Sakens bakgrunn
Rogaland politidistrikt og Agder politidistrikt fattet 1. og 2. april 2011 vedtak om å bortvise flere utenlandske borgere som hadde reist til Norge for å delta på et arrangement i regi av Hells Angels MC Stavanger på Braut 2. april 2011. To av vedtakene gjaldt borgere fra land utenfor EØS-området, mens de resterende 20 vedtakene gjaldt EØS-borgere. Tilsvarende vedtak ble fattet av Rogaland politidistrikt 19. august 2011 overfor to EØS-borgere som hadde reist til Norge for å delta på et arrangement i regi av Hells Angels MC Stavanger 20. august 2011.
I vedtakene om å bortvise EØS-borgerne er det vist til utlendingsloven 15. mai 2008 nr. 35 § 121 første ledd bokstav c, jf. § 122 første ledd, hvor det fremgår at en EØS-borger kan bortvises når hensynet til offentlig orden eller sikkerhet tilsier det. Politidistriktene la til grunn at det var sannsynlig at EØS-borgerne ville kunne begå en straffbar handling eller en ordensforstyrrelse i Norge, og at det forelå personlige forhold hos borgerne som innebar en virkelig, umiddelbar og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn.
I vedtakene om å bortvise borgerne fra land utenfor EØS-området la politidistriktene til grunn at det forelå omstendigheter som ga grunn til å frykte at utlendingene her i riket eller i et annet Schengenland har begått eller vil begå en straffbar handling som kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder, jf. utlendingsloven § 17 første ledd bokstav g siste alternativ.
Samtlige vedtak er begrunnet i at utlendingene har en tilknytning til Hells Angels og at de skulle delta på arrangement i regi av Hells Angels MC Stavanger. Det ble vist til at det ved slike arrangementer ville kunne foregå styrkemarkering overfor andre 1 %-klubber, og at dette ville kunne medføre fare for vold og annen kriminalitet. Politidistriktene la til grunn at det forelå en tilstrekkelig personlig knytning til et miljø som representerte sannsynlighet for kriminell virksomhet i tilknytning til selve arrangementet eller tiden etterpå. Det ble også vist til at det ved slike arrangementer erfaringsmessig foregår overtredelser av narkotikalovgivningen og skjenkebestemmelsene i alkoholloven. Til slutt ble det vist til at det var grunn til å tro at flere straffedømte personer fra ulike land ville delta på arrangementet samt at det var grunn til å tro at sivile personer uten noen direkte tilknytning til 1 %-miljøet ville kunne være invitert og således bli eksponert for kontakt med straffedømte personer og kunne bli rekruttert til miljøet. I vedtakene fra april 2011 ble det vist til politiets trusselvurdering om sannsynligheten for styrkemarkering, og i vedtakene fra august 2011 ble det vist til politiets trusselvurdering om at det hersket en spent stemning i det kriminelle MC-gjengmiljøet.
Vedtakene ble påklaget av utlendingene, og Utlendingsdirektoratet stadfestet vedtakene i desember 2011, januar 2012 og oktober 2012. I Utlendingsdirektoratets vedtak er det redegjort for noen generelle betraktninger om de såkalte 1 %-klubbene, herunder at en høy andel av medlemmene er straffedømte, at klubbene har en hierarkisk organiseringen, at det foregår rivalisering/maktkamp mellom klubbene og at det skjer en aktiv rekruttering til klubbene.
I vedtakene som gjaldt EØS-borgerne la direktoratet til grunn at tilknytning til Hells Angels etter omstendighetene kunne innebære at hensynet til offentlig orden eller sikkerhet tilsa bortvisning fra Norge. Direktoratet foretok deretter en vurdering av om det hos utlendingene forelå, eller måtte antas å foreligge, personlige forhold som innebar en virkelig og umiddelbar trussel mot grunnleggende samfunnshensyn. Fra vedtakene hitsettes:
«I vedtaket om bortvisning legger politiet til grunn at det er ‘en tilstrekkelig personlig tilknytning til et miljø som representerer sannsynlighet for kriminell virksomhet i tilknytning til selve festen og tiden etterpå.’
UDI deler politiets oppfatning av at klager representerte en virkelig, umiddelbar og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn i Norge, og at det kunne antas at han ville begå straffbare handlinger eller ordensforstyrrelser av et tilstrekkelig alvor.»
Direktoratet viste til uttalelser i politiets trusselvurdering om risikoen for konfrontasjoner mellom rivaliserende gjenger i Norge. Det ble deretter vist til hvilken tilknytning de aktuelle utlendingene hadde til Hells Angels og at utlendingene skulle delta på et arrangement i regi av klubben. I noen av vedtakene var det gjengitt hvilke straffbare forhold utlendingene var domfelt for tidligere. På bakgrunn av generelle erfaringer, det aktuelle trusselbildet, utlendingenes ankomst til landet på det angjeldende tidspunktet og eventuelt det forhold at utlendingene var straffedømt flere ganger tidligere, la direktoratet til grunn at bortvisning var tilstrekkelig forankret i utlendingenes personlige forhold.
I vedtakene overfor borgerne fra land utenfra EØS-området, la direktoratet til grunn at det forelå omstendigheter som ga grunn til å frykte at utlendingene her i Norge ville begå en straffbar handling som kunne føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder. Direktoratet viste til politiets trusselvurdering om risikoen for vold og annen kriminalitet i tilknytning til arrangementet. Det ble vist til hvilken tilknytning de aktuelle utlendingene hadde til Hells Angels og at utlendingene skulle delta på et arrangement i regi av klubben.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
Sakene ble brakt inn for ombudsmannen ved klage 30. mars 2012 fra advokatfullmektig Alexander Solhus i Advokatfirmaet Elden. I klagen ble det anført at Utlendingsdirektoratet har bygget på feil lovforståelse når det i de aktuelle vedtakene har lagt til grunn at utlendingsloven § 121 første ledd bokstav c, jf. utlendingsloven § 122 første ledd, gir hjemmel til å bortvise EØS-borgere som er invitert til «sosiale MC treff i regi av Hells Angels i Norge». Det ble anført at bortvisningen av EØS-borgerne innebar et brudd på retten til fri bevegelighet innenfor EØS-området. I den forbindelse ble det vist til at det «vanskelig [kan] legitimeres at et medlemskap i et såkalt 1 %-miljø gir grunn til å bortvise EØS-borgere» og at mye talte for at massebortvisningene av Hells Angels-medlemmer fra norsk territorium i forkant av de to nevnte arrangementene i realiteten bygget på hensynet til allmenn forebygging, i strid med Europaparlamentets- og rådsdirektiv 2004/38/EF artikkel 27. I klagen het det videre:
«Den praksis som ble utført ved disse vedtakene krenket hensynet til det krav hvert individ hadde til å få sin sak behandlet individuelt. Vedtakene er i det vesentligste utført med samme formular og begrunnelse for samtlige. Dette medførte at en gruppe personer ble kollektivt bortvist uten at deres rett til en individuell vurdering og behandling ble tilstrekkelig ivaretatt i forhold til utlendingsloven».
Når det gjaldt borgerne fra land utenfor EØS-området ble det gitt uttrykk for at bortvisning også for disse rammet kollektivt, og at kravet om individuell behandling dermed ikke var ivaretatt.
Etter en gjennomgang av klagen og sakens dokumenter ble det funnet grunn til å undersøke saken nærmere. I brev 22. mars 2013 ble Utlendingsdirektoratet bl.a. bedt om å redegjøre for sin forståelse av vilkåret om «offentlig orden» i utlendingsloven § 122 første ledd. Det ble også bedt om en nærmere redegjørelse for hvorfor direktoratet i de aktuelle vedtakene om bortvisning av EØS-borgerne hadde kommet til at dette vilkåret var oppfylt. Direktoratet ble videre bedt om å kommentere om vektlegging av «generelle erfaringer, det aktuelle trusselbildet, samt utlendingens ankomst på angjeldende tidspunkt» i enkelte av vedtakene harmonerte med kravet i utlendingsforskriften 15. oktober 2009 nr. 1286 § 19-29 første ledd om at bortvisning bare kan være begrunnet i utlendingens personlige forhold. Videre ble direktoratet bedt om å redegjøre for hvilke(t) av disse forholdene som ble ansett å gjelde «personlige forhold», herunder om tilknytning til Hells Angels, i form av medlemskap i Hells Angels eller medlemskap i klubb som støtter/sympatiserer med Hells Angels, anses for å være et personlig forhold i lovens og forskriftens forstand.
Når det gjaldt vilkåret om at det hos utlendingen foreligger, eller må antas å foreligge, personlige forhold som innebærer en «virkelig, umiddelbar og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn», ble direktoratet bedt om å kommentere om det var foretatt tilstrekkelige konkrete og individuelle vurderinger. Direktoratet ble videre bedt om å opplyse hvilke konkrete straffbare handlinger eller ordensforstyrrelser det var antatt at den enkelte utlending ville begå. Det ble også reist spørsmål om direktoratet var av den oppfatning at enhver EØS-borger med tilknytning til Hells Angels kan bortvises fra Norge i medhold av utlendingsloven § 121 første ledd bokstav c, jf. § 122 første ledd, dersom formålet med innreisen til Norge er å delta på et arrangement i regi av Hells Angels.
Når det gjaldt de to bortviste borgerne fra land utenfor EØS-området ble det bedt om direktoratets syn på om det var foretatt tilstrekkelige individuelle vurderinger av risikoen for at akkurat disse personene ville begå en straffbar handling som kunne føre en til fengselsstraff på mer enn tre måneder. Det ble også stilt spørsmål om direktoratet var av den oppfatning at enhver utlending med tilknytning til Hells Angels kan bortvises fra Norge i medhold av utlendingsloven § 17 bokstav c dersom vedkommende reiser til Norge med det formål å delta på et arrangement i regi av Hells Angels.
I sitt svar 29. april 2013 redegjorde direktoratet innledningsvis for EØS-avtalen artikkel 1 nr. 2 bokstav b som omhandler det grunnleggende prinsippet om fri bevegelighet for personer og Europaparlamentets- og rådsdirektiv 2004/38/EF om unionsborgeres og deres familiemedlemmers rett til å ferdes og oppholde seg fritt på medlemsstatenes territorium. Det ble videre vist til at utlendingsloven kapittel 13 gjennomfører direktivet i norsk rett, og at vurderingen av hensynet til offentlig orden eller sikkerhet etter direktivets artikkel 27 følgelig blir ivaretatt gjennom den vurderingen som foretas etter utlendingsloven § 121 første ledd bokstav c, jf. § 122 første ledd. Direktoratet ga deretter uttrykk for at bortvisning innebar et unntak fra retten til fri bevegelighet, som må tolkes restriktivt.
Direktoratet redegjorde for betydningen av trusselvurderinger knyttet til MC-klubber generelt og Hells Angels spesielt. Det ble vist til at rapportene ga grunnlag for å vurdere om den kriminalitet eller adferd som kan oppstå i regi av å være medlem av Hells Angels eller på annen måte ha tilknytning til Hells Angels, kunne anses å utgjøre en trussel mot offentlig orden. Direktoratet viste bl.a. til Meld. St. 7 (2010–2011) om at politiet har registrert en vedvarende aktiv rekruttering til de kriminelle MC-gjengene og at den høye rekrutteringsaktiviteten synes å være en konsekvens av en verserende maktkamp mellom de store internasjonale klubbene. Videre ble det vist til Politidirektoratets rapport om politiets bekjempelse av kriminelle MC-gjenger i perioden 2011–2015, hvor det anslås at 75 % av medlemmer og prøvemedlemmer i Hells Angels i Norge er straffedømt og at den typiske kriminaliteten MC-klubbene begår er samfunnstruende. Rekruttering skjer for en stor del gjennom ulike Hells Angels arrangementer, og gjennomføring av slike arrangementer med mange tilreisende medlemmer vil være en måte å vise styrke på utad, som igjen kan øke faren for eskalering av maktkamp og pågående konflikter mellom de rivaliserende gjengene. Direktoratet viste videre til at det var utarbeidet særskilte trusselvurderinger opp mot ulike arrangement med detaljert beskrivelse av «hvilken trussel det enkelte arrangement innebærer sett hen til formålet med arrangementet, hvem som forventes å delta og politiets generelle tilgjengelige beredskap».
Når det gjaldt vilkåret «offentlig orden» ga direktoratet uttrykk for at innholdet ville kunne variere med tid, sted og samfunnsforhold, og at EF-domstolen i flere rettsavgjørelser har tolket direktivet dit hen at medlemslandene er gitt en viss skjønnsmargin til selv å kunne bestemme innholdet i begrepet. Direktoratet viste til at det måtte ses hen til hva slags reaksjoner myndighetene ville anvendt overfor egne borgere dersom disse utviste samme adferd, og at det ikke vil være tilstrekkelig at forholdet er straffebelagt dersom myndighetene normalt ikke forfølger egne borgere for slike handlinger.
Når det gjaldt bortvisningsvedtakene som ble fattet av politiet i april 2011 uttalte direktoratet følgende:
«Ved vurderingen av hvorvidt personene i de aktuelle sakene utgjør en trussel mot offentlig orden har UDI sett hen til politiets konkrete trusselvurdering av 28.3.2011, hvor det fremgår at sentrale Hells Angels-medlemmer og støttecrew til Hells Angels som er involvert i alvorlige konflikter innen énprosentmiljøet i andre land er invitert til Hells Angels-arrangementet på Braut i Rogaland. Videre viser trusselvurderingen særlig til enkelthendelser politiet knytter til pågående styrkemarkering mellom rivaliserende MC-gjenger, og at slik styrkemarkering øker faren for åpen konflikt. Politiet vurderer risikoen for alvorlige konfrontasjoner mellom rivaliserende gjenger i Norge som svært sannsynlig dersom disse skulle treffe på hverandre. Politiet legger til grunn i trusselvurderingen at det er forbundet med stor risiko å tillate sentrale aktører i konflikten innreise til Norge».
Om bortvisningsvedtakene som ble fattet av politiet i august 2011 uttrykte direktoratet følgende:
«Av politiets trusselvurdering av 17.8.2011 viser politiet til den meget spente og uavklarte situasjonen mellom de kriminelle gjengmiljøene i Stavangerområdet. I juli samme år ble et gjengmedlem med pakistansk bakgrunn drept i Rogaland, og flere prøvemedlemmer av Bandidos sitter varetektsfengslet for drapet. I tiden etter har det vært flere bilbranner, der både en person i tilknytning til B-gjengen og et Bandidos-medlem skal ha fått sine biler påtent. Politiet mener det er grunn til å anta at begge sider av denne konflikten leter etter hevn. De mener videre det er grunn til å anta at Bandidos eller klubber som sympatiserer med Bandidos også vil delta på festen, og politiet vurderer på bakgrunn av den spente situasjonen at en sammenkomst med tilreisende fra utlandet vil øke faren for konfrontasjoner mellom gjengene betydelig.»
Direktoratet ga uttrykk for at både stortingsmeldingen og Politidirektoratets rapport sett i sammenheng med de konkrete trusselvurderinger politiet utarbeider til det enkelte arrangement, vil være omstendigheter av betydning for den konkrete vurderingen av om det foreligger personlige forhold i den enkelte sak som gir grunn til å anta at EØS‑borgeren vil begå straffbare handlinger dersom han eller hun får reise inn til Norge.
Når det gjaldt vilkåret «personlige forhold» uttalte direktoratet følgende:
«På bakgrunn av den foreliggende informasjonen om MC-miljøene og de krav som knytter seg til medlemskap i en slik klubb, mener vi at de ytre rammebetingelsene som settes for medlemmer og de som søker å bli medlem også sier noe om den enkeltes personlige forhold. Dette alene vil imidlertid ikke være tilstrekkelig for å anta at den enkelte utgjør en trussel mot grunnleggende samfunnshensyn.
Det må foretas en konkret vurdering på det aktuelle tidspunktet om hvorvidt det kan antas at det foreligger personlige forhold ved personen som tilsier at vedkommende skal bortvises fra Norge. Foreligger det ikke en aktuell trussel om kriminelle forhold på vurderingstidspunktet vil ikke vilkårene for bortvisning være oppfylt. Dette følger også av prinsippet om likebehandling. Medlemskap i MC-klubb er ikke kriminalisert, og det ikke er anledning å straffeforfølge norske borgere for medlemskap i Hells Angels alene.
—
I dette ligger at trusselen mot offentlig orden eller sikkerhet må være aktuell på vurderingstidspunktet og fremover i tid, og at den kriminelle handlingen eller adferden må være av et visst alvor. Bortvisning eller utvisning av en EØS-borger kan altså ikke begrunnes i allmennpreventive hensyn, men det må foretas en konkret, individuell og fremtidsrettet vurdering av om det foreligger personlige forhold ved utlendingen som tilsier at det kan antas at personen vil begå en straffbar handling dersom vedkommende får reise inn til Norge. Hvorvidt personen tidligere er straffedømt eller ikke, vil være et moment ved vurderingen av om bortvisning kan skje, men det vil ikke være avgjørende der det ellers foreligger tilstrekkelige holdepunkter for å anta at vedkommende vil begå en straffbar handling. Siden det ikke er avgjørende hva utlendingen har gjort på vurderingstidspunktet, men hva han eller hun kan komme til å gjøre, kan også ustraffede personer bortvises»
Under henvisning til dommen fra Høyesterett, omtalt i Rt. 2009 side 705, la direktoratet til grunn at det «verken [er] krav til alminnelig eller kvalifisert sannsynlighetsovervekt for at EØS-borgeren skal begå nye straffbare handlinger for at vilkåret skal være oppfylt». Direktoratet viste til at det i vedtakene var lagt til grunn at det på bakgrunn av generelle erfaringer, det aktuelle trusselbildet samt utlendingens ankomst på angjeldende tidspunkt var tilstrekkelig sannsynliggjort at den enkelte ville kunne begå straffbare handlinger dersom personen fikk anledning til å reise inn til Norge. Direktoratet begrunnet standpunktet med at «trusselen om fremtidig kriminalitet [var] så alvorlig at kravet til sannsynlighet ikke kunne stilles særlig høyt». Det ble i den forbindelse vist til politiets trusselvurdering om at det var «umiddelbar fare for voldelige konfrontasjoner mellom de ulike MC-klubbene dersom de tilreisende MC-medlemmene tilhørende énprosentmiljøet skulle fått reise inn til Norge og deltatt på de aktuelle arrangementene». Direktoratet mente derfor at det forelå personlige forhold hos den enkelte utlending slik at bortvisning var et nødvendig tiltak for å opprettholde den offentlige orden.
Når det gjaldt kravet til likebehandling av egne borgere og EØS-borgere, fremholdt direktoratet at faren for fremtidige voldshandlinger er alvorlige straffbare handlinger som også norske borgere vil bli straffet for.
Avslutningsvis knyttet direktoratet enkelte kommentarer til bortvisning av borgere fra land utenfor EØS-området. Direktoratet ga uttrykk for at det ikke er et krav til at politiet skal kunne dokumentere at en straffbar handling vil bli begått under opphold i Norge, men at det må foreligge konkrete holdepunkter som gir grunnlag for den fremtidsrettede vurderingen. I den forbindelse ble det vist til forarbeidene til utlendingsloven av 1988 hvor det fremgikk at det må foreligge «en håndfast, kvalifisert og individuell mistanke» Når det gjaldt kravet til sannsynlighet ga direktoratet uttrykk for følgende:
«Sett hen til formålet med dette bortvisningsgrunnlaget, og sett i lys av prinsippet om likebehandling som følger av EØS-regelverket, tilsier dette at kravet til sannsynlighet ikke kan stilles strengere enn det gjøres etter utlendingsloven § 121, jf. § 122.
Vurderingen av bortvisning i disse to sakene har således vært underlagt de samme vurderinger når det gjelder kravet til personlige forhold som for personene som ble bortvist etter EØS-regelverket.
De to sakene som ble behandlet etter tredjelandsregelverket har vært underlagt samme vurdering når det gjelder kravet til sannsynlighet vedrørende faren for fremtidig straffbar handling i Norge som personene som ble bortvist etter EØS-regelverket.»
Svarbrevet ble oversendt advokatfullmektig Solhus, som kommenterte redegjørelsen i brev 2. og 29. juli 2013. Direktoratet har deretter kommet med ytterligere merknader i brev 2. og 28. august 2013. Advokat John Christian Elden har deretter på vegne av klagerne inngitt supplerende merknader i brev 12. september 2013. Direktoratet har ikke kommet tilbake til saken etter dette.
Mitt syn på saken
1. Bortvisning av EØS-borgere med tilknytning til Hells Angels
Det følger av utlendingsloven 15. mai 2008 nr. 35 § 121 første ledd bokstav c at en EØS-borger kan bortvises når det foreligger forhold som gir grunnlag for utvisning. Etter lovens § 122 første ledd første punktum kan slike borgere utvises «når hensynet til offentlig orden eller sikkerhet tilsier det». Videre heter det i bestemmelsens første ledd annet punktum:
«Det er et vilkår for utvisning at det hos utlendingen foreligger, eller må antas å foreligge, personlige forhold som innebærer en virkelig, umiddelbar og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn».
Utlendingsforskriften 15. oktober 2009 nr. 1286 § 19-29 fastslår at bortvisning av hensyn til offentlig orden bare kan være begrunnet i utlendingens personlige forhold og bare kan skje dersom det er adgang til sanksjoner mot norske borgere for tilsvarende forhold. Bortvisning forutsetter at det foreligger «en virkelig og tilstrekkelig alvorlig trussel mot et grunnleggende samfunnshensyn, utover den forstyrrelse av samfunnsordenen enhver lovovertredelse innebærer».
Bestemmelsene bygger på EØS-avtalen artikkel 28, som fastslår prinsippet om fri bevegelighet for arbeidstakere innen EØS-området, og Europaparlamentets- og rådsdirektiv 2004/38/EF hvor det i artikkel 27 nr. 1 og 2 heter:
«1. Med forbehold for bestemmelsene i dette kapittel kan medlemsstatene begrense unionsborgere og deres familiemedlemmers frie bevegelighet og opphold, uavhengig av statsborgerskap, av hensyn til den offentlige orden og sikkerhet samt folkehelsen. Disse hensyn må ikke gjøres gjeldende for økonomiske formål.
2. Tiltak av hensyn til den offentlige orden eller sikkerhet skal være i samsvar med forholdsmessighetsprinsippet og utelukkende være begrunnet i vedkommende enkeltpersons personlige atferd. Tidligere straffedommer alene skal ikke gi grunnlag for anvendelse av slike tiltak.
Den berørte persons personlige atferd må utgjøre en virkelig, umiddelbar og tilstrekkelig alvorlig trussel mot en grunnleggende samfunnsinteresse. Begrunnelser som ikke berører den enkelte sak, eller som bygger på hensynet til allmenn forebygging, skal ikke godtas.»
Utlendingsloven § 121 første ledd bokstav c, jf. § 122, må tolkes på bakgrunn av direktivet og praksis fra EU/EØS-organene. EF-domstolen har slått fast at de omstendigheter som kan gjøre det berettiget å påberope seg hensynet til den offentlige orden, kan variere fra land til land og fra periode til periode, og at medlemslandene derfor må innrømmes en viss skjønnsmargin, jf. bl.a. sak C-41/74 van Duyn og sak C-30/77 Bouchereau. Ved bortvisning av en EØS-borger av hensyn til den offentlige orden gjøres det imidlertid et unntak fra det grunnleggende prinsippet om fri bevegelighet for personer. Bestemmelser som avgrenser denne retten, må tolkes restriktivt, jf. bl.a. de ovennevnte dommene fra EF‑domstolen og EFTA-domstolens rådgivende uttalelse i sak E-15/12 Wahl.
Spørsmålet i denne saken er om en EØS-borger med tilknytning til Hells Angels kan bortvises fra Norge dersom formålet med innreisen er å delta på et arrangement i regi av Hells Angels. I den forbindelse er det spørsmål om politiet og Utlendingsdirektoratet har foretatt tilstrekkelige konkrete og individuelle vurderinger i de ulike sakene.
EFTA-domstolen har behandlet en lignende problemstilling i sak E-15/12. Bakgrunnen for den rådgivende uttalelsen fra EFTA-domstolen var at en norsk statsborger og medlem av Hells Angels ble nektet innreise til Island. Beslutningen ble i hovedsak basert på en farevurdering fra politiet som gjaldt borgerens antatte rolle i sluttføringen av innlemmelsen av en islandsk MC-klubb som en ny avdeling i Hells Angels. Om dette var tilstrekkelig for bortvisning, uttalte EFTA-domstolen:
«…As regards a situation such as that in the main proceedings – where it appears from the reference that the applicant was at the material time a member of an organisation associated with organised crime – it is clear from case law that present association, which reflects participation in the activities of the body of the organisation as well as identification with its aims and its designs, may be considered a voluntary act of the person concerned and, consequently, as part of the applicant’s personal conduct within the meaning of Article 27(2) of the Directive (compare Van Duyn, cited above, paragraph 17).
89. For the sake of order, it is noted that present association with an organisation associated with organised crime can only be taken into account in so far as the circumstances of the membership are evidence of personal conduct constituting a genuine, present and sufficiently serious threat to one of the fundamental interests of society (see, to that effect, Bouchereau, cited above, paragraph 28).
90. In the present case, however, it appears from the reference that the personal conduct of the Plaintiff is not limited to mere membership in a particular organisation associated with organised crime. The national authorities based their decision mainly on the danger assessment of the National Commissioner of Police concerning the Plaintiff’s presumed role in the final accession stage of a national motorcycle club becoming a new charter in an international organisation associated with organised crime. In this assessment, the Plaintiff’s visit was linked to the said process which would subsequently ferment the spread of organised crime in Iceland. The assessment was also based on the fact that the process in general had been directed from the applicant’s home State. It furthermore appears from the reference that the information and evidence was gathered and/or compiled specifically on the Plaintiff’s planned entry into Iceland.
91. Consequently, the Plaintiff’s conduct appears to constitute a genuine, present and sufficiently serious threat to one of the fundamental interests of society…»
På bakgrunn av dette legger jeg til grunn at tilknytning til en organisasjon, som gjenspeiler deltakelse i organisasjonens aktiviteter og identifikasjon med organisasjonens mål og hensikt, er et personlig forhold som kan tillegges vekt etter utlendingsloven § 121 første ledd bokstav c, jf. § 122 første ledd. For så vidt gjelder Hells Angels, er det på det rene at norske myndigheter mener organisasjonen kan knyttes til organisert kriminalitet og at myndighetene aktivt forsøker å forhindre organisasjonens virksomhet. Tilknytning til en slik organisasjon kan derfor etter omstendighetene tilsi bortvisning ut fra hensynet til offentlig orden. Spørsmålet blir da om det i det enkelte tilfelle foreligger forhold som tilsier at utlendingene utgjør en virkelig, umiddelbar og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn.
Utlendingsdirektoratet har i sin redegjørelse hit lagt til grunn at det skal foretas en konkret, individuell og fremtidsrettet vurdering av om det foreligger personlige forhold ved utlendingen som tilsier at han utgjør en slik trussel mot grunnleggende samfunnshensyn. Jeg er enig i dette. Det fremstår imidlertid som uklart om direktoratet har foretatt konkrete og individuelle vurderinger av trusselen i de aktuelle sakene. Utlendingsdirektoratet har på bakgrunn av politiets trusselvurderinger av de aktuelle arrangementene lagt til grunn at det er en risiko for voldelige konfrontasjoner dersom utlendingene tillates innreise til Norge. Når det gjelder arrangementet i april 2011 har direktoratet vist til at sentrale Hells Angels-medlemmer og støttecrew til Hells Angels som er involvert i alvorlige konflikter innen 1 %-miljøet i andre land er invitert, at det er en risiko for alvorlige konfrontasjoner mellom rivaliserende MC-gjenger dersom disse skulle treffe på hverandre og at det er forbundet med stor risiko å tillate sentrale aktører i konflikten innreise til Norge. I tilknytning til arrangementet i august 2011 er det vist til den spente situasjonen mellom de kriminelle gjengmiljøene i Stavangerområdet og at en sammenkomst med tilreisende fra utlandet vil øke faren for konfrontasjoner mellom gjengene betydelig.
Politiets trusselvurderinger knyttet til arrangementene bærer i stor grad preg av å være basert på generelle erfaringer og betraktninger omkring 1 %-miljøet, og er i liten grad knyttet opp mot de tilreisende utlendingene. I vurderingene er det nevnt enkelte konkrete voldsepisoder som kan knyttes til 1 %-miljøet, men det er f.eks. ikke gitt opplysninger om hvor mange personer som blir straffedømt i tilknytning til denne type arrangementer i regi av Hells Angels, herunder om eventuelle straffbare handlinger som begås i hovedsak gjelder deltakere fra norske Hells Angels-klubber eller om det gjelder deltakere fra utenlandske Hells Angels-klubber. Politiet nevner riktignok i trusselvurderingen i tilknytning til arrangementet i april 2011 at «sentrale personer i en av de mest alvorlige konflikter som pågår innenfor 1 % miljøet» er invitert til festen og at risikoen for at det vil kunne komme til voldelige konfrontasjoner mellom rivaliserende gjenger i Norge dermed anses som svært sannsynlig dersom disse møtes på veg til og fra festen på Braut eller ute på byen. Verken trusselvurderingen, politiets vedtak eller direktoratets vedtak omtaler imidlertid hvilke konkrete personer det her er snakk om. En navngitt person er særskilt omtalt i politiets trusselvurdering, men direktoratet synes ikke å ha vurdert dette nærmere i vedtaket om bortvisning av den aktuelle personen. I politiets trusselvurdering for arrangementet i august 2011 fremgår det at det er «grunn til å forvente at flere av [de] tilreisende vil kunne være tunge kriminelle aktører med et betydelig strafferegister», og at «et sentralt medlem av en utenlandsk HA klubb [ble] stanset på Stavanger lufthavn i besittelse av mindre mengder narkotika» etter sist arrangement på Braut. Heller ikke i tilknytning til dette arrangementet er det foretatt vurderinger knyttet til enkeltpersoner.
Selv om det stilles lavere krav til graden av sannsynlighet for å anse at det foreligger en trussel mot samfunnsordenen jo alvorligere lovbrudd det er snakk om, jf. Rt. 2009 side 705, må det foretas en konkret vurdering av situasjonen i det enkelte tilfellet. I de aktuelle sakene har det i liten grad vært foretatt vurderinger av utlendingenes personlige forhold utover at det er fastslått at de er tilknyttet Hells Angels og at de skal delta på et arrangement i regi av Hells Angels Stavanger. For tidligere straffedømte personer, er det ikke foretatt noen vurderinger av hyppigheten og arten av de straffbare forholdene, tiden som er gått og eventuelt etterfølgende omstendigheter. Så lenge trusselvurderingene er basert på generelle betraktninger om risikoen for voldelige konfrontasjoner i tilknytning til arrangementene, kan jeg vanskelig se at Utlendingsdirektoratet har tilstrekkelig konkrete holdepunkter for å konkludere med at den enkelte utlending ville kunne begå straffbare handlinger i form av fysisk vold dersom personen fikk anledning til å reise inn i Norge.
Etter min mening har Utlendingsdirektoratet ikke foretatt tilstrekkelig konkrete og individuelle vurderinger av den enkelte utlendings personlige forhold og i hvilken grad vedkommende kan mistenkes for å ville begå aktiviteter som oppfattes som samfunnsfarlige. Ettersom det ikke er foretatt slike vurderinger, knytter det seg begrunnet tvil til om vilkårene for bortvisning etter utlendingsloven § 121 første ledd bokstav c, jf. § 122 første ledd var oppfylt. For EØS-borgerne som tidligere er straffedømt foreligger det noe mer konkrete omstendigheter som kan tas i betraktning i risikovurderingen, men direktoratet burde også for disse personenes vedkommende ha foretatt en nærmere vurdering av de tidligere straffedommene og deres betydning i de aktuelle tilfellene.
Jeg finner avslutningsvis grunn til å bemerke at jeg har forståelse for at det er vanskelig for politiet allerede ved innreisen å ha noen begrunnet mening om utlendingen kan mistenkes for å ville begå aktiviteter som truer samfunnsordenen. Som nevnt innledningsvis skal imidlertid begrensninger i den grunnleggende retten til fri bevegelighet for EØS-borgere tolkes restriktivt. Dette tilsier at myndighetene må ha konkrete holdepunkter som tilsier at utlendingen er en reell trussel mot samfunnsordenen.
2. Bortvisning av borgere fra land utenfor EØS med tilknytning til Hells Angels
Utlendingsloven § 17 regulerer på hvilke vilkår en utlending som ikke er EØS-borger kan bortvises fra Norge. I bestemmelsens første ledd bokstav g tredje alternativ fremgår det at en utlending kan bortvises når «andre omstendigheter gir grunn til å frykte at utlendingen her i riket eller i et annet Schengenland har begått eller vil begå en straffbar handling som kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder».
Begrepet «grunn til å frykte» innebærer at det må foreligge en begrunnet mistanke om at vedkommende har begått eller har til hensikt å begå straffbar handling. Mistanken må knytte seg til en bestemt person, og er det tale om en gruppe utlendinger som ankommer Norge, må det for hver enkelt utlending påvises grunn til å frykte straffbare handlinger, jf. Vevstad, Utlendingsloven, Kommentarutgave (Universitetsforlaget, 2010), side 107. Som det er fremhevet i Utlendingsdirektoratets redegjørelse hit, må det foreligge konkrete holdepunkter som gir grunnlag for den fremtidsrettede vurderingen.
Vedtakene som gjelder de to borgerne fra land utenfor EØS-området har i hovedsak samme ordlyd som vedtakene som gjelder EØS-borgerne. Utlendingsdirektoratet har i redegjørelsen hit gitt uttrykk for at sakene har vært underlagt de samme vurderingene som EØS-borgerne. Sett i lys av mine vurderinger ovenfor, må jeg derfor også for disse utlendingenes vedkommende konkludere med at det ut fra de vurderinger som er foretatt ikke er tilstrekkelige konkrete holdepunkter for at de enkelte personene vil begå en straffbar handling som kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder. Det knytter seg dermed begrunnet tvil til om vilkårene for bortvisning var oppfylt, jf. utlendingsloven § 17.
3. Avslutning
På bakgrunn av den tiden som er gått siden bortvisningsvedtakene ble fattet og det forhold at vedtakene allerede er iverksatt, finner jeg ikke grunn til å be Utlendingsdirektoratet om å foreta nye vurderinger av de aktuelle sakene. Jeg forutsetter imidlertid at direktoratet tar hensyn til mine vurderinger i eventuelle fremtidige saker. Det synes også hensiktsmessig om direktoratet gjør de aktuelle politidistriktene oppmerksomme på min uttalelse i saken.