Uttalelse
Sakens bakgrunn
Eier av eiendommen i Lier kommune oppførte i 2011 et lysthus 12 meter fra sjøen. Lysthuset ligger i et område som i reguleringsplan fra 1985 er regulert til boligformål. Reguleringsplanen har ikke byggegrense mot sjøen. Det var heller ikke byggegrense mot sjøen for området i den dagjeldende kommuneplanens arealdel.
Tiltakshaver søkte i ettertid om byggetillatelse og dispensasjon fra byggeforbudet i plan- og bygningsloven (pbl) § 1-8 annet ledd. I høringsuttalelse til søknaden frarådet Fylkesmannen i Buskerud å gi dispensasjon til tiltaket, slik det var søkt om. Fylkesmannen viste bl.a. til nasjonale føringer for strandsonen. Kommunen ga tillatelse og dispensasjon på vilkår at lysthuset ble flyttet 25 meter fra sjøen.
Tiltakshaver påklaget vedtaket. Klagen førte frem, og kommunen omgjorde eget vedtak. Kommunen begrunnet omgjøringen med at den var blitt kjent med Miljøverndepartementets uttalelse 13. februar 2013 i departementets sak 2013/630. Av uttalelsen følger bl.a. at departementet mener byggeforbudet langs sjøen i pbl. § 1-8 annet ledd ikke gjelder for eldre reguleringsplaner uten egen byggegrense mot sjø. Eier av naboeiendommen, A, påklaget kommunens vedtak. Fylkesmannen i Buskerud stadfestet vedtaket.
Naboen klaget deretter til ombudsmannen. I klagen fremholdt han blant annet at det er ulike oppfatninger om hvorvidt byggeforbudet i pbl. § 1-8 gjelder for eldre reguleringsplaner uten byggegrense mot sjøen.
Undersøkelsene herfra
Ombudsmannen besluttet å undersøke saken nærmere. Kommunal- og moderniseringsdepartementet ble bedt om å besvare enkelte generelle spørsmål vedrørende byggeforbudet i pbl. § 1-8. Spørsmålene var blant annet:
«Etter pbl. § 1-8 tredje ledd gjelder byggeforbudet i annet ledd med mindre annen byggegrense er fastsatt i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan. Det fremgår verken av lovens ordlyd eller av forarbeidene at bestemmelsen kun retter seg mot planer etter loven fra 2008. Er uttalelsen 13. februar 2013 dekkende for departementets syn på om byggeforbudet i pbl. § 1-8 annet ledd gjelder for planer vedtatt før ikrafttredelsen av 2008-loven? Mener departementet at pbl. § 34-2 fjerde ledd gir grunn til å fravike ordlyden i § 1-8 tredje ledd? Har departementet andre rettslige argumenter for å fravike ordlyden i § 1-8 tredje ledd?»
Departementets svar var:
«Uttalelsen i nevnte brev gir uttrykk for det standpunktet departementet har tatt til forholdet mellom byggeforbudet i 100-metersbeltet langs sjøen i § 1-8 og eldre reguleringsplaner. Av § 1-8 tredje ledd følger at forbudet gjelder så langt ikke annen byggegrense er fastsatt i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan. Departementet har tolket denne bestemmelsen slik at den ikke gjelder for reguleringsplaner som er vedtatt etter tidligere plan- og bygningslov, men bare får betydning for planer vedtatt etter loven av 2008.
Departementet mener ordlyden i overgangsbestemmelsen i plan- og bygningsloven § 34-2 fjerde ledd gir støtte for dette standpunktet og går foran ordlyden i § 1-8. I § 34-2 fjerde ledd framgår det at gjeldende arealdel av kommuneplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan gjelder inntil de blir endret, opphevet, erstattet eller satt til side av ny plan etter den nye loven. Når plan- og bygningsloven § 1-8 og kommentarene til denne i odelstingsproposisjonen ikke eksplisitt omtaler forholdet til tidligere planer, mener departementet at det er riktig å anvende den generelle overgangsbestemmelsen også i forhold til § 1-8. Departementet har foretatt en grundig vurdering av dette tolkingsspørsmålet og har kommet til at det er rettslig grunnlag for dette standpunktet. Departementet mener dessuten at dette standpunktet gir en fornuftig løsning i praksis. Standpunktet er lagt til grunn også i veileder T-1491 om kommuneplanens arealdel s. 92.
Departementet viser også til at det i Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) under merknadene til § 1-8 tredje ledd på s. 175 står følgende: ”Hensynet til allmennheten skal vektlegges innenfor byggeområdene, og gamle reguleringsplaner som ikke er gjennomført bør revurderes dersom de ikke følger opp intensjonene i de nye bestemmelsene.” Dermed forutsettes i odelstingsproposisjonen at tidligere planer fortsatt gjelder.
I statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen er forholdet til eldre planer også omtalt, og også her forutsettes det at tidligere planer gjelder. Det framgår under pkt. 5.2, 6.2 og 7.2 at eldre planer som gir mulighet for utbygging i strid med retningslinjene skal/bør revideres eller oppheves.
A og Fylkesmannen i Buskerud fikk anledning til å kommentere Kommunal- og moderniseringsdepartementets svar.
Ombudsmannens syn på saken
Spørsmålet saken reiser er om bygningsmyndighetene har adgang til å gi tillatelse til oppføring av lysthuset i 100-metersbeltet langs sjøen.
Området er i reguleringsplanen fra 1985 regulert til boligformål. Verken reguleringsplanen eller kommuneplanens arealdel har byggegrense mot sjøen i området. Det avgjørende er dermed om tiltaket er i strid med det alminnelige byggeforbudet i plan- og bygningsloven § 1-8.
Plan- og bygningsloven § 1-8 annet ledd første punktum fastslår hovedregelen for bygging i 100-metersbeltet langs sjøen. Etter bestemmelsen kan andre tiltak etter pbl. § 1-6 første ledd enn fasadeendringer ikke settes i verk nærmere sjøen enn 100 meter fra strandlinjen, målt i horisontalplanet ved alminnelig høyvann.
I § 1-8 tredje ledd oppstilles et unntak fra denne hovedregelen. Her fremgår at byggeforbudet i annet ledd gjelder «så langt ikke annen byggegrense er fastsatt i kommuneplanens arealdel eller i reguleringsplan». Når det ikke er fastsatt en egen byggegrense mot sjøen i området, vil byggeforbudet i pbl. § 1-8 annet ledd etter ordlyden komme til anvendelse. Bestemmelsen innebærer en innstramming av rettstilstanden sammenlignet med plan- og bygningsloven av 1985. Etter 1985-loven § 17-2 annet ledd gjaldt byggeforbudet i 100-metersbeltet ikke for områder som var omfattet av reguleringsplan, uavhengig av om reguleringsplanen hadde egen byggegrense mot sjøen eller ikke.
Om pbl. § 1-8 tredje ledd heter det i spesialmerknaden til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 175:
«Tredje ledd slår fast at den generelle forbudsregelen kan fravikes gjennom planer etter loven. Dette er dels en videreføring, dels en viss innstramming av dagens unntaksregel i § 17-2 andre ledd. Bestemmelsen klargjør at det i kommuneplanens arealdel må være fastsatt en byggegrense i områder hvor det skal tillates utbygging dersom byggeforbudet i § 1-8 skal falle bort. I reguleringsplaner vil en slik byggegrense normalt inngå. I planer som bare angir arealbruk til byggeformål, vil byggeforbudet i 100-metersbeltet fortsatt gjelde inntil annen byggegrense er fastsatt. Dette vil også gjelde for områder som er angitt for spredt bebyggelse etter § 11-11 nr. 1 og 2.»
Forarbeidene presiserer at det i kommuneplanens arealdel må være inntatt egen byggegrense mot sjøen dersom byggeforbudet i pbl. § 1-8 annet ledd skal falle bort, og at slik grense normalt inngår i en reguleringsplan. Det fremgår videre at byggeforbudet i 100-metersbeltet vil gjelde for planer som bare angir arealbruk til byggeformål inntil annen byggegrense er bestemt. Ikke bare lovens ordlyd, men også forarbeidene taler således for at lovens byggeforbud kommer til anvendelse i denne saken – hvor verken kommuneplanens arealdel eller reguleringsplanen inneholder noen byggegrense.
En slik tolkning er også best i samsvar med hovedformålet med pbl. § 1-8, nemlig å sikre allmenhetens rett til fri ferdsel og friluftsliv ved kysten, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 63.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet fastholdt i svaret hit at byggeforbudet i pbl. § 1-8 annet ledd ikke gjelder i områder som omfattes av eldre reguleringsplaner uten byggegrense mot sjø. Med eldre planer forstås planer som er vedtatt før plan- og bygningsloven 2008 trådte i kraft. Til støtte for standpunktet viste departementet til overgangsbestemmelsen i pbl. § 34-2 fjerde ledd. Av bestemmelsen følger at gjeldende fylkesplaner, kommuneplaner, reguleringsplaner og bebyggelsesplaner gjelder inntil de blir endret, opphevet, erstattet eller satt til side av ny plan etter plan- og bygningsloven. Ifølge departementet går pbl. § 34-2 fjerde ledd foran pbl. § 1-8. At pbl. § 1-8, og kommentarene til denne i odelstingsproposisjonen, ikke eksplisitt omtaler forholdet til eldre planer, talte etter departementets syn for en slik løsning. Departementet viste også til at dette gir en fornuftig løsning i praksis.
Departementets standpunkt er ikke i samsvar med lovens ordlyd. Etter ordlyden i pbl. § 1-8 tredje ledd gjelder byggeforbudet i annet ledd så langt ikke annen byggegrense er fastsatt i kommuneplanens arealdel eller i reguleringsplan. Kravet til byggegrense i plan gjelder generelt. Bestemmelsen tar ikke forbehold om at kravet kun gjelder for planer etter 2008-loven. Heller ikke forarbeidene tar noe slikt forbehold.
Å tolke en bestemmelse i strid med ordlyden, forarbeidene og bestemmelsens formål krever klare holdepunkter i andre rettskilder. Plan- og bygningsloven § 34-2 fjerde ledd er generelt utformet og omhandler videreføring av planer etter tidligere plan- og bygningslov. Bestemmelsen retter seg ikke særskilt mot byggeforbudet i 100-metersbeltet langs sjøen. Verken ordlyden i pbl. § 34-2 fjerde ledd eller forarbeidene til bestemmelsen gir støtte for at byggeforbudet i pbl. § 1-8 annet ledd ikke skal gjelde for eldre planer.
Pbl. § 1-8 tredje ledd innebar en innstramming sammenlignet med 1985-loven. En endring i loven vil normalt få virkning også for eksisterende planer, med mindre noe annet fremgår av loven eller forarbeidene. Etter ombudsmannens syn gir pbl. § 34-2 fjerde ledd ikke tilstrekkelige holdepunkter for å fravike ordlyden i pbl. § 1-8 tredje ledd.
Ombudsmannens standpunkt har for øvrig klar støtte i juridisk teori, jf. Frode Innjord (red.), Plan- og bygningsloven med kommentarer (Gyldendal 2010) bind 1 s. 31 og Fredrik Holth og Nikolai K. Winge: Byggeforbudet langs sjø, og forholdet til eldre planer, Kart og plan, nr. 1 2014. Heller ikke Pedersen m.fl. Plan- og bygningsrett (2. utg. 2010) s. 376-377 skiller mellom planer vedtatt før eller etter 2008-lovens ikrafttredelse.
Etter dette kan ombudsmannen vanskelig se det annerledes enn at oppføring av lysthuset er i strid med byggeforbudet i plan- og bygningsloven § 1-8 annet ledd. Tillatelse til oppføring av lysthuset krever da dispensasjon fra pbl. § 1-8 annet ledd.
Ombudsmannen ber fylkesmannen vurdere saken på nytt og holde ombudsmannen orientert om den fornyede behandlingen.
Tiltakshaver har ikke vært part i saken for ombudsmannen. Fylkesmannen må derfor gi ham anledning til å ivareta sine interesser under den nye behandlingen. Ved en eventuell omgjøring av vedtaket må reglene i forvaltningsloven § 35 følges.