Sakens bakgrunn
Saken gjelder klage over avslag på bostedsregistrering i folkeregisteret. Skatt sør avslo i vedtak 21. januar 2016 As flyttemelding. Avslaget ble påklaget til Skattedirektoratet, som stadfestet avgjørelsen i vedtak 16. august 2016.
Klager ble separert ved nyttår 2015 og meldte flytting til nytt bosted innad i kommunen. Skattekontoret mottok flyttemeldingen 8. januar 2016. I flyttemeldingen oppga han at han hadde flyttet 1. januar 2016, at han var separert og hadde jobb i Oslo. Skattekontoret etterspurte ytterligere opplysninger og dokumentasjon i brev 12. januar 2016. Skattekontoret mottok 19. januar 2016 opplysningsskjema om samlivsbrudd for ektefeller med felles barn, opplysninger om boforhold og pendling for enslig pendler, udatert og usignert samværsavtale og forkynning i separasjonssak fra Fylkesmannen i Telemark av 31. januar 2016 (feil dato). A opplyste at hans fraseparerte kone skulle bo i hjemmet sammen med deres to barn, og at han hadde flyttet til en annen bolig. Om samværsordningen med barna opplyste han at han skulle ha samvær med barna fire dager hver 14. dag i barnas hjem. Disse dagene skulle barnas mor flytte ut og bo et annet sted.
Flyttemeldingen ble avslått i vedtak 21. januar 2016. Skattekontoret viste til at felles hjem med barna ikke var oppløst, jf. forskrift 9. november 2007 nr. 1268 om folkeregistrering § 5-3 annet og tredje ledd, og at vilkårene for enslig pendler derfor heller ikke var oppfylt.
A klaget på vedtaket, og viste bl.a. til at skattekontoret ikke hadde tatt med i vurderingen opplysninger fra separasjonsbevillingen og samværsavtalen. Det var av hensyn til barna at han bodde i flere boliger. A ba om at det ble utvist skjønn i saken, og han viste til dispensasjonsbestemmelsen i folkeregisterforskriften § 5-3 fjerde ledd.
I vedtak 16. august 2016 stadfestet Skattedirektoratet skattekontorets vedtak. Det er vist til at det som regnes som felles hjem med barna ikke kan anses oppløst, og at A derfor etter regelverket skal være bostedsregistrert på denne adressen. Grunnen til dette er at hyppigheten av samværet med barna i det tidligere felles hjem ikke ble vurdert som «sporadisk» jf. folkeregistreringsforskriften 5-3 tredje ledd, men som en mer varig tilknytning til felles hjem. Dispensasjonsbestemmelsen i § 5-3 fjerde ledd ble vurdert, men ikke funnet anvendelig. As anførsler ble imøtegått med at retten til skilsmisse ikke berøres av vedtaket, og at hans fraseparerte ektefelles eventuelle rettigheter som enslig forsørger er en sak som må løses uavhengig av registrering i folkeregisteret.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
A klaget 17. oktober 2016 til ombudsmannen over Skattedirektoratets vedtak. Han påpekte at avslaget på flyttemeldingen tvang frem en dårligere samværsordning med barna, og at regelverket om registering av nytt bosted ikke tar hensyn til barnets beste når det gis avslag på flyttemeldinger på grunn av regelmessig samvær med barn i barnas hjem etter samlivsbrudd. A opplyste at han fikk registrert flytting til sitt nye bosted i kommunen etter at han endret samværsrutine med barna. Han viste til at den samværsordning han og barnas mor ønsket, er populær og praktiseres av mange i dag. Videre stilte han spørsmål om hvordan ordningen kan gjennomføres ved separasjon/samboerbrudd uten at det gis uriktige opplysninger i flyttemeldingen.
I brev herfra 17. januar 2017 ble det bedt om Skattedirektoratets syn på om bestemmelsen i folkeregisterforskriften § 5-3 tredje ledd og forvaltningspraksis er forenlig med betydningen av prinsippet om barnets beste, jf. barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 og Grunnloven
§ 104 annet ledd.
I svarbrev 25. januar 2017 skrev Skattedirektoratet at den forståelsen av § 5-3 tredje ledd vedrørende hyppigheten av besøk i det felles hjem som er anvendt i saken, bygger på fast og langvarig forvaltningspraksis. Klagers besøk i tidligere felles hjem er langt over den nedre grense på tre til fire ganger i året.
Videre skrev Skattedirektoratet at spørsmålet i saken er om registreringsavslaget kan ha indirekte betydning for barna. Spørsmålet besvares deretter slik:
Innledningsvis vil vi få bemerke at registreringen i folkeregisteret ikke har noen innvirkning på hvor foreldre og barn faktisk kan oppholde seg. Herom foreligger ingen restriksjoner.
Vi kan heller ikke se at hvilket registrert bosted far skal ha vil ha noen betydning for prinsippet om barnets beste. Partens anførsel i denne sak om urimeligheten av å være registrert på barnas bosted synes å gjelde uheldige virkninger vedtaket kan ha på andre rettsområder for foreldrene ved at det er vist til at mor mister rettigheter. Det er uklart hva det siktes til, men i klagen av 8.2.2016 over skattekontorets vedtak er det opplyst at barnemoren mister retten til utvidet barnetrygd og andre støtteordninger som aleneforsørger.
Denne påstand kan vi ikke slutte oss til da regelen for stønad til enslig mor i folketrygdloven kap 15 ikke er knyttet til folkeregistrert bosted, se særlig §§ 15-4 og 15-5. Det er her det faktiske bosted som er avgjørende. Samme gjør seg gjeldende for retten til utvidet barnetrygd, jfr barnetrygdloven § 9.
Avslutningsvis vil vi få anføre at selv om andre regler i andre lover kan være knyttet opp til regelen om folkeregistrering, må holdbarheten av registrering i folkeregisteret vurderes som en sak for seg og i forhold til regler for slike registreringer.
Klager kom med merknader til direktoratets svarbrev i e-post 12. februar 2017. Han pekte på at han i klagen over skattekontorets avslag hadde forsøkt å tydeliggjøre at vedtaket hadde negative konsekvenser også for barna. Han viste også til at den aktuelle samværsordningen praktiseres av mange i dag, og stilte spørsmål om hvordan foreldrene går frem når nytt bosted skal registreres. I brev 28. februar 2017 har direktoratet svart at det ikke kan se at klagers merknader har relevans for hvor parten skal regnes som bosatt. Videre skrev direktoratet følgende:
De faktiske forhold han viser til endrer ikke på det avgjørende forhold at besøkene i barnas bolig overstiger kravet om maksimalt 3-4 besøk i året.
For parten synes hovedpoenget å være at han er uenig i regelverket og at hvordan han har innrettet seg, har en for ham lite heldig virkning. Dette er et politisk spørsmål som ligger utenfor direktoratets handlingsrom. Vi vil imidlertid i den anledning tillate oss å bemerke at dagens regel er videreført i ny folkeregisterlov av 9. desember 2016 § 5-2.
I e-post 13. mars 2017 har klager poengtert at det viktigste spørsmålet for ham er «hvorvidt det er grunnlag for å dispensere fra hovedbestemmelsen i loven, noe jeg mener det burde være med grunnlag i at det skal tas hensyn til barn».
Ombudsmannens syn på saken
Folkeregisteret er statens sentrale register for registrering av personopplysninger om borgerne. Ved endring av bosted i Norge har den enkelte plikt til å melde dette til skattekontoret innen åtte dager etter flytting, jf. folkeregisterloven § 7 (ny lov om folkeregistrering § 6-1). Dersom man skal flytte ut av felles hjem med barna, må man i forbindelse med flyttemeldingen opplyse om hvor ofte man antar at man kommer til å besøke barn og/eller ektefelle i det tidligere felles hjem, med eller uten overnatting. Når skattekontoret mottar en flyttemelding, må det ta stilling til om flyttemeldingen skal godtas eller ikke. Det rettslige grunnlaget for vurderingen er reglene i folkeregisterforskriften kapittel 5 om hvor i Norge en person skal regnes som bosatt. Gjeldende forskrift om folkeregistrering § 5-3 lyder som følger:
- 5-3. Ektefeller og barn
Ektefeller regnes som bosatt der de har opprettet sitt felles hjem. Det felles hjem er den bolig hvor ektefellene til sammen tar sin overveiende døgnhvile.
En person som har opprettet felles hjem med sine barn, regnes som bosatt der barna tar sin overveiende døgnhvile, med mindre barna flytter ut av det felles hjem. Som barn forstås biologiske barn, adoptivbarn og fosterbarn som i løpet av året ikke er fylt 22 år.
Felles hjem regnes som oppløst når den ene har flyttet ut og besøk i det tidligere felles hjem bare skjer sporadisk.
Registermyndigheten kan når særlige grunner foreligger, dispensere fra bestemmelsene i første og annet ledd.
A meldte flytting slik han pliktet, og flyttemeldingen ble avslått fordi han på grunn av samvær med barna, ville komme til å oppholde seg mer enn sporadisk i tidligere felles hjem, jf. § 5-3 tredje ledd. Besøk som «bares skjer sporadisk», er etter forvaltningspraksis ikke oftere enn hver tredje måned, jf. Håndbok i folkeregistrering (2014) punkt 3.4.3.1. Skattedirektoratets vedtak synes dermed å være i tråd med forskrift og gjeldende praksis.
Ny lov om folkeregistrering 9. desember 2016 nr. 88 trer i kraft 1. oktober 2017. Direktoratets arbeid med ny forskrift til loven har foregått parallelt med at klagen har vært til behandling her. Ny forskrift (FOR-2017-07-14-1201) ble fastsatt av Skattedirektoratet
14. juli 2017, og trer i kraft samtidig med ny lov. Bestemmelsen i gjeldende forskrift § 5-3 er dels videreført i ny lov § 5-2 første ledd, og dels i ny forskrift § 5-2-1 med noen endringer. Endringene i forskriftsbestemmelsens tredje og fjerde ledd ble gjort etter at forskriften hadde vært på høring, og er derfor ikke omtalt i høringsnotatet. Den nye forskriftsbestemmelsen lyder som følger:
- 5-2-1. Ektefeller og barn
Ektefellers felles hjem er den bolig hvor ektefellene til sammen tar sin overveiende døgnhvile.
En person som har opprettet felles hjem med sine barn, regnes som bosatt der barna tar sin overveiende døgnhvile, med mindre barna flytter ut av det felles hjem. Som barn forstås egne barn og fosterbarn som i løpet av året ikke er blitt myndige.
Felles hjem regnes som oppløst når den ene har flyttet ut og besøk i det tidligere felles hjem normalt ikke forekommer oftere enn hver tredje måned.
Registermyndigheten kan dispensere fra bestemmelsene i første og annet ledd når en person er innvalgt til kommunestyre eller fylkesting og familien flytter til annen kommune eller annet fylke.
Bestemmelsen om når det felles hjem skal anses som oppløst, er fortsatt regulert i forskriftsbestemmelsen. Endringen forstås å være i tråd med hva som etter forvaltningspraksis har blitt lagt til grunn som maksimal besøkshyppighet, jf. Håndbok i folkeregistrering (2014) punkt 3.4.3.1. Bestemmelsen i fjerde ledd synes også å ha blitt endret til hva som etter praksis har blitt ansett som kjerneområdet for dispensasjon.
I denne saken har direktoratet avslått registrering av nytt bosted fordi A og barnas mor ville praktisere en samværsordning der foreldrene, og ikke barna, flyttet inn og ut av tidligere felles hjem. Etter deres oppfatning var denne ordningen til barnas beste.
Forvaltningen er forpliktet til å følge FNs barnekonvensjon, som gjelder som norsk lov med forrang fremfor annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. I artikkel 3 nr. 1 er det fastsatt at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. Dette følger også av Grunnloven § 104 annet ledd, hvor det fremgår at «ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn».
Et avslag på bostedsregistrering kan få en indirekte virkning på barna hvis foreldrene må velge bort en samværsordning som er til sine barns beste for å få registrert nytt bosted. Konvensjonen og grunnlovsbestemmelsen viser til handlinger/avgjørelser som «berører» barn. Det åpner for at ikke bare avgjørelser som direkte gjelder barnet, omfattes. Som A har påpekt, praktiseres den aktuelle samværsordningen av mange foreldre. Anvendelsen av konvensjonen og Grunnloven må foretas der det også sees hen til endrede samfunnsforhold. Fagkunnskapen om hva som er best for barna ved samværsordninger etter samlivsbrudd, har – etter det ombudsmannen er kjent med – vært omdiskutert og har endret seg over tid. Regelen om oppløsning av felles hjem, både i gjeldende og ny forskrift, reiser spørsmål om den er tilpasset den utvikling som synes å ha skjedd i samfunnet med hensyn til samværsordninger.
Verken i forarbeidene til ny lov om folkeregistrering eller i høringsnotatet til ny forskrift er temaet samværsordninger med barn og bostedsregistreringer for foreldre etter samlivsbrudd berørt. Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 synes å inneholde et generelt direktiv til lovgiver og forvaltningen ved at det ved utformingen av regelverk skal være oppmerksom på eller ivareta grunnleggende hensyn om barns beste. Ved neste aktuelle gjennomgang av forskriften bør det foretas en vurdering av betydningen av prinsippet om barnets beste i forhold til oppløsningsregelen i ny forskrift § 5-2-1. Kopi av denne uttalelsen oversendes derfor også Finansdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet til orientering.