Uttalelse
X kommune vedtok 18. september 2014 å tilby A langtidsopphold i en institusjon. Tilbudet gjaldt fra og med 23. september 2014, og i vedtaket het det at «[f]ram til det er ledig plass ved X sjukeheim eller ved Y omsorgssenter vil tilbodet verta gitt ved X kommunale rehabiliteringssenter». Kommunen fremmet deretter 29. september 2014 et krav overfor A om betaling av egenandel for oppholdet på kr. 16 650,- per måned. Selve vedtaket inneholdt ingen uttrykkelig begrunnelse, men det ble vist til «opplysningane om inntekt og frådrag som går fram av saksutgreiinga», og den vederlagsberegningen som der var gjort. Videre var en rekke av bestemmelsene i forskrift om egenandel for kommunale helse- og omsorgstjenester, som regulerer kommunens adgang til å kreve slike vederlag, vedlagt. Det ble også opplyst om klageadgangen til fylkesmannen i saken.
B klaget 14. oktober 2014 til kommunen over egenandelskravet på vegne av sin far. Klagen rettet seg i hovedsak mot at ikke var tatt hensyn til at A i en periode ville måtte betale husleie og strøm for den kommunale omsorgsboligen han tidligere hadde hatt, i tillegg til egenandelen for oppholdet i institusjon. Leieavtalen ble sagt opp fra påbegynnelsen av tilbudet om langtidsplass 23. september 2014, men oppsigelsestiden var tre måneder. Det ble blant annet fremholdt at «[k]onsekvensen av ikkje å ta omsyn til husleige og straum i denne perioden er at utgiftene til eigenandel, husleige og straum blir større enn inntektene». B viste blant annet til bestemmelsen i egenandelsforskriften § 5 fjerde ledd, der det fremgår at kommunen har en skjønnsmessig adgang til å gjøre fradrag i beregningsgrunnlaget «på grunnlag av hva som er rimelig ut fra vedkommendes inntekt og forholdene for øvrig».
På bakgrunn av klagen vurderte X kommune saken på nytt 11. november 2014. Kommunen konkluderte med at egenandelen var beregnet i henhold til bestemmelsene i egenandelsforskriften. Ved vurderingen av anførselen om at det burde vært gjort et skjønnsmessig fradrag, uttalte kommunen følgende:
«Vanleg praksis i X kommune er å utmåle egenandelen uten bruk av skjønn i vesentlig grad. Dette for å unngå ulik handsaming.
X kommune vurderer framleis at egenandel er fasett på grunnlag av kva som er rimelig ut fra vedkommende si inntekt og forholda for øvrig.»
Kommunen fant etter dette ikke grunn til å gjøre om sitt tidligere vedtak, og oversendte klagesaken til videre behandling hos Fylkesmannen i Hordaland.
I klagevedtaket 16. desember 2014 uttalte fylkesmannen blant annet følgende:
«Når det gjeld frådrag for kostnader ved berekning av vederlagsgrunnlaget, er kommunen pliktig til å trekke i frå dei kostnadene som er nemnd i § 3 fjerde avsnitt. Kommunen kan vidare gjere frådrag for andre kostnader, som for eksempel bu kostnader, med heimel i § 5 fjerde avsnitt (sitert over). Slike frådrag vil kommunen gjere dersom ein finn at det er rimelege grunnar for det i den konkrete saka, og bebuar vil aldri ha noko krav på slikt frådrag. Vurderinga er ein del av kommunens frie skjønn, og Fylkesmannen må derfor leggje stor vekt på det kommunale sjølvstyre ved overprøvinga. Dette betyr at skal mykje til før Fylkesmannen kan gjere om kommunens avgjerd etter § 5 fjerde avsnitt.»
Videre het det:
«Kommunen nemner ikkje klagar sin formue i si grunngjeving, men Fylkesmannen har merka seg at klagar hadde ei nettoformue på kr. 3 319 460 per 31.12.2013.»
Fylkesmannen stadfestet etter dette kommunens vedtak.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
B klaget 21. januar 2015 til ombudsmannen på vegne av faren. I klagen ble det blant annet pekt på at «så lenge husleige etc påløper, vil eigenbetaling på kr 16 650 pr månad vere større enn faktisk disponibel inntekt».
Etter en gjennomgang av sakens dokumenter ble Fylkesmannen i Hordaland bedt om å redegjøre nærmere for enkelte forhold i brev herfra 24. mars 2015. For det første ble det stilt spørsmål om fylkesmannens forståelse av sin egen prøvingsadgang i klagesaken, under henvisning til uttalelsen i vedtaket om at det måtte legges «stor vekt på det kommunale sjølvstyre ved overprøvinga» av kommunes skjønnsutøvelse. Det ble i denne forbindelse vist til pasient- og brukerrettighetsloven § 7-6 første ledd andre og tredje punktum.
Videre ble det spurt om, og eventuelt hvordan, fylkesmannen hadde vurdert betydningen av de doble boutgiftene A måtte betale til kommunen i samme periode. Det ble i alle tilfelle bedt om fylkesmannens syn på hvilken betydning dette hadde for vurderingen av saken etter egenandelsforskriften § 5 fjerde ledd i saken.
Fylkesmannen svarte på spørsmålene i brev 16. april 2015. Svaret fra fylkesmannen ble oversendt B, som ikke har kommet med ytterligere merknader i saken. Innholdet i fylkesmannens svarbrev vil bli nærmere omtalt nedenfor.
Ombudsmannens syn på saken
1. Fylkesmannens prøvingsadgang
Retten til å påklage et forvaltningsvedtak, og til å få vedtaket overprøvd, er en sentral rettssikkerhetsgaranti. Begrensinger i klageinstansens prøvingsadgang har direkte betydning for den enkeltes rettssikkerhet overfor forvaltningen. Generelt sett tilsier dette at slike begrensinger krever klare rettslige holdepunkter.
Når det gjelder kommunens krav om egenandel for opphold i en kommunal helse- og omsorgsinstitusjon, følger det av egenandelsforskriften § 13 at slike vedtak kan påklages til fylkesmannen i samsvar med reglene i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 7. Den nærmere prøvingsadgangen er regulert i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-6. Bestemmelsens første ledd andre og tredje punktum lyder som følger:
«Fylkesmannen skal ved prøving av kommunale vedtak om helsetjenester legge
vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn, jf.
forvaltningsloven § 34 andre ledd tredje punktum. For øvrige kommunale vedtak skal klageinstansen legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn.»
Denne bestemmelsen om fylkesmannens prøvingsadgang ble inntatt i pasient- brukerrettighetsloven i forbindelse med ikrafttredelsen av den gjeldende helse- og omsorgstjenesteloven. Tidligere var reguleringen av helse- og omsorgsfeltet, herunder klageinstansens prøvingsadgang, delt mellom dagjeldende kommunehelsetjenestelov og sosialtjenestelov. Ved fastsetting av egenandel for opphold i institusjoner som falt inn under kommunehelsetjenestelovens anvendelsesområde, som for eksempel sykehjem, gjaldt de alminnelige reglene i forvaltningsloven §§ 28–34. I det foreliggende tilfellet er det på det rene at det er klagerens helsetilstand som var bakgrunnen for tildeling av langtidsopphold i institusjon. Dette ville tidligere ha falt inn under kommunehelsetjenestelovens bestemmelser.
Det generelle utgangspunktet for klageinstansens prøvingsrett følger av forvaltningsloven § 34 andre ledd, som lyder slik:
«Tas klagen under behandling, kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Den skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham. Der statlig organ er klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn.»
Prøvingen av kommunens frie skjønn var mer begrenset for vedtak etter den tidligere sosialtjenesteloven. Fylkesmannen kunne i slike saker bare endre vedtaket når skjønnet var «åpenbart urimelig», jf. lovens § 8-7. Skillet gjenspeilet seg i den dagjeldende forskriften om vederlag for opphold i institusjon mv. § 8, der det fremgikk at sosialtjenesteloven § 8-7 kom til anvendelse ved behandlingen av klager over vederlag for opphold i institusjoner og boliger som var regulert etter denne loven.
Fylkesmannen har fremholdt i svaret hit at pasient- og brukerrettighetsloven § 7-6 må forstås slik at det ikke lenger gjelder et skille i prøvingsadgangen avhengig av hvilken type institusjonsopphold egenandelskravet knytter seg til. Et krav om egenandel for opphold i institusjon anses isteden generelt sett å falle inn under alternativet om «øvrige kommunale vedtak», og ikke et «vedtak om helsetjenester». Etter fylkesmannens syn skal det dermed legges «stor vekt» på hensynet til det kommunale selvstyret i slike saker. Som fylkesmannen har vist til, har dette standpunktet støtte i Edvardsen og Helland, Betaling for beboere i institusjon (4. utgave 2014), 152–153, der det er uttrykkelig uttalt at «[s]elve betalingsvedtaket etter egenandelsforskriften kan ikke anses som et ‘vedtak om helsetjenester’». I brevet hit skriver fylkesmannen blant annet følgende:
«Fylkesmannen legg til grunn at vedtak om eigenbetaling etter eigenandelsforskrifta fell inn under passusen ‘øvrige kommunale vedtak’ i pasient- og brukarrettslova § 7-6. Vi viser til ei naturleg forståing av ordlyden og til juridisk litteratur (‘Betaling for beboere i institusjon’ av Åsmund Edvardsen og Leif Kåre Helland).
[…]
Når eigenbetalingsheimelen no er felles for begge typar institusjonar, og høvet for prøving for klageinstansen rimelegvis er den same for eigenbetalingsvedtak for begge typar institusjonar, er det ikkje urimelig å leggje til grunn at det er det høvet for prøving, som samsvarer med lovteksten som skal gjelde.»
Etter ombudsmannens syn gir ordlyden i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-6 isolert sett lite veiledning om hvilke vedtak på helse- og omsorgsområdet som må forstås å gjelde helsetjenester, og hva som skal regnes som «øvrige» kommunale vedtak. Rent språklig synes egenbetaling for helse- og omsorgstjenester generelt ikke å være det mest sentrale av hva som er naturlig å forstå som «vedtak om helsetjenester». Utfallet i en slik sak kan likevel være av betydning for om den enkelte i realiteten har økonomisk evne til å ta i mot tjenestene som blir tilbudt. Vedtaket om egenandel må derfor sees i sammenheng med det underliggende vedtaket om en tjeneste.
I forarbeidene til helse- og omsorgstjenesteloven fremkommer det klare uttalelser i retning av at den ulike prøvingsadgangen som fulgte av kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven var tiltenkt videreført i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-6. I Prop. 91 L (2010–2011) punkt 34.7.9 heter det blant annet:
«Etter en helhetsvurdering av hvordan hensynet til det kommunale selvstyret skal ivaretas ved prøvingen av kommunenes vedtak, foreslår departementet at ordningen i forvaltningsloven § 34 i utgangspunktet legges til grunn for klageinstansens kompetanse. Det foreslås at det i pasientrettighetsloven uttrykkelig fremgår at det for kommunale vedtak om helsetjenester skal legges vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av ‘det frie skjønn’. Dette er i tråd med forvaltningsloven § 34 andre ledd siste setning, og innebærer en videreføring av gjeldende rett for klage på kommunale vedtak om helsetjenester
[…]
Som nevnt er Fylkesmannens kompetanse i klagesaker mer begrenset etter sosialtjenesteloven enn etter forvaltningsloven, og departementet legger opp til å videreføre gjeldende rett. For de kommunale vedtak som i dag reguleres av sosialtjenesteloven, skal det derfor legges ‘stor vekt’ på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av ‘det frie skjønn’. Dette innebærer at for disse tjenestene vil ikke lovforslaget innebære noen endring av betydning i forhold til gjeldende rett.»
Skillet i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-6 mellom «vedtak om helsetjenester» og «øvrige kommunale vedtak», må forstås i lys av disse uttalelsene om videreføring av rettstilstanden. Ettersom sykehjem er en institusjon som tidligere falt inn under kommunehelsetjenesteloven virkeområde, taler uttalelsene for at det aktuelle vedtaket om egenbetaling må forstås som et «vedtak om helsetjenester». Dette innebærer videre at fylkesmannen bare skulle ha lagt vekt, ikke «stor vekt», på hensynet til det kommunale selvstyret ved sin overprøving av saken, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 7-6 første ledd andre punktum og forvaltningsloven § 34 andre ledd tredje punktum.
Fylkesmannen har anført at ettersom egenandelsforskriften ikke er nevnt uttrykkelig i forarbeidene, vil uttalelsene om videreføring av rettstilstanden ha mindre betydning ved vurderingen av prøvingsadgangen i disse sakene. Rettssikkerhetshensyn tilsier imidlertid at dette ikke kan anses som et tilstrekkelig argument for å innsnevre fylkesmannens prøvingsadgang sammenlignet med tidligere. Det er heller ingenting som tilsier at behovet for overprøving på området har endret seg. Samlet sett må den generelle hensikten om videreføring av rettstilstanden forstås også å gjelde denne sakstypen.
Ombudsmannen har etter dette vanskelig for å se at det er tilstrekkelig grunnlag for å fravike det alminnelige utgangspunktet om fylkesmannens prøvingsadgang ved fastsettingen av egenandel for opphold på sykehjem, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd tredje punktum. Fylkesmannen har derved lagt en feil forståelse av pasient- og brukerrettighetsloven § 7-6 til grunn ved vurderingen av sin egen prøvingsadgang i saken. Dette har medført at det har blitt lagt for stor vekt på hensynet til kommunes selvstyre ved klagebehandlingen av det aktuelle vedtaket om betaling av egenandel for opphold i institusjon.
2. Fastsettingen av egenandelen i saken – hensynet til et rimelig resultat
Hvordan egenandelen ved langtidsopphold i institusjon skal beregnes, er regulert i egenandelsforskriften § 3. For å sikre beboeren et minimum av disponible midler etter at egenandelen er betalt, skal det blant annet trekkes fra et fribeløp på kroner 7 500,- per år, jf. § 3 andre ledd. Videre skal betalingen begrenses «slik at enhver har i behold til eget bruk minst 25 prosent av folketrygdens grunnbeløp i tillegg til fordelen av fribeløpet». I henhold til egenandelsforskriften § 5 fjerde ledd kan det videre gjøres fradrag «på grunnlag av hva som er rimelig ut fra vedkommendes inntekt og forholdene for øvrig».
Etter at tilbudet om langtidsopphold i institusjon ble aktuelt, måtte klageren i dette tilfellet betale for både institusjonsplassen og den kommunale omsorgsboligen i tre måneder. I svaret hit har fylkesmannen sagt seg enig i at dette isolert sett kan virke urimelig. Ved den konkrete avveiingen er det imidlertid funnet mer tungtveiende at A hadde bankinnskudd på over tre millioner kroner. Om dette har fylkesmannen blant annet uttalt følgende:
«Vi har ikkje rettslege innvendingar mot at kommunen har latt klagars formue vege tyngre enn den økonomiske belastninga ved å betale både husleige og eigenandel. Fylkesmannen meiner kommunen har lagt ei korrekt rettsleg forståing av § 5 fjerde ledd til grunn. Vi har ikkje funne andre forhold som tilseier at kommunens vedtak ikkje kan stadfestast. Når det gjeld kommunens frie skjønnsutøving etter § 5 fjerde ledd, har vi i samsvar med vår forståing av pasient- og brukarrettslova § 7-6 første ledd siste punktum, lagt stor vekt på det kommunale sjølvstyret. Etter det vi har skrive ovanfor ville resultatet av klagebehandlinga vår ha blitt det same om vi berre hadde lagt vekt på, og ikkje stor vekt på, det kommunale sjølvstyret ved prøving av det frie skjønn.»
Ombudsmannen er enig med fylkesmannen i at egenandelsforskriften § 5 fjerde ledd legger opp til en helhetlig og skjønnsmessig vurdering av hva som fremstår som rimelig i det konkrete tilfellet. Ved vurderingen kan det være relevant å legge vekt på at en beboer har andre boutgifter i tillegg til egenandelen for institusjonsoppholdet. Dette kom uttrykkelig frem i det daværende Sosial- og helsedepartementets rundskriv 1/1998-47. I rundskrivet ble det blant annet uttalt i merknad til forskriftens § 5 fjerde ledd at en beboers boutgifter kan spille inn i vurderingen av om det skal gjøres fradrag. Ordlyden i den gamle og nye forskriften § 5 fjerde ledd er identisk, slik at rundskrivet fortsatt kan være av betydning på dette punktet. Samtidig kan en beboers formue tilsi at det ikke er grunn til å gjøre fradrag i beregningsgrunnlaget i et konkret tilfelle, selv om dette ellers kunne ha vært aktuelt ut fra rimelighetshensyn. Klageren hadde i dette tilfellet en ikke ubetydelig formue, noe som taler mot at det var grunn til å gjøre slike fradrag.
Etter en samlet vurdering har ombudsmannen funnet å kunne la selve fastsettingen av egenandelen i saken bero på bakgrunn av fylkesmannens redegjørelse. På generelt grunnlag er det likevel grunn til å påpeke at det hører under kommunens ansvarsområde å tilby de som oppholder seg i kommunen nødvendige helse- og omsorgstjenester, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 første ledd. Den reelle tilgangen til slike helse- og omsorgstjenester vil være knyttet til hvilken kostnad det vil medføre for den enkelte å motta tjenestene. I lys av dette må tilfeller hvor kommunen selv er kreditor for andre boutgifter i tillegg til egenandelen for et institusjonsopphold, anses å stå i en noe annen stilling enn dersom en beboer også leier bolig av en privat part.
3. Oppsummering
Fylkesmannen har lagt feil forståelse av pasient- og brukerrettighetsloven § 7-6 til grunn ved vurderingen av sin egen prøvingsadgang i saken. Dette har medført at det har blitt lagt for stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret. Etter en samlet vurdering av den konkrete saken er det imidlertid ikke funnet grunn til å kritisere selve fastsettingen av egenandelen.
Det legges til grunn at fylkesmannen merker seg de merknadene og konklusjonene som fremgår ovenfor ved behandlingen av fremtidige saker.