Sakens bakgrunn
Oslo kommune ila A to byggesaksgebyr på henholdsvis kr 400 000 og kr 691 300 i forbindelse med to søknader om rammetillatelse for et næringsbygg. Angitt hjemmel for gebyret var Oslo kommunes gebyrregulativ for 2007.
A mente at ilagt gebyr var for høyt og søkte derfor om reduksjon i medhold av regulativet § 1-7. Det ble hevdet at regulativet var i strid med selvkostprinsippet fordi det var «oppbygd slik at søknader med høyt arealomfang i realiteten subsidierer søknader med mindre arealomfang».
Oslo kommune avslo søknadene om reduksjon av gebyr. A påklaget kommunens vedtak. I oversendelsen av klagen til Fylkesmannen i Oslo og Akershus skrev kommunen blant annet:
«I etterkant av at gebyret ble ilagt i denne konkrete saken har Oslo bystyre vedtatt et nytt gebyrregulativ for etaten som beror på en helt ny modell (i kraft 01.10.2010). Selvkostprinsippet har vært førende for arbeidet med den nye gebyrmodellen. Ved utviklingen av det nye regulativet har en søkt å identifisere hvilke faktorer som normalt vil påvirke omfanget av etatens ressursbruk på de ulike områdene, slik at valgte prissystem og gebyrsatser reflekterer dette i størst mulig grad, se etatens saksfremstilling vedrørende ny gebyrmodell fra 29.03.2010. Byggesakskapitelet er strukturert omkring elementene tiltakstype, grunnbeløp, areal, antall boenheter, bruksformål og ansvarsretter, tillegg for igangsetting og bruk i flere trinn, dispensasjoner, endringer osv., hvor kombinasjonen av disse faktorene utgjør det samlede gebyret i enkeltsakene. Det er lagt inn tak for antall kvadratmeter areal, boenheter og tiltak som skal inngå i beregningen, med sikte på å unngå situasjoner der gebyrene fremstår urimelig høye. Til fradrag kommer rabatter for bl.a. godt forberedte søknader, søknader innsendt via Byggsøk, miljøtiltak m.v. Samlet gebyr i en konkret byggesak vil etter ovennevnte bestå av en rekke enkeltgebyrer og evt. rabatter, slik at tiltak med ytre likhetstrekk kan medføre ganske ulikt byggesaksgebyr.
Etaten mener at samvirke mellom nevnte elementer gir et godt bilde av sakens prosessomfang og kompleksitet, og på den måten gjenspeiler etatens gjennomsnittlige ressursbruk. Ved fastsettelsen av de ulike gebyrsatsene har formålet vært å sikre at disse står i rimelig forhold til hverandre, basert på erfaringer og vurderinger omkring gjennomsnittlig ressursbruk. Selvkostdekningsgraden på byggesaksfeltet er for øvrig beregnet å være omkring 75 % etter det nye regulativet.»
Kommunens vedtak ble stadfestet av fylkesmannen 5. januar 2012. I fylkesmannens vedtak het det blant annet:
«Kommunen har på en utførlig og grundig måte redegjort for de juridiske og faktiske forhold i oversendelsen hit 18.11.11. Fylkesmannen er enig i vurderingene som er gjort av kommunen, og vi viser til disse. Fylkesmannen vil særlig trekke frem kommunens sammenligning med dagens gebyrregulativ. Etter vår mening er denne sammenligning en indikator på at gebyret ilagt i denne sak verken er i strid med selvkost eller er ‘åpenbart urimelig’. Denne sammenligningen forutsetter dog at dagens gebyrregulativ er innenfor selvkostprinsippet – noe Fylkesmannen forutsetter.»
Fylkesmannens vedtak ble klaget inn for ombudsmannen. A hevdet at gebyret var i strid med selvkostprinsippet og pekte særlig på at gebyret var «et resultat en ren summarisk utregning av gebyr basert utelukkende på tiltakenes arealstørrelse». Det ble vist til egne beregninger og hevdet at disse ga «en tydelig indikasjon på at gebyrregulativet ikke er i samsvar med selvkostprinsippet». A anførte også at fylkesmannen ikke kunne legge vekt på at gebyret ville blitt omtrent det samme dersom saken hadde blitt behandlet etter et nyere regulativ.
Ombudsmannens behandling av saken
Det ble funnet grunn til å undersøke saken nærmere, og Fylkesmannen i Oslo og Akershus ble bedt om å svare på følgende:
«1. Er dokumentasjonskravet knyttet til selvkostprinsippet oppfylt ved at kommunen har vist til at gebyret etter det nye regulativet ville blitt omtrent det samme?
2. Kan det i det hele tatt legges vekt på at gebyret ville blitt tilnærmet det samme etter det nye regulativet når fylkesmannen ikke har undersøkt om det nye regulativet er i tråd med selvkostprinsippet?»
I brevet ble det også vist til tidligere ombudsmannsuttalelser vedrørende dokumentasjonskravet knyttet til selvkostprinsippet.
I svaret viste fylkesmannen til et brev fra Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) 12. juni 2009 til fylkesmannen, hvor blant annet følgende fremgikk under overskriften «Ulovlig gebyrregulativ»:
«Når det statiske grunnlaget mangler, vil det også være vanskelig å anslå hva som er akseptable variasjonsspenn, det vil si hvor stort avvik det kan være mellom fastlagt pris og de faktiske kostnader for sakene i prisgruppen før gebyret ligger utenfor selvkost. I slike tilfeller bør man være forsiktig med å oppheve kommunenes gebyrregulativ alene på bakgrunn av at kommunen har problemer med å fremskaffe dokumentasjon for fastleggelse av gebyrsatsene. Opphevelse kan være aktuelt når det foreligger klare indikasjoner på at gebyret faller urimelig ut. Som nevnt i tidligere uttalelse av 1. oktober 2007 (vår sak 2007/1440) kan dokumentasjon for eksempel bestå av fremlagte for- og etterkalkyler. For regulativets del kan dette bli et omfattende arbeid for kommunen som naturlig bør gjøres i forbindelse med en større gjennomgang av regulativet.»
Med henvisning til det ovenstående skrev fylkesmannen blant annet følgende:
«Fra denne uttalelsen mener Fylkesmannen at man må kunne ta den slutning at det ikke skal være normalt verken å vurdere eller å sette til side et gebyrregulativ som ulovlig/i strid med selvkost i forbindelse med en klagesak på gebyr/søknad om nedsettelse av urimelige gebyr. Dette forutsettes å bli gjort i forbindelse med en større gjennomgang av regulativet.
Svar på spørsmål nr. 1:
Fylkesmannen mener at det ikke er ulogisk å legge vekt på det nye regulativet, dersom det nye gebyrregulativet gir tilnærmet tilsvarende resultat som etter det gamle regulativet. Dog under forutsetning at det nye regulativet er i samsvar med selvkost.
Svar på spørsmål nr. 2:
Som vi skriver over er det fra KRD sin side ikke lagt opp til en lovlighetskontroll av gebyrregulativet i hver enkelt sak, og en opphevelse er kun aktuelt der det foreligger klare indikasjoner på at gebyret faller urimelig ut. …
—
På bakgrunn av kommunens redegjørelse, som vi la vekt på, har Fylkesmannen ikke fått klare indikasjoner på at det nye regulativet er ulovlig. På bakgrunn av dette mener vi det lar seg forvare å legge vekt på det nye regulativet i denne saken.»
A fant ikke grunn til å inngi ytterligere merknader i saken.
Mitt syn på saken
Etter plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 (plbl.) §109 kan kommunen ved regulativ fastsette gebyr for behandling av søknad om blant annet byggetillatelse. Bestemmelsen er videreført i plan- og bygningsloven 27. juni 2008 nr. 71 (pbl.) § 33-1. Gebyret kan etter pbl. § 33-1 første ledd annet punktum «ikke overstige kommunens nødvendige kostnader på sektoren». I lovens forarbeider, Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) s. 358–359, er det lagt til grunn at den nye lovbestemmelsen «ikke representerer en endring i gjeldende rett, men … synliggjør det viktige prinsipp at selvkost er den høyeste pris kommunen kan beregne for en tjeneste». Selvkostprinsippet gjelder således både for gebyrregulativ fastsatt med hjemmel i plbl. 1985 § 109 og pbl. 2008 § 33-1.
Som jeg tidligere har uttalt (blant annet i ombudsmannssak 2007/1279), er det en forutsetning for å ilegge gebyr at det ikke fører til resultater som bryter med selvkostprinsippet. Forvaltningen har bevisbyrden for at selvkostprinsippet er lagt til grunn og må kunne dokumentere de snittkostnadene, som ligger til grunn for fastsettelsen av de enkelte gebyrsatsene. På denne måten vil kommunens kostnader synliggjøres slik at eventuell overprøving av kommunens gebyrvedtak gjøres lettere – særlig med tanke på hvilke kostnader som kommunen har adgang til å ta med i gebyrsatsene.
Dersom et gebyrregulativ ikke er godt nok dokumentert, vil det være en reell fare for at regulativet ikke er i tråd med selvkostprinsippet. Jeg har i en uttalelse inntatt i ombudsmannens årsmelding for 2006 på s 304 (ombudsmannssak 2005/1486) blant annet uttalt meg kritisk til regulativer som legger opp til en lineær sammenheng mellom areal og gebyrets størrelse. Slike regulativer kan medføre at tiltakshavere for store bygg må betale mer enn hva som er selvkost for behandlingen av søknaden. Dersom ikke kommunen benytter sin dispensasjonsadgang, vil gebyret i en slik sak kunne være ugyldig, se Rt. 2004 s. 1603 avsnitt 41.
Det sentrale spørsmålet i denne saken har vært om Oslo kommune på tilfredsstillende måte har dokumentert at ilagt gebyr er i tråd med selvkostprinsippet. Det er imidlertid Fylkesmannen i Oslo og Akershus som har behandlet klagen over avslag på søknad om nedsettelse av ilagt gebyr, og det er således dette vedtaket som primært er gjenstand for min kontroll.
Oslo kommune har opplyst at det er vanskelig å dokumentere at selvkostprinsippet er ivaretatt i gebyrregulativet for 2007 fordi det bygger på en gebyrmodell fra 1990-tallet, «dvs. lenge før dokumentasjonskravet på området ble skjerpet i kjølvannet av Høyesteretts dom inntatt i Rt. 2004 s. 1603». Regulativet er for øvrig senere blitt indeksregulert.
Det synes således ikke omstridt at gebyrregulativet for 2007, som er hjemmel for gebyrvedtaket, ikke oppfyller kravene til dokumentasjon. I et slikt tilfelle hevder fylkesmannen at det – når det skal vurderes om ilagt gebyr er «åpenbart urimelig» etter regulativet § 1-7 – må være adgang til å legge vekt på at et nyere regulativ, i tråd med selvkostprinsippet og dokumentasjonskravet, vil gi omtrent samme resultat som det gamle. Resonnementet fordrer imidlertid at det kan dokumenteres at det nye regulativet faktisk er i tråd med selvkostprinsippet. Klageinstansen har også her en selvstendig utredningsplikt, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 33 femte ledd.
Påstanden om at det nye gebyrregulativet er i tråd med selvkostprinsippet kan ikke sees å være underbygget med dokumentasjon. Kommunens sammenligning med det nye regulativet er «særlig trukket frem» ved fylkesmannens vurdering av om gebyret er «åpenbart urimelig». Når fylkesmannen ikke har mottatt dokumentasjon fra kommunen som viser at det nye regulativet er i tråd med selvkostprinsippet – men bare forutsetter dette, mangler et bærende premiss for fylkesmannens resonnement.
For øvrig har jeg merket meg at det nye regulativet inneholder regler om rabatter mv. Jeg kan ikke se at det fremgår hvorvidt slike rabatter er blitt vurdert under utregningen av hvilket gebyr som ville blitt ilagt etter det nye regulativet. I tillegg viser jeg til Plan- og bygningsetatens forslag 29. mars 2010 til nytt gebyrregulativ. Her fremgår at det nye regulativet innebærer at samlet gebyrnivå økes med ca. 27 % i forhold til regulativet for 2007, som er hjemmelsgrunnlaget for de to aktuelle gebyrene.
Selv om det ikke har avgjørende betydning for denne saken, finner jeg grunn til også kort å kommentere fylkesmannens henvisning til Kommunal- og regionaldepartementets brev 12. juni 2009. Sitatet er hentet fra overskriften «Ulovlig gebyrregulativ». Slik jeg forstår brevet, har departementet her uttalt seg om gebyrregulativ som forskrift, jf. også formuleringen om at man bør «være forsiktig med å oppheve kommunenes gebyrregulativ alene på bakgrunn av at kommunen har problemer med å fremskaffe dokumentasjon for fastleggelse av gebyrsatsene». Under overskriften «Ulovlig gebyr» har departementet uttalt at «[u]tgangspunktet for vurderingen av ulovlig gebyr i den konkrete sak må være at de faktisk påløpte kostnadene ligger betydelig under middelkostnad for prisgruppen, og at avviket må karakteriseres som unormalt og utenfor selvkost».
Etter gjennomgangen etterlater saken «begrunnet tvil» om forhold av betydning i saken, jf. sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 § 10. Jeg må derfor be fylkesmannen om
å vurdere saken på nytt i lys av mine synspunkter.
Jeg har med dette ikke tatt stilling til hvorvidt de to gebyrene er i strid med selvkostprinsippet. A har imidlertid vist til egne beregninger, og jeg ber fylkesmannen om også å kommentere disse ved sin nye vurdering av saken, eventuelt etter å ha innhentet redegjørelse fra Oslo kommune.