Ombudsmannen besøkte 29. oktober 2009 Romerike politidistrikt. På bakgrunn av informasjonen som fremkom i møtet med politidistriktets ledelse og under den etterfølgende omvisningen, ble politidistriktet i etterkant av besøket bedt om å redegjøre nærmere for flere forhold vedrørende bruken av politiarrest. Spørsmålene som ble stilt og politidistriktets svar er nærmere omtalt nedenfor.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Luftemulighetene for personer som oppholder seg i politiarresten
Jeg fikk under besøket opplyst at arrestantene ved Lillestrøm politistasjon for tiden ikke hadde tilgang til luftegård ettersom den gamle var revet. Det ble imidlertid opplyst at en ny luftegård etter planen skulle komme på plass «innen nyttår», dvs. årsskiftet 2009/2010. På spørsmål fremkom det at politidistriktet i mellomtiden forsøkte å gjennomføre lufting i en inngjerdet bakgård.
Politidistriktet ble i brevet herfra bedt om å vurdere arrestantenes luftemuligheter sett opp mot politiarrestforskriften 30. juni 2006 nr. 749 § 2-7, hvor det fremgår at innsatte som overnatter i politiarrest «så langt det er mulig og med nødvendige restriksjoner og begrensinger» skal få oppholde seg i friluft hver dag. I tilknytning til dette ble det bedt om å få oversendt eventuelle oversikter over gjennomført lufting. Videre ble politidistriktet bedt om å opplyse om det i etterkant av besøket var etablert og tatt i bruk en ny luftegård, eller når dette eventuelt kunne forventes å skje.
I svarbrevet hit har politidistriktet ikke kommentert den praksis som følges med hensyn til lufting ved politidistriktet og hvordan den forholder seg til bestemmelsen i politiarrestforskriften § 2-7. Dette er en svakhet. Politidistriktet har gjengitt en oversikt over de tilfellene i perioden 1. januar 2009 til 31. desember 2009 der det i arrestjournalen er notert noe om opphold i friluft (lufting). Oppregningen, som forstås å være uttømmende med hensyn til de registreringer som er gjort, omfatter tjue arrestanter, noe som er lite sett i forhold til at det under besøket ble opplyst at det hvert år er ca. 2 000 personer som innsettes i politiarrest i politidistriktet. Under besøket ble det for øvrig opplyst at det per 29. oktober 2009 var registrert 299 personer som hadde oppholdt seg i arresten mer enn ett døgn, hvorav 104 hadde sittet mer enn to døgn (fristbrudd). Dette er personer som omfattes av bestemmelsen om lufting i politiarrestforskriften § 2-7. Det sparsomme svaret hit gir ikke grunnlag for å trekke sikre slutninger om politidistriktets overholdelse av reglene om lufting av arrestantene. Dette skyldes ikke minst det som kan fremstå som en tilfeldig føring av opplysninger om lufting i arrestjournalen. Det vil være en fordel både for politidistriktets egen internkontroll og for eksterne kontrollinstanser at lufting i alle tilfeller føres i arrestjournalen. I journalen bør det også gis en kort begrunnelse i de tilfellene der lufting ikke er gjennomført. Dersom det ikke allerede er innført slike rutiner, bør dette gjøres. Det bes om politidistriktets tilbakemelding på dette punkt.
Jeg har merket meg politidistriktets opplysning i brevet hit om at arbeidet med å bygge ny luftegård skulle igangsettes første halvår 2010. Vedlagt brevet fulgte også en plantegning for «Luftegård for hunder og arrestanter». Det antas at en ny luftegård vil gjøre det lettere for politidistriktet å gjennomføre påkrevd lufting av arrestantene.
Ifølge opplysninger som uoppfordret ble gitt til mitt kontor i slutten av 2010, skal det fortsatt ikke ha blitt bygget noen ny luftegård ved Lillestrøm politistasjon. Politidistriktet bes holde meg orientert om det videre arbeidet med å få på plass en ny luftegård.
2. Plassering av flere innsatte på samme celle – dublering
Under besøket opplyste politidistriktet at dublering på cellene i arresten tidvis forekommer. Ettersom det i møtet med ledelsen ikke kunne gis noen oversikt over omfanget, ble politidistriktet i brevet herfra bedt om å gi en oversikt, eller eventuelt et anslag, over hvor hyppig dublering ble benyttet i 2009. Politidistriktet ble også bedt om å redegjøre for hvilke vurderinger som foretas i forkant av dublering. Videre ble det bedt om å få opplyst om det i 2009 hadde oppstått situasjoner ved dublering der arrestanter har vært utsatt for, eller hevder å ha vært utsatt for, straffbare eller uønskede handlinger fra den personen som vedkommende har delt celle med.
I svaret fra politidistriktet ble det anslått at «dublering/mer enn en person på cellene» benyttes én gang i uken, og da fortrinnsvis om nettene i helgene eller i forbindelse med gjennomførte aksjoner med mange pågrepne. Når det gjaldt vurderingene som foretas i forkant av dublering, het det videre:
«I tilfelle en dublering er det vaktlederen som har ansvaret og gjør vurderingene. Momentene som vurderes er i første rekke alle innsattes sikkerhet. Det vil også bli vurdert polititaktiske hensyn som eks. muligheten for utveksling av informasjon og sikkerheten for de som arbeider i arresten».
For så vidt gjelder kriminalomsorgens virksomhet er det gitt følgende bestemmelse i straffegjennomføringsloven 18. mai 2001 nr. 21 § 17 første ledd tredje punktum:
«Innsatte skal være i enerom om natten hvis ikke helsemessige forhold eller plassmangel er til hinder for det.»
Lovens hovedregel er således at innsatte skal ha sitt eget rom (celle) om natten. Dette utgangspunktet gjenfinnes i punkt 18.5 i De europeiske fengselsreglene (rekommandasjon fra Ministerkomiteen i Europarådet 11. januar 2006). Disse reglene er riktignok ikke rettslig bindende, men det er forutsatt at medlemslandene bestreber seg på å følge prinsippene i sin interne lovgivning.
Straffegjennomføringsloven kommer ikke direkte til anvendelse overfor innsatte i politiarrest. De europeiske fengselsreglene har også begrenset anvendelse her. Flere av de samme hensynene, herunder særlig hensynet til de innsattes helse og sikkerhet, gjør seg imidlertid gjeldende for både innsatte i politiarrest og innsatte i fengsler. Det kan vanskelig sees å være rettslig grunnlag for å oppstille et absolutt forbud mot dublering i politiarrest, men utgangspunktet om enerom/enkeltcelle må etter mitt syn være retningsgivende også ved plassering av arrestanter i politiets arrester.
Jeg har merket meg at politidistriktet synes å ha et bevisst forhold til de sikkerhetsmessige utfordringene knyttet til dublering. For så vidt gjelder hensynet til arrestantenes personvern, har politidistriktet, til tross for oppfordringen herfra, unnlatt å berøre dette i svaret hit. Det er grunn til å understreke at også personvernhensyn, herunder innsattes rett til privatliv, bør inngå i vurderingen som foretas i forkant av at det besluttes å benytte dublering. Erfaringsmessig tilbringer innsatte i politiarrest mer tid på cellen enn fengselsinnsatte, og cellene i politiarresten er som oftest både mindre og enklere innredet enn cellene i et fengsel. Disse forholdene tilsier at personvernet til den enkelte innsatte i politiarrest ofte i enda større grad kan anses truet enn hva tilfellet er for innsatte i fengsler.
Selv om dette verken ble uttrykkelig tematisert i brevet herfra, og heller ikke er tatt opp i politidistriktets svar hit, finner jeg grunn til å bemerke at også hensynet til den enkelte innsattes helse, herunder særlig vedkommendes psykiske helsesituasjon, må være et relevant og viktig moment i vurderingen som foretas før dublering besluttes.
Når det gjelder ordinære fengsler er det lagt til grunn at i den grad dublering helt unntaksvis benyttes, er det ikke akseptabelt å gjøre dette på en celle som ikke har tilfredsstillende fysisk avskjerming av toalettfasilitetene. Det kan vanskelig sees å foreligge grunner for å vurdere dette annerledes for celler i politiarrest, i alle fall der arrestoppholdet er av en viss varighet. Noen avskjerming av toalettene ble ikke observert i cellene ved Lillestrøm politistasjon. I den grad dublering forekommer må politidistriktet på annen hensiktsmessig måte sørge for at arrestantene får gå på toalettet uten å risikere påsyn fra andre.
Med hensyn til dokumentasjonen i forbindelse med dublering skriver politidistriktet i brevet hit:
«Dublering kan spores tilbake i det enkelte tilfellet, men det blir ikke ført som et moment i arrestjournalen.»
Politidistriktet har ikke opplyst noe ytterligere om hvordan gjennomført dublering kan spores og hvorfor dette ikke føres i arrestjournalen. Det er grunn til å understreke betydningen av notoritet knyttet til disse forholdene. I ettertid bør det på en enkel måte kunne hentes ut informasjon om når dublering har funnet sted, hvem som har vært dublert og varigheten av dubleringen.
3. Kameraovervåking av arrestlokalene
3.1 Omfanget av kameraovervåking
Politidistriktet opplyste under den innledende samtalen at kameraovervåking ikke slås på automatisk, men at det likevel benyttes «svært ofte». Under omvisningen i operasjonssentralen/vakta merket jeg meg at kameraovervåking pågikk i alle de tre cellene som da var i bruk. Det ble i brevet herfra bedt om en vurdering av lovligheten av den faktiske gjennomføringen av kameraovervåking av celler i forhold til det aktuelle regelverket på området. Spørsmålet er ikke besvart av politidistriktet.
Av politiarrestforskriften § 2-1 første ledd fremgår det at en politiarrest kan være utstyrt med nødvendig teknisk utstyr, herunder kameraovervåking, for å ivareta kommunikasjon og sikkerhet. Slikt teknisk utstyr kan imidlertid etter ordlyden i annet punktum bare benyttes «for å ivareta den innsattes helseforhold». Videre fremgår det blant annet følgende av Politidirektoratets rundskriv 2006/014 punkt 2.2 tredje avsnitt:
«Overvåking skal således alltid benyttes overfor risikoarrestanter som nevnt i politiloven §§ 9 og 12. Ut over dette kan overvåking iverksettes etter en konkret helhetsvurdering av den innsattes helsesituasjon».
Ut fra de observasjoner som ble gjort i operasjonssentralen/vakta under besøket, sammenholdt med det som ble opplyst fra politidistriktets side, kan det synes noe tvilsomt om politidistriktet i tilstrekkelig grad er seg bevisst de begrensninger for bruk av kameraovervåking som følger av ovennevnte bestemmelser. Det er derfor grunn til å presisere at det i forkant av enhver bruk av kameraovervåking må foretas en konkret helhetsvurdering opp mot de vilkår politiarrestforskriften m.v. oppstiller for bruk av kameraovervåking. Videre må det sees hen til de retningslinjer ovennevnte rundskriv fra direktoratet gir anvisning på. Vurderingene som er gjort bør kunne dokumenteres i ettertid.
3.2 Kameraet som var innstilt slik at toalettet var synlig
Det fremgikk av skjermbildet fra den ene ventecellen at kameraet var innstilt slik at også toalettet var synlig på skjermen i operasjonssentralen/vakta. Da politidistriktet ble gjort oppmerksom på dette, ble det gitt tilbakemelding om at forholdet ville bli rettet opp. I brevet herfra ble politidistriktet bedt om å opplyse hvor lenge kameraet hadde vært stilt inn på denne måten, og om innstillingen nå var endret.
I svaret hit har politidistriktet opplyst at kameraet var ute av stilling etter rengjøring, og at forholdet hadde blitt rettet opp. Politidistriktet kunne ikke gi noe svar på hvor lenge kameraet hadde vært innstilt slik at toalettet var synlig.
Jeg har merket meg at politidistriktet rettet opp forholdet etter at det ble påpekt. Dette er positivt. Kameraovervåking av toalettområdet vil kunne oppfattes som svært nedverdigende for den innsatte, og innebære et sterkt inngrep retten til privatliv. Det er derfor beklagelig at det aktuelle kameraet har vært stilt inn på en slik måte at toalettet syntes. Feil av denne art, som forutsetningsvis vil bli oppdaget mer eller mindre med en gang, må korrigeres uten opphold. Jeg forutsetter at politidistriktet for fremtiden påser at kameraene i arresten til enhver tid er innstilt slik at tilfeller som dette unngås.
3.3 Spørsmål om kameraovervåking i forbindelse med «stripping» av arrestanter
Under besøket ble det på spørsmål opplyst at kameraene også er slått på dersom det gjennomføres stripp på cella. På denne bakgrunn ble det bedt om en kommentar til lovligheten av kameraovervåking i disse tilfellene, særlig sett i forhold til politiarrestforskriften § 2-1 og punkt 7.2 i politidistriktets egen instruks.
Politidistriktet opplyser i svaret at rutinen er at kameraet ikke skal være i bruk under stripping. Jeg har merket meg det politidistriktet nå opplyser om dette. I brevet heter det videre:
«Etter Sivilombudsmannens besøk har det blitt gjort forandringer i rutinene. Et rom i tilknytning til arresten er omgjort fra kontor – til et rom hvor strippingen nå blir gjennomført. Dette rommet har ikke kameraovervåking».
Denne endringen er positiv. Jeg vil for ordens skyld påpeke at det vanskelig å se for seg tilfeller der forskriftens vilkår for bruk av kameraovervåking vil være oppfylt ved stripp på cella. De hensynene som ellers begrunner bruk av overvåking vil i slike tilfeller i all hovedsak bli ivaretatt gjennom tjenestemennenes fysiske tilstedeværelse.
4. Føring av arrestjournal m.v.
Politidistriktet opplyste under besøket at sittetid på fire til fem døgn forekom, uten at den lengste registrerte sittetiden kunne opplyses. Under forutsetning av at det var mulig, ble politidistriktet i brevet herfra bedt om å opplyse om den lengste registrerte sittetiden i 2009. Det ble under besøket også opplyst at todøgnsfristen i politiarrestforskriften § 3-1 var oversittet 125 ganger i 2008 og 104 ganger så langt i 2009. Ved tilfeldig oppslag i politidistriktets arrestjournal fremkom det ett tilfelle der sittetiden var over tre døgn uten at fristoversittelsen var nærmere begrunnet. På denne bakgrunn ble det herfra bedt om en redegjørelse for hvilke rutiner politidistriktet har for å sikre at begrunnelsen nedtegnes i tilfeller der todøgnsfristen brytes.
I svarbrevet opplyste politidistriktet at den lengste registrerte sittetiden i 2009 var på fem døgn og fire timer. Med hensyn til politidistriktets rutiner for å sikre at begrunnelsen nedtegnes i tilfeller der todøgnsfristen brytes ble det vist til følgende sitat fra «politidistriktets instruks for arresttjenesten»:
«Dersom den pågrepne ikke blir overført til fengsel innen to døgn, skal jourhavende jurist varsles om dette og på ny ta stilling til om pågripelsen opprettholdes. Begrunnelsen for at overføring ikke skjer innen to døgns-fristen skal nedtegnes i PO».
Det het videre i svarbrevet hit:
«Denne rutinen skal følges. Eksemplet det vises til i brevet er et brudd på denne instruksen.»
Det følger av politiarrestforskriften § 3-1 annet punktum at i tilfeller der todøgnsfristen oversittes, skal begrunnelsen nedtegnes i arrestjournalen. Instruksen politidistriktet har vist til synes på dette punkt å være i tråd forskriftens krav til begrunnelse. De få oppslagene som ble gjort i politidistriktets arrestjournal under besøket gir ikke noe grunnlag for å kunne ta stilling til om ovennevnte instruks i tilstrekkelig grad etterleves. Jeg vil likevel peke på at gode rutiner i seg selv ikke er tilstrekkelig til at regelverket overholdes, noe som illustreres av eksempelet ovenfor, der slik begrunnelse ikke var gitt. Politidistriktet bør treffe de tiltak som er nødvendig for å påse at instruksen følges i hvert enkelt tilfelle der todøgnsfristen ikke overholdes.
Av politiarrestforskriften § 3-1 første punktum fremgår det at den som er innsatt i politiarrest skal overføres til fengsel «innen to døgn etter pågripelsen», med mindre dette av praktiske grunner ikke er mulig. Selv om forskriftsbestemmelsen ikke oppstiller noe absolutt forbud mot å holde innsatte i politiarrest i mer enn to døgn, er det grunn til å understreke at vilkårene for unntak fra hovedregelen er strenge, se blant annet Politidirektoratets rundskriv nr. 2006/014 punkt 7. Det er derfor med bekymring jeg registrerer at politidistriktet ikke har overholdt todøgnsfristen 125 ganger i 2008 og 104 ganger de ti første månedene av 2009. At fristen for sittetid overskrides med hele tre døgn og fire timer, som etter det opplyste var det lengste i 2009, er svært uheldig.
Ombudsmannen har ved flere anledninger undersøkt forholdene i politiets arrester, og særlig samlet oppholdstid fra innsettelse i arrest til overføring til fengsel. Den siste generelle undersøkelsen av den såkalte sittetiden ble avsluttet 14. mai 2010 (sak 2008/1775). Omtale av saken finnes på ombudsmannens nettsider. Jeg ber om at politidistriktet noterer seg de generelle bemerkninger som der fremkommer.
Justis- og politidepartementet har i brev til ombudsmannen 22. desember 2010 opplyst at antall fristbrudd i 2010 ble redusert til ca. 4 % etter åpningen av Halden fengsel. Det antas at det også ved Romerike politidistrikt har vært en positiv utvikling med hensyn til antall brudd på overføringsfristen i tiden etter mitt besøk.
5. Celledører med sprinkler/glipper
Under omvisningen i politiarresten fremkom det at flere av cellene er utstyrt med dører som har sprinkler/glipper i stedet for en sammenhengende stålplate. I brevet herfra ble det pekt på at denne typen dører kan være problematiske både i forhold til økt risiko for at arrestanter pådrar seg skader og unødvendige lys- og støyplager. Politidistriktet ble bedt om kommentere disse potensielle virkningene, samt eventuelle andre sikkerhetsmessige utfordringer knyttet til slike dører.
Politidistriktet har i svaret hit verken kommentert de virkningene som det uttrykkelig er vist til eller eventuelle andre sikkerhetsmessige utfordringer knyttet til slike dører. Dette er uheldig og gir grunn til stille spørsmål om politidistriktet har foretatt en forsvarlig risikovurdering knyttet til denne siden av driften av politiarresten. Det er ikke tilstrekkelig å slå seg til ro med at det ikke har kommet uttrykkelige klager som retter seg mot dørenes uforming, slik politiet har vist til i brevet hit. Politidistriktets henvisning til at en innsatt, av flere tusen, i et bestemt tilfelle ønsket å sitte i en celle med slike dører, er av liten interesse.
Det er særlig utformingen og størrelsen på sprekkene/glippene som ga grunn til å ta opp dette spørsmålet. Slik disse dørene er utformet i dag, kan man lett se for seg at en innsatt kan sette fast fingrene, med de konsekvenser det kan få. Jeg har med interesse merket meg opplysningen fra politidistriktet om at en innsatt ved et tilfelle satte fast fingrene, med den konsekvens at brannvesenet måtte tilkalles for å få ham løs. Selv om det ikke skal ha oppstått personskade, gir dette grunn til bekymring.
På bakgrunn av ovennevnte vil jeg oppfordre politidistriktet til å foreta en grundig gjennomgang og risikovurdering av disse dørene, der det både tas hensyn til risikoen for skade og andre uheldige virkninger. I denne forbindelse vil det også være naturlig å vurdere behovet for å skifte ut dørene.
Jeg ber om å bli holdt orientert om politidistriktets oppfølging av dette.»