Uttalelse
Sakens bakgrunn
A er blind, og har siden 80-tallet hatt tilrettelagt transport (TT-kort). 24. november 2014 opplyste Akershus fylkeskommune A om at hun måtte søke om reiserett på nytt, fordi gyldighetsperioden for kortet var utløpt. Hun sendte inn søknadsskjema med helseerklæring 28. mars 2015. På søknadsskjemaet krysset A av for at hun brukte drosje og kollektivtransport som «nåværende transportmåte». Hun krysset videre av på at hun «i perioder» kan benytte offentlig kollektivtransport, og på at hun «klarer innstigning/avstigning i buss/tog». Hun skrev i skjemaet at hun bare kunne benytte seg av kollektivtransport «når [hun] er kjent på ruten». A skrev videre at hun er «aktiv i korps, fritid, har mange venner, stort nettverk og engasjerer [seg] i ulikt organisasjonsliv».
I fylkeskommunens vedtak 13. april 2014 fikk A innvilget redusert reiserett, som innebærer at hun får 2/3 av reisestøtten som gis til de med normal reiserett. Hun hadde tidligere fått utvidet reiserett, som utgjør det dobbelte av normal reiserett. A påklaget vedtaket. I klagen beskrev hun utfordringene ved benyttelse av kollektivtransport, og anførte at det ikke var foretatt en tilstrekkelig individuell vurdering av hennes behov. Fylkeskommunen fant ikke grunn til å omgjøre vedtaket, og sendte den videre til klagenemnda for endelig behandling.
I fylkesadvokatens innstilling til fylkeskommunens klagenemnd vurderes saken slik at A er i stand til å benytte kollektivtransport på strekninger der hun er kjent, og at hun dermed har et «periodisk behov», jf. forskrift for transporttjeneste for funksjonshemmede i Akershus (TT-forskriften) § 5 annet ledd. Fylkesadvokatens innstilling støttet seg på tidligere praksis fra klagenemnda. Klagenemnda kom 15. september 2015 til at A, som en mellomløsning, skulle innvilges normal reiserett. Av begrunnelsen fremgår det at «forvaltningspraksis trekker i en annen retning», men at harmoni- og konsekvensbetraktninger talte for at klageren bare gikk ned ett «trinn».
Undersøkelsene herfra
A klaget 21. oktober 2015 til ombudsmannen over fylkeskommunens avgjørelse om å innvilge henne ordinær reiserett. I klagen anførte hun at hun som blind hadde krav på utvidet reiserett etter forskriftens § 5 fjerde ledd, og at fylkeskommunen burde ha tatt mer hensyn til hennes individuelle behov.
Ombudsmannen fant grunn til å undersøke enkelte sider av avgjørelsene nærmere. I brev 18. november 2015 ba ombudsmannen fylkeskommunen om å redegjøre nærmere for sitt syn på forholdet mellom de ulike støttenivåene i forskriftens § 5. Herunder ble fylkeskommunen bedt om å redegjøre for sin tolkning av § 5 annet ledd, og innholdet i uttrykket «periodisk behov». Ombudsmannen ba fylkeskommunen om å redegjøre for hvilken praksis som ble ført i tilsvarende saker.
I sin redegjørelse til ombudsmannen 19. januar 2016 ga fylkeskommunen ved fylkesadvokaten uttrykk for at forskriften § 5 annet ledd og fjerde ledd må tolkes i lys av grunnvilkårene for reiserett i §§ 1 og 2. Bestemmelsen i § 5 annet ledd måtte derfor også gjelde for de gruppene som er uttrykkelig nevnt i § 5 fjerde ledd. Fylkeskommunen viste til egen praksis og vedla avgjørelser fra noen enkeltsaker der en slik tolkning hadde blitt lagt til grunn. Om begrepet «periodisk behov» ble det vist til at fylkeskommunen har knyttet begrepet til «selve funksjonshemningen, og variasjoner i dagsform eller problemer på spesielle årstider». Det ble også i denne sammenheng vist til praksisen i de vedlagte avgjørelsene.
Fylkeskommunen opplyste til slutt at den var klar over at forholdet mellom de ulike stønadsnivåene i § 5 var uklart, og at det var igangsatt et arbeid med å revidere forskriften.
Ombudsmannens syn på saken
TT-kort er en støtteordning som skal gi et transporttilbud for fritidsreiser til funksjonshemmede som ikke kan benytte offentlig transport. Ordningen skal bidra til å oppfylle forpliktelsene etter artikkel 9 om tilgjengelighet i FN-konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Artikkel 9 forplikter partene til blant annet å « treffe hensiktsmessige tiltak for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne på lik linje med andre får tilgang til det fysiske miljøet, til transport,…»
Ordningene med TT-kort er fastsatt av den enkelte fylkeskommune, i fylkeskommunens eget regelverk. Samferdselsdepartementet har gitt veiledende retningslinjer for utformingen av tilbudet i rundskriv N-4/97. Ordningene er også beskrevet i Meld. St. 26 (2012-2013) Nasjonal transportplan 2014-2023 side 227.
Ordningen med TT-kort i Akershus er regulert i forskrift for transporttjeneste for funksjonshemmede i Akershus. Etter forskriften § 2 b) er det et vilkår at søkeren «på grunn av funksjonshemming må være ute av stand til (på egenhånd) å benytte buss, tog og annet offentlig kommunikasjonsmiddel».
Forskriften § 5 gir regler om nivået på reisestøtten. Bestemmelsens første til fjerde ledd lyder:
«Akershus fylkeskommune fastsetter årlig verdien av reiseretten som skal tildeles brukere med normal reiserett pr. kalenderår i tildelingsperioden.
Redusert reiserett utgjør 2/3 av normal reiserett pr. kalenderår i tildelingsperioden og gis til søkere som har et periodisk behov.
Utvidet reiserett utgjør det dobbelte av normal reiserett pr. kalenderår i tildelingsperioden og gis til søkere som kan dokumentere et særskilt behov.
Rullestolbrukere, psykisk utviklingshemmede, blinde og synshemmede, samt personer som må bruke bærbart surstoffapparat gis utvidet reiserett.»
Bestemmelsen differensierer mellom tre støttenivåer – normal, redusert og utvidet reiserett. Spørsmålet i saken er om personer i de brukergruppene som har krav på utvidet reiserett etter § 5 fjerde ledd kan få redusert denne reiseretten etter annet ledd, dersom behovet anses for å være «periodisk».
Ordlyden taler klart for at de som faller innenfor brukergruppene nevnt i § 5 fjerde ledd har krav på utvidet reiserett uten å foreta individuelle vurderinger av om det foreligger et «særskilt behov», slik øvrige grupper må gjøre etter tredje ledd.
For personer i en gruppe som er forhåndsdefinert som en gruppe med særskilt behov, er det vanskelig å tenke seg at det har vært meningen at reiseretten skal kunne reduseres etter en individuell vurdering av periodevise endringer i behovet. Også den tekniske oppbygningen av paragrafen taler mot dette, da det er uvanlig at unntaket i en bestemmelse kommer før hovedregelen.
Fylkeskommunen har begrunnet avgjørelsen og sin praksis med at bestemmelsen om støttenivåer må tolkes i lys av formålsbestemmelsen i forskriften § 1, og inngangsvilkåret i § 2 b) om at søkeren «på grunn av funksjonshemming må være ute av stand til (på egenhånd) å benytte buss, tog og annet offentlig kommunikasjonsmiddel». Slik ombudsmannen forstår fylkeskommunen mener de at i tilfeller hvor inngangsvilkåret bare periodevis eller delvis er oppfylt, må også gruppene som omfattes av § 5 fjerde ledd tåle en reduksjon i støttenivået ut fra § 5 annet ledd.
Dette synet er også lagt til grunn i fem andre avgjørelser fra klagenemnda, som fylkeskommunen har oversendt anonymiserte kopier av til ombudsmannen. To av de vedlagte sakene gjaldt synshemmede som var avhengig av gode lysforhold for å benytte seg av kollektivtransport, og ble ansett for å ha et periodisk behov. Fylkeskommunens redegjørelse og de fremlagte sakene tilsier at fylkeskommunens tolkning i denne saken er i samsvar med dagens forvaltningspraksis.
Det er imidlertid uklart for ombudsmannen hvor lenge denne praksisen har vart. A har tidligere mottatt utvidet reiserett. Ut fra det hun selv opplyser har hun mottatt dette helt siden 80-tallet. Enkelte av de andre vedtakene som Fylkeskommunen har fremlagt, viser at også andre personer som tidligere har mottatt utvidet reiserett etter § 5 fjerde ledd nå får redusert reiserett fordi behovet anses å være «periodisk». Dette tyder på at det har skjedd en praksisendring de senere årene. En eventuell praksisendring kan ikke sees å følge av endringer som er gjort i forskriften.
Forvaltningspraksis kan ikke være avgjørende i tilfeller hvor ordlyden klart taler for en annen løsning. I Rt. 2003 s. 1821 la Høyesterett til grunn at en forvaltningspraksis som innebar en «klart innskrenkende fortolkning til borgernes ugunst», ikke kunne «tillegges nevneverdig vekt». Denne saken kan synes å gjelde en tilsvarende situasjon.
Det er på denne bakgrunn tvilsomt om reiseretten til personer i gruppene som omfattes av bestemmelsen om utvidet reiserett i § 5 fjerde ledd, kan begrenses ut fra regelen om periodisk behov i § 5 annet ledd. Dette er noe som bør klargjøres i det varslede forskriftsarbeidet.
I den aktuelle klagesaken er det imidlertid ikke nødvendig å ta noe endelig standpunkt til ovennevnte tolkningsspørsmål, da klageren uansett vanskelig kan anses for å ha et «periodisk behov». En naturlig forståelse av begrepet «periodisk behov» i § 5 annet ledd er at dette gjelder tilfeller hvor endringer i funksjonsevnen eller ytre omstendigheter (f.eks. årstider), gjør at behovet for TT-reiser bare periodevis er til stede. Klageren har nok på tross av manglende syn lært seg å beherske enkelte kollektivstrekninger, men forskriften kan ikke forstås slik at dette innebærer at behovet for TT-reiser er «periodisk».
Ombudsmannen har etter dette kommet til at søknaden om utvidet reiserett fra klageren ikke kan avslås med henvisning til § 5 annet ledd.
Oppsummering
Det er tvilsomt om reiseretten til personer i gruppene som omfattes av bestemmelsen om utvidet reiserett i forskriften § 5 fjerde ledd, kan begrenses ut fra bestemmelsen i annet ledd om begrenset reiserett til personer med et periodisk behov. Fylkeskommunen bør klargjøre dette spørsmålet i den varslede revideringen av forskriften.
Ombudsmannen kom til at reisestøtten til klageren uansett ikke kan begrenses ut fra bestemmelsen i annet ledd, da hun neppe kan anses for å ha et «periodisk behov» – selv om hun hadde lært seg å beherske enkelte kollektivstrekninger. Ombudsmannen ber fylkeskommunen om å vurdere den aktuelle søknaden på nytt.