muligheten, og må komme seg til og fra arbeidet innenfor det tidsrom barnet har tilsyn og pleie av andre. Siden reisetiden er ubetalt, innebærer Trygderettens regelforståelse at denne gruppen ikke får kompensert inntektstapet som følge av pleiebehovet fullt ut, slik formålsbestemmelsen i folketrygdloven § 9-1 og beregningsregelen i folketrygdloven § 8-13 forutsetter.
Trygderettens regelforståelse i herværende sak synes å være lagt til grunn i de fleste av de aktuelle trygderettskjennelsene. Det er imidlertid to kjennelser, i ankesakene 11/01880 og 11/01928, som legger til grunn at pleiepenger skal graderes i samsvar med ordlyden i folketrygdloven § 8-13. Etter min mening kan trygderettspraksis for øvrig neppe i seg selv gi tilstrekkelig grunnlag for en innskrenkende tolkning av de aktuelle lovbestemmelsene i denne saken.
Arbeids- og velferdsdirektoratets anførsel om at det er enklere å praktisere folketrygdloven § 9-11a dersom det kun legges vekt på avlastningstilbudets lengde, kan heller ikke få avgjørende betydning her. Slik jeg ser det, taler også formålet med ordningen for en gradering ut fra reduksjonen i arbeidstid og/eller inntektstap som følge av barnets pleiebehov.
Jeg mener etter dette at det følger av sammenhengen mellom de aktuelle reglene i folketrygdlovens kapittel 9 og folketrygdloven § 8-13, at pleiepenger som innvilges med hjemmel i folketrygdloven § 9-11a, skal graderes ut fra reduksjonen i arbeidstid og/eller inntektstap som følge av barnets pleiebehov. Dette innebærer at det skal foretas en vurdering av hvor mye det er mulig å jobbe innenfor den aktuelle avlastningsordningen, og da må også nødvendig reisetid til og fra jobb tas hensyn til. Pleiepenger skal avslås dersom inntektstapet er mindre enn 50 %, noe som normalt vil være tilfelle der det er mulig å jobbe mer enn 50 % av ordinær stilling.
På bakgrunn av min drøftelse foran ba jeg arbeids- og velferdsetaten foreta en ny vurdering av A og Bs søknader om graderte pleiepenger. Jeg ber om å bli orientert om utfallet av den nye vurderingen.
Arbeids- og velferdsdirektoratet har nå svart at de har forståelse for mitt syn på saken, og opplyst at den vil bli tatt opp med Arbeidsdepartementet.