Sakens bakgrunn
A (heretter klageren) søkte våren 2019 på en utlyst stilling som lærer ved en videregående skole i nåværende Viken fylkeskommune. Hun var en av fire innkalte til intervju, og ble innstilt som nr. 2 til stillingen. Skolen valgte likevel å ansette en søker uten pedagogisk utdannelse.
Klageren kontaktet skolen for en nærmere begrunnelse for innstillingen. Hun fikk da opplyst at personlig egnethet var vektlagt, og skolen viste til at det under intervju fremkom at motivasjonen bak hennes søknad i stor grad dreide seg om reisevei. Videre viste skolen til en krevende omstillingsprosess i skolen som begrunnelse for at personlig egnethet var særlig viktig ved ansettelsen.
Etter dette brakte klageren saken inn for ombudsmannen. Hun mente seg forbigått ved at skolen hadde ansatt en lærer som ikke oppfylte opplæringslovas krav om pedagogisk utdannelse. Videre mente hun at hennes eget utsagn om reisevei var tatt ut av kontekst, og at hun under intervjuet hadde vist til en rekke andre årsaker til at hun søkte på stillingen. Et ønske om kort reisevei trengte etter hennes syn ikke tolkes negativt, og vurderingen fremsto som vanskelig å forstå. Klageren opplyste å ha blitt gjort kjent med at den ansatte allerede var midlertidig ansatt ved skolen på søknadstidspunktet, til tross for manglende pedagogisk utdannelse, og nå var fast ansatt. På denne bakgrunn stilte klageren spørsmål om ansettelsen i realiteten var avgjort på forhånd.
Våre undersøkelser
Ombudsmannen ba fylkeskommunen om å gi en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av klageren og den ansatte. Fylkeskommunen ble bedt om å ta utgangspunkt i utlysningsteksten og de lovfestede kompetansekrav for fast ansettelse og undervisning i videregående skole. Vi viste særlig til opplæringslova §§ 10-1 og 10-2, samt forskrift til opplæringslova §§ 14-1 og 14-4.
Fylkeskommunen erkjente i sitt svar at den ansatte ikke oppfylte de formelle kravene til stillingen, men mente klageren heller ikke var kvalifisert på grunn av manglende personlig egnethet. Grunnet krevende omstillingsprosesser og behovet for stabilitet ved skolen, var personlig egnethet særlig vektlagt ved ansettelsen.
Om grunnlaget for vurderingen av klagerens personlige egnethet uttalte fylkeskommunen:
«Det er nedtegnet at klager ga et godt inntrykk under intervjuet.
Klager sa selv under intervjuet at hun har god ledelse i klassen, og at hun er tydelig og bestemt. Hun mener hun fungerer godt faglig og sosialt med kollegaer. Klager fremhevet samarbeidet med 1 av 3 kolleger med samme fag, i dag, samt at hun har et godt forhold til kolleger, både faglig og sosialt.
Arbeidsgiver fikk av klager oppgitt to referanser. Under referanseinnhentingen opplyste nåværende arbeidsgiver imidlertid at klager har hatt utfordringer med elever, og at det ble igangsatt tiltak fra arbeidsgivers side. Referansen oppga at klager responderte godt på tiltakene, herunder veiledning. Referansen opplyser også at det har vært samarbeidsutfordringer med kollegaer. Samtidig uttrykker nærmeste leder at hun ville ansatt klager på nytt.»
Som del av den samlede kvalifikasjonsvurderingen uttalte fylkeskommunen:
«Både i utlysningsteksten og på generelt grunnlag vektlegger arbeidsgiver personlige egenskaper høyt, og alle kandidatene ble utfordret på samarbeidsevner i intervjusituasjonen.
Arbeidsgiver har vurdert søkerne opp mot avdelingens behov for stabilitet, deres personlige egenskaper og evner til godt samarbeid. Skolen har vist til at det er gjennomført krevende prosesser i avdelingen som tilsettingen gjelder, og det er derfor særlig lagt vekt på at vedkommende som skulle tilsettes vil kunne bidra til positiv utvikling i avdelingen. Det vises til tidsnær dokumentasjon. I tillegg er det skolens erfaring at elevene i det aktuelle fagområdet er avdelingens mest utfordrende elevgruppe.»
Og videre:
«Det må legges til grunn at klager er formelt best kvalifisert og at hun har relevant erfaring. Det kommer til uttrykk i referatet fra intervjuet og oppsummeringen i etterkant av intervjuene at arbeidsgiver likevel var usikker på om hun har motivasjon for stillingen.
Konkret er det vist til at hun ikke kjente til skolens visjon eller pedagogisk plattform for X videregående skole da hun fikk spørsmål om dette under intervjuet. Det fremkommer også av sakens dokumenter at dette skapte usikkerhet rundt klagers motivasjon for stillingen.
Det vises særlig til referatet fra intervjuet der skolen har skrevet at hun nå har lang vei til jobben, og at hun ønsker arbeidssted nærmere hjemmet. Opplysninger gitt under intervjuet rundt samarbeid, sammenholdt med referansen, skapte også usikkerhet rundt klagers samarbeidsevner.
Basert på intervjuet og referansen mener fylkeskommunen at skolen hadde tilstrekkelig grunnlag for å si at klager ikke hadde de nødvendige kvalifikasjonene, konkret samarbeidsevner, som stillingen krever».
Klageren fikk fylkeskommunens redegjørelse oversendt for merknader. Hun opplyste å ha vært i kontakt med den aktuelle referansen, og at denne referansen skal ha sagt at uttalelser fra henne var tatt ut av sin sammenheng fra fylkeskommunens side. Klageren viste videre til at hun hadde oppgitt to referanser, og den andre ikke var referert til av fylkeskommunen, selv om også denne referansen var kontaktet. Dessuten stilte klageren spørsmål om hvordan hun i det hele tatt kunne blitt innstilt dersom fylkeskommunen ikke fant henne kvalifisert.
Fylkeskommunen opplyste ikke å ha kommentarer til klagerens merknader.
Ombudsmannens syn på saken
1. Lovfestede kompetansekrav – pedagogisk utdannelse
Opplæringslova § 10-1, jf. opplæringsforskriften § 14-4 annet ledd bokstav d forutsetter pedagogisk utdannelse for ansettelse i undervisningsstilling i den videregående skolen.
Etter § 10-6 og § 10-6a åpnes det for at ansatte søkere som ikke oppfyller lovens kompetansekrav, likevel kan ansettes midlertidig, eller på vilkår om at utdanning fullføres. For disse unntakene forutsetter loven at det ikke er andre kvalifiserte søkere til stillingen. Ved ansettelse på vilkår, fremgår det av lovens forarbeider (Prop. 84 L (2011-2012) punkt 4.4) at utdannelsen må være påbegynt. I nærværende sak hadde den ansatte kun søkt om opptak til pedagogisk utdanning, og utdannelsen var altså ikke påbegynt. Hun ble likevel tilbudt fast stilling.
Fylkeskommunen har under saksgangen hos ombudsmannen erkjent at ansettelsen ikke var i tråd med opplæringslova, i og med at den ansatte manglet den formelle kompetansen. Om dette er partene altså enige. Ombudsmannen slutter seg til vurderingen. Fylkeskommunens standpunkt om at stillingen burde vært utlyst på nytt, og at klageren heller ikke var kvalifisert for stillingen grunnet manglende personlig egnethet, er behandlet nedenfor.
2. Vektlegging av personlig egnethet ved vurderingen av opplæringslovas kvalifikasjonskrav
2.1 Rettslig utgangspunkt og ombudsmannens overprøving
Opplæringslova § 10-1 første punktum fastslår at den som skal ansettes i undervisningsstilling i den videregående skolen, «skal ha relevant fagleg og pedagogisk kompetanse».
Høyesterett kom i dom HR-2016-2229-A frem til at det er anledning til også å legge vekt på personlig egnethet ved vurderingen om en kandidat er kvalifisert etter opplæringslova § 10-1 første punktum. Fra førstvoterendes votum på vegne av flertallet siteres (premiss 52):
«Jeg finner grunn til å presisere at denne forståelsen av opplæringslova § 10-6 jf. § 10-1, ikke innebærer at arbeidsgiveren står fritt i valget blant søkerne. Det fremgår av forarbeidene at formålet med å oppstille de formelle kompetansekravene var å høyne lærerstandens kompetanse. Økt formell kompetanse, gjennom å oppstille nasjonale krav til utdannelse og praksis, ble ansett som sentrale virkemidler for å nå dette målet. Disse kravene skal selvfølgelig ikke undergraves ved at det settes for strenge krav til personlig egnethet ved vurderingen etter § 10-1 første punktum. Vurderingen må være saklig, bygge på korrekt faktum og ikke være preget av utenforliggende hensyn. At søkeren etter en alminnelig kvalifikasjonsvurdering fremstår som dårligere egnet enn en annen, vil åpenbart ikke være tilstrekkelig.»
Ombudsmannen kan kontrollere om fylkeskommunens vurdering av betydningen av personlig egnethet er i henhold til gjeldende rett. Det omfatter de føringene som er gitt av Høyesterett gjennom dommen HR-2016-2229-A. For øvrig kan ombudsmannen kontrollere om saksbehandlingen har vært i tråd med forvaltningslovens krav og at den er forsvarlig. I denne typen saker vil det være særlig aktuelt å vurdere om forvaltningens utredningsplikt, jf. forvaltningslovens § 17, er oppfylt. Ved en alminnelig kvalifikasjonsvurdering vil kandidatens personlige egnethet inngå som et av flere momenter i totalvurderingen. For lærerstillinger er det etter Høyesteretts dom bare der man kan fastslå at kandidaten ikke er personlig egnet at de formelle kompetansekravene kan tilsidesettes. Å konkludere med at en kandidat til en lærerstilling ikke er personlig egnet, er derfor en avgjørelse som er av stor betydning for den det angår. Og kravene til grundig saksutredning blir spesielt viktig der det er tale om å legge til grunn at en lærer er uegnet til undervisningsstillingen som er utlyst.
Vurderingen av personlig egnethet sammen med opplæringslovas krav om pedagogisk kompetanse, vil i noen grad være avhengig av skjønn. Ombudsmannen kan bare kritisere forvaltningens skjønnsutøvelse der dette er «klart urimelig», jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd.
2.2 Fylkeskommunens vurdering av klagerens personlige egnethet
I svaret hit har fylkeskommunen uttalt at «basert på intervjuet og referansen mener fylkeskommunen at skolen hadde tilstrekkelig grunnlag for å si at klageren ikke hadde de nødvendige kvalifikasjonene, konkret samarbeidsevner, som stillingen krever».
Etter hva ombudsmannen kan se, er det ikke treffende når det heter at skolen kom til en slik konklusjon om klageren. Tvert imot innstilte rektor klageren til stillingen, noe som betyr at hun ble funnet personlig egnet. Fylkeskommunen har altså foretatt en ny vurdering av klageren, og kommet til at hun ikke oppfyller kompetansekravet i opplæringslova. Spørsmålet blir da for det første hvilken betydning innstillingen av klager til stillingen har, og dernest hva konsekvensene er av at ansettelsen skjedde i strid med lovbestemte kvalifikasjonskrav.
a. Innstillingen
Da ombudsmannen tok saken under behandling, ble fylkeskommunen bedt om å oversende alle relevante dokumenter i saken. Dette ble presisert å eksempelvis gjelde utlysningsteksten, den utvidede søkerlisten, innstillingen og ansettelsesvedtaket, i tillegg til søknad og CV fra klageren og fra den ansatte. Eventuelle interne dokumenter som intervjureferat, begrunnelse for ansettelsene og aktuelt ansettelsesreglement ble også bedt oversendt.
Ved fylkeskommunens oversendelse fulgte alle etterspurte dokument, bortsett fra et eventuelt ansettelsesvedtak. Basert på oversendt ansettelsesreglement, synes det som innstillingen også utgjør ansettelsesvedtaket i denne saken. Det er ikke funnet holdepunkter i oversendt dokumentasjon eller senere korrespondanse for at innstillingen ikke ble tiltrådt av ansettelsesmyndigheten. For ombudsmannen er det for så vidt heller ikke avgjørende.
Det fremgår av sakens dokumenter at fire kandidater ble innkalt til intervju. Av disse ble kun den ansatte og klageren innstilt. Som fylkeskommunen har fremhevet, lå behovet for stabilitet ved avdelingen, evner til godt samarbeid og andre personlige egenskaper til grunn for innstillingen.
Å innstille klageren innebærer at hun da ble funnet personlig egnet for stillingen. Det er ikke fremlagt dokumentasjon som tilsier at fylkeskommunen kom til motsatt konklusjon før klageren brakte saken inn for ombudsmannen. At klageren nå likevel ikke skulle være kvalifisert, synes først å være tilkjennegitt i fylkeskommunens svar til ombudsmannen. Svaret ble oversendt fra fylkeskommunens advokat. Det er ikke kjent for ombudsmannen om rektor, eller andre som var direkte involvert i ansettelsesprosessen, har uttalt seg i den forbindelse.
b. Fylkeskommunens fornyede vurdering
Fylkeskommunen har vist til opplysninger hentet fra referat fra én av to kontaktede referanser, og referat fra intervjuet med klager, som grunnlag for den nye vurderingen om at klageren ikke er personlig egnet som lærer i denne stillingen.
Det fremgår av referat fra den aktuelle referansesamtalen, som fylkeskommunen selv har gjengitt, at klageren tok til seg veiledning knyttet til enkelte forbedringspunkter på en god måte. Referansen uttalte også at hun ville ansatt klageren på nytt. At uttalelsen fra referansen ikke er tilstrekkelig grunnlag for å vurdere klageren som uegnet, fremstår som relativt klart.
Når det gjelder intervjuet, kan ombudsmannen ikke se at momentene fylkeskommunen nå trekker frem gjelder «konkret samarbeidsproblemer». Som fylkeskommunen selv har vist til, er det i referat fra intervjuet nedtegnet at hun gjorde et godt inntrykk. Etter at ombudsmannen tok saken opp, har fylkeskommunen fremhevet at klageren ikke kjente til skolens visjon eller pedagogiske plattform da hun fikk spørsmål om dette under intervjuet, og at hun uttrykte ønske om kortere reisevei. Dette skal igjen ha skapt usikkerhet rundt hennes motivasjon for stillingen. For ombudsmannen er det vanskelig å se at dette er momenter som gjør klageren personlig uegnet i relasjon til opplæringslovas kompetansekrav.
Graden av motivasjon vil ofte være relevant ved en sammenlignende vurdering av kandidaters personlige egnethet ved ansettelser generelt. Det samme vil kunne gjelde vurderingen av samarbeidsevner. Vurderingen blir likevel en annen når den gjøres i forbindelse med spørsmålet om en kandidat oppfyller kravet i opplæringslova § 10-1. Her stilles det krav om at den ansatte skal ha «relevant faglig og pedagogisk kompetanse». Dersom ansettelsesmyndigheten skal konkludere med at kandidaten ikke er kvalifisert, til tross for at de formelle kompetansekravene er oppfylt, må det kunne fastslås at vedkommende ikke er personlig egnet, og uten at det stilles for strenge krav til egnetheten. Det er ikke tilstrekkelig at en søker fremstår som sterkere enn en annen «etter en alminnelig kvalifikasjonsvurdering». Det vises til sitatet fra Høyesteretts dom ovenfor.
Det er ikke opplyst at klageren har holdninger eller verdier som strider mot skolens visjoner eller pedagogisk plattform. Som regel vil det nok svekke søkerens kandidatur om vedkommende ikke har satt seg inn i dette før et intervju, men slik manglende kunnskap vil neppe være nok til å anse en kandidat som personlig uegnet som pedagog. Det samme må i denne saken gjelde klagerens uttrykte ønske om en kortere reisevei til arbeidsstedet.
Fylkeskommunen har vist til «konkret samarbeidsproblemer» som grunnlag for at klageren skal være personlig uegnet. Ombudsmannen kan ikke se at det er dokumentert samarbeidsproblemer av en slik art eller grad at klageren ikke oppfyller det lovfestede kravet om «relevant fagleg og pedagogisk kompetanse». I den grad samarbeidsproblemer med kolleger gjør en kandidat uegnet som pedagog, må det i alle fall stilles krav om at dette er grundig utredet og dokumentert, jf. forvaltningsloven § 17. Ombudsmannen kan vanskelig se at det er tilfelle her.
Etter ombudsmannen syn utgjør ingen av momentene trukket frem fra intervju eller referanseinnhenting alene eller samlet et tilstrekkelig saklig grunnlag for å vurdere henne som personlig uegnet til stillingen. Fylkeskommunens samlede, fornyede vurdering av klagerens personlige egnethet er etter ombudsmannens syn for streng, og ikke i tråd med de føringer som er satt av Høyesterett.
Fylkeskommunen har ikke kommentert at det av sakens dokumenter fremgår at klageren ble funnet personlig egnet og formelt kvalifisert på innstillingstidspunktet. Bortsett fra at ansettelsesvedtaket synes å mangle, fremstår kravet til skriftlighet og dokumentasjon som godt ivaretatt i saken. Innstillingen er begrunnet, og det er nedtegnet relativt grundige referater fra både intervju og referanseinnhenting. Ut over redegjørelsen fra fylkeskommunen i saken her, har det, etter hva ombudsmannen kan se, ikke kommet frem opplysninger som kaster nytt lys over klagerens egnethet. Det fremstår ubegrunnet at fylkeskommunens kvalifikasjonsvurdering endret seg etter klageren brakte saken inn hit. For ombudsmannen fremstår det også som tvilsomt, uavhengig av innstillingen, om de forhold fylkeskommunen i siste runde har trukket frem ville dannet tilstrekkelig grunnlag for å vurdere klageren som personlig uegnet i relasjon til det opplæringslova forutsetter. En slik nedvurdering av klagerens personlige egnethet stiller som nevnt ovenfor i tillegg særlige krav til grundig saksutredning.
c. Betydningen av bruddet på lovfestede kvalifikasjonskrav i denne saken
Overfor ombudsmannen har fylkeskommunen erkjent at ansettelsen ble gjort i strid med opplæringslovas kompetansekrav, da en person uten pedagogisk utdannelse ble ansatt. Redegjørelsen gitt i etterkant når det gjelder klagerens kvalifikasjoner synes ikke å bygge på en riktig forståelse av opplæringslova § 10-1. Den etterfølgende vurderingen av klagerens kvalifikasjoner fremstår etter ombudsmannens syn som «klart urimelig», jf sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd. At fylkeskommunen har endret sin kvalifikasjonsvurdering uten at det forelå nye opplysninger ut over at klageren hadde brakt saken inn for ombudsmannen, er egnet til å reise tvil om den fornyede vurderingen bygger på fullt ut saklige hensyn. Det knytter seg dermed også «begrunnet tvil» om forhold av betydning i saken, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd.
Klageren oppfylte det lovfestede utdanningskravet, og var innstilt som nr. 2 til stillingen. Slik saken er opplyst for ombudsmannen, tilsier dette at hun ble forbigått ved ansettelsen. Ansettelsesprosessen er nå avsluttet, og den ansatte har ikke vært part i saken for ombudsmannen. Uttalelsen får derfor ingen konsekvenser for ansettelsesvedtaket. Ombudsmannen ber fylkeskommunen vurdere hva den kan gjøre for likevel å bøte på den urett som her har rammet klageren.
Konklusjon
Fylkeskommunen har erkjent at ansettelsen var i strid med opplæringslovas kompetansekrav da en person uten pedagogisk utdannelse ble fast ansatt.
Redegjørelsen gitt av fylkeskommunen i etterkant bygger på en uriktig anvendelse av opplæringslova § 10-1, da det er satt for strenge krav ved vurderingen av klagerens personlige egnethet.
Slik saken er opplyst, fremstår ansettelsen som en forbigåelse av klageren.