Kommunal- og regionaldepartementet stadfestet avslag fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus på krav om dekning av saksomkostninger. Kravet ble fremmet etter at fylkesmannen hadde opphevet Oslo kommunes vedtak om å omgjøre en rammetillatelse til oppføring av boligbygg.
Det skal her kort redegjøres for byggesaken, ettersom denne danner bakgrunnen for behandlingen av spørsmålet om saksomkostninger.
Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune innvilget 12. januar 2005 søknad fra A om rammetillatelse til oppføring av et boligbygg. Det ble i samme vedtak gitt nødvendig dispensasjon fra reguleringsplanen.
Vedtaket ble påklaget av B. Klagen ble i første omgang behandlet av bydelsutvalget i Bydel Grünerløkka, som er tillagt kompetanse til å ta stilling til klager på dispensasjon fra reguleringsplan. I vedtak 15. september 2005 omgjorde bydelsutvalget kommunens dispensasjonsvedtak og avslo dispensasjonssøknaden. Saken ble deretter oversendt plan- og bygningsetaten, som i vedtak 14. oktober 2005 omgjorde rammetillatelsen og avslo byggesøknaden.
Etter klage fra A, opphevet Fylkesmannen i Oslo og Akershus 7. september 2006 kommunens omgjøringsvedtak og sendte saken tilbake til kommunen for ny behandling.
A fremmet deretter krav om dekning av saksomkostninger som var pådratt i forbindelse med klagen på kommunens omgjøringsvedtak.
Fylkesmannen i Oslo og Akershus avslo kravet om dekning av saksomkostninger. I vedtaket ble det lagt til grunn at fylkesmannens opphevelsesvedtak 7. september 2006 ikke innebar en «endring til gunst» for A, jf forvaltningsloven § 36 første ledd. Etter fylkesmannens syn måtte vedtaket om rammetillatelse «anses å ha blitt konsumert av kommunens omgjøring i klagesaken», slik at opphevelsen av omgjøringsvedtaket ikke innebar en endring av tiltakshaverens rettsstilling som ga rett til dekning av saksomkostninger. Fylkesmannen viste i denne forbindelse til Jan Fridthjof Bernts kommentarer til forvaltningsloven i «Norsk Lovkommentar», der det heter at når avslag på en søknad blir opphevet, må underinstansen foreta en ny behandling av saken. Ifølge fylkesmannen var retten til dekning av saksomkostninger avhengig av at tiltakshaveren oppnådde en bedring i sin rettsstilling etter en slik fornyet behandling.
Fylkesmannens avslag på saksomkostningskravet ble stadfestet av Kommunal- og regionaldepartementet. Departementets begrunnelse var i hovedsak den samme som fylkesmannens. I vedtaket het det blant annet:
«Rammetillatelsen av 12.01.05 konsumeres av omgjøringsvedtaket 14. 10.05 og eksisterer i så måte ikke lenger, selv om omgjøringsvedtaket blir opphevet.
—
Som det fremgår av fylkesmannens avgjørelse 07.09.06, er både rammetillatelse og dispensasjon omgjort, slik at hele kommunens omgjøring av eget vedtak ble funnet ugyldig.
—
I og med at det opphevede avslaget på søknad om rammetillatelse nå skal behandles på nytt, vil det først være når kommunen eventuelt finner å gi dispensasjon at det kan oppstå et grunnlag for å kreve dekning av saksomkostninger etter § 36.»
Saksomkostningssaken ble deretter brakt inn for ombudsmannen. I klagen ble det anført at når omgjøringen av en gyldig tillatelse oppheves, står man i samme situasjon som før omgjøringen, dvs at tiltakshaveren fortsatt har en tillatelse. Omgjøringens rettsvirkning var at rammetillatelsen og den tilhørende dispensasjonen ble fjernet, men opphevelsen medførte at omgjøringen mistet denne rettsvirkningen. Opphevelsen var derfor en endring til gunst for tiltakshaveren som ga rett til saksomkostninger etter forvaltningsloven § 36.
I brev herfra ble departementet stilt spørsmål om sitt syn på virkningen av et omgjøringsvedtak:
«Slik ombudsmannen forstår vedtaket, mener departementet at et omgjøringsvedtak alltid bringer det opprinnelige vedtaket ut av verden, slik at dette mister sine rettsvirkninger, uavhengig av om omgjøringsvedtaket er gyldig eller ikke. Departementet bes opplyse om ombudsmannen har forstått vedtaket riktig på dette punktet. Hvis ikke, bes departementet redegjøre nærmere for sitt syn.»
I svarbrevet ga departementet uttrykk for at et omgjøringsvedtak ikke alltid bringer det opprinnelige vedtaket ut av verden, og at når omgjøringen finnes ugyldig, vil dette ofte medføre at det omgjorte vedtaket blir aktivt igjen. I redegjørelsen for departementets standpunkt i den aktuelle saken, het det blant annet:
«Plan- og bygningsetatens vedtak bygget på bydelsutvalgets opphevelse av dispensasjonen. Det ble trukket frem av plan- og bygningsetaten at dispensasjonen ikke kunne gis overhodet. Det avgjørende i den foreliggende saken var etter departementets mening ikke den omgjorte rammetillatelsen fra Plan- og bygningsetaten, men dispensasjonen som var nødvendig for at byggetillatelse skulle kunne gis. …
Slik departementet ser det, var rettslig status for tiltakshaver at man fikk en ny prøvelse av spørsmålene. Det innebar fortsatt ikke at man fikk bygge. Slik departementet oppfatter A, mener han at fylkesmannens omgjøring gjenopprettet en rett til å bygge deler av bygget. Dette er departementet ikke enig i, og vi har pekt på at det er her denne saken skiller seg fra As øvrige eksempler; nemlig ved at hele byggeprosjektet er sendt tilbake, ikke bare deler. Saken har ikke kommet lenger i prosessen enn at klager har fått prøve den på nytt.»
A utdypet deretter begrunnelsen for kravet om saksomkostninger. Departementet hadde ingen merknader til dette.
Ved avslutningen av saken uttalte ombudsmannen:
«I forvaltningsloven § 36 heter det «Når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket …». Spørsmålet i denne saken er om fylkesmannens vedtak 7. september 2006 om opphevelse av kommunens omgjøring innebærer at vedtaket er «endret til gunst» for tiltakshaveren.
A ble gitt rammetillatelse med tilhørende dispensasjon ved vedtak 12. januar 2005. Både dispensasjonen og tillatelsen ble senere omgjort av kommunen. Det synes ikke å ha betydning for saksomkostningsspørsmålet at dette skjedde ved behandling i henholdsvis bydelsutvalget og plan- og bygningsetaten. Det sentrale er at kommunen, etter klage, omgjorde sitt eget vedtak om rammetillatelse og dispensasjon. Omgjøringen ble imidlertid opphevet av fylkesmannen og saken ble sendt tilbake til kommunen for ny behandling. Det fremgår av opphevelsesvedtaket at fylkesmannen mente at begrunnelsen for kommunens omgjøringsvedtak var mangelfull og at det var tvil om omgjøringen var basert på relevante skjønnsforutsetninger. Ifølge fylkesmannen kunne det ikke utelukkes at disse manglene hadde virket bestemmende på kommunens omgjøringsvedtak.
Departementet har lagt til grunn at kommunens omgjøring «konsumerte» det tidligere vedtaket om rammetillatelse (med dispensasjon), slik at denne ikke «vekkes til live» av at omgjøringsvedtaket blir opphevet. I departementets vedtak het det «Rammetillatelsen … konsumeres av omgjøringsvedtaket … og eksisterer i så måte ikke lenger, selv om omgjøringsvedtaket blir opphevet».
Jeg finner det vanskelig å følge departementets resonnement.
Tiltakshaveren ble av plan- og bygningsetaten gitt en rammetillatelse med tilhørende dispensasjon. Den senere omgjøringen av tillatelsen er funnet ugyldig og opphevet. Når omgjøringen oppheves, er ikke lenger tillatelsen gjort om. Dermed har tiltakshaveren fortsatt sin tillatelse. Det er her ikke snakk om å «vekke til live» en tillatelse. Det dreier seg om at tiltakshaveren er gitt en tillatelse som ikke er gjort om. Kommunen har forsøkt å omgjøre tillatelsen, men ikke fått det til. Fylkesmannens opphevelse medførte at omgjøringsvedtaket mistet sin rettsvirkning. Dersom det opphevede omgjøringsvedtaket skulle «konsumere» tillatelsen, ville dette innebære at omgjøringsvedtaket tillegges nettopp den rettsvirkningen som det er fratatt ved opphevelsen.
Det er riktig, som departementet har påpekt, at når fylkesmannen har opphevet omgjøringen og sendt saken tilbake til kommunen, plikter kommunen å behandle saken på ny og normalt treffe et nytt vedtak. Jeg kan imidlertid ikke se at dette har betydning for spørsmålet i denne saken. Kommunen tok klagen fra B til følge og omgjorde tillatelsen. Fylkesmannen opphevet omgjøringsvedtaket og sendte saken tilbake til kommunen for ny behandling. Det som da skal behandles på ny av kommunen, er klagen fra B, ikke søknaden fra A. Søknaden ble innvilget ved kommunens vedtak 12. januar 2005. Dette vedtaket er ikke opphevet. Det som gjenstår å avgjøre ved kommunens fornyede behandling, er om klagen skal gis medhold, med den følge at tillatelsen omgjøres. Den rettslige situasjonen er da at det er gitt en tillatelse som er påklaget, men kommunen har ikke behandlet klagen ferdig. Inntil klagen er ferdig behandlet og det foreligger et gyldig vedtak som gir den medhold, har tiltakshaveren den tillatelsen han er gitt.
Departementet har lagt til grunn at man må avvente kommunens fornyede behandling og se hva som blir utfallet av denne, før det kan fastslås om det foreligger en endring til gunst for tiltakshaveren. Det er vanskelig å se hvordan den fornyede behandlingen kan resultere i en endring til tiltakshaverens gunst, ettersom det er klagen og ikke søknaden som skal behandles på ny. Dersom klagen ikke tas til følge og kommunen opprettholder sitt tidligere vedtak (dvs vedtak 12. januar 2005), er tiltakshaverens rettsstilling uendret. Hvis kommunen derimot tar klagen til følge og omgjør sitt tidligere vedtak, er dette en endring til ugunst for tiltakshaveren.
I en situasjon som denne, der et omgjøringsvedtak er opphevet og sendt tilbake for ny behandling i kommunen, kan det også tenkes at kommunen under sin fornyede behandling finner at klagen må avvises fra behandling. I et slikt hypotetisk tilfelle, kan det ikke være tvil om at tiltakshaveren kan bygge rett på den tillatelsen han har fått, uten å måtte gjennom en ny behandling av søknaden i kommunen. Så lenge tillatelsen han har fått ikke er gyldig omgjort, er den i behold.
I den aktuelle byggesaken oppnådde A, gjennom sin klage, å få opphevet kommunens omgjøring, slik at tillatelsen med tilhørende dispensasjon fortsatt var i behold. Opphevelsen hadde således direkte betydning for tiltakshaverens materielle rettsstilling. Kommunens omgjøring innebar at tiltakshaveren ikke hadde rett til å gjennomføre tiltaket. Etter fylkesmannens opphevelse hadde han igjen denne retten. Det er klart at dette innebar en endring til gunst for tiltakshaveren. Departementets vedtak er dermed basert på feil rettsanvendelse.
Jeg ber departementet ta sitt vedtak opp til ny behandling i lys av det jeg har gitt uttrykk for her og holde meg orientert om den fornyede behandlingen.»
Etter en ny vurdering av saken, var Kommunal- og regionaldepartementet enig med ombudsmannen i at fylkesmannens opphevelsesvedtak i byggesaken innebar en endring til gunst for klageren og at vilkårene for dekning av saksomkostninger etter forvaltningsloven § 36 dermed var oppfylt. Departementet omgjorde sitt vedtak i omkostningssaken og tilkjente dekning av saksomkostninger.