Uttalelse
Sakens bakgrunn
A er elev ved B skole, som gir opplæring på grunn- og videregående skoles nivå. Hun begynte ved skolen på ungdomstrinnet og er nå elev i videregående skole. Eleven har nedsatt funksjonsevne og trenger ekstra tilpasninger og tilsyn under transport til og fra skolen.
Mens eleven gikk på ungdomsskolen, hadde bostedskommunen og foresatte en avtale om at hun kunne benytte sin egen spesialtilpassede bil til skoletransport hver dag, med hennes assistent som sjåfør. Utgiftene ble refundert av bostedskommunen etter Statens særavtale om dekning av utgifter til reise og kost innenlands.
Da eleven begynte på videregående skole, overtok Møre og Romsdal fylkeskommune ansvar for skoleskyss og innvilget transport med bruk av egen bil. I skyssvedtaket 3. juli 2014 ble utgiftene dekket som beskrevet i opplæringsforskriften § 10-2 annet ledd. Forskriften viser til satsene i syketransportforskriften. Andre nødvendige kostnader som overstiger minstesatsen i syketransportforskriften, dekkes mot kvittering.
Etter å ha mottatt kopi av utbetaling for første kvartal, klaget elevens far til fylkeskommunen og mente at han ikke fikk dekket de faktiske utgiftene som skoletransporten medførte. Videre fremhevet han at det var vanskelig å dokumentere disse merkostnadene med kvitteringer, da det dreide seg om økt slitasje på bilen og skader hvor man ikke med letthet kunne dokumentere skadetidspunktet. Han ønsket derfor refusjon etter statens satser, da disse i større grad gir dekning for slike utgifter.
Fylkeskommunens klagenemnd opprettholdt 27. mai 2015 fylkeskommunens vedtak og viste til at det ikke var fremlagt dokumentasjon for merutgifter til drivstoff, og at utgifter som service og reparasjon, falt utenfor det som ble dekket etter opplæringsforskriften § 10-2 annet ledd.
Elevens far brakte i brev 9. september 2015 saken inn for ombudsmannen.
Undersøkelsen i saken
Saken har vært tatt opp med både Møre og Romsdal fylkeskommune og Kunnskapsdepartementet.
På grunn av de generelle problemstillingene klagen reiste, ble det funnet grunn til å be Kunnskapsdepartementet om å redegjøre for grensedragningen mellom utgifter som dekkes etter opplæringsforskriften § 10-2 annet ledd og utgifter som faller utenfor. Videre ble departementet spurt om hvordan dokumentasjonskravet i forskriften er å forstå. Departementet ble også bedt om å opplyse om merutgifter knyttet til slitasje på bil m.v. ikke er ment dekket dersom utgiftene ikke kan dokumenteres med kvittering.
Departementet svarte i brev 7. desember 2015 blant annet at endringene som ble tatt inn i forskriftsbestemmelsen i 2011, hadde til formål å sikre retten til «full skyssgodtgjersle» i større grad. Fylkeskommunen må ta stilling til om kostnadene er nødvendige og sørge for at de reelle kostnadene til skyss faktisk dekkes.
Videre uttalte departementet om dokumentasjonskravet:
«Det kan ikke i alle tilfeller kreves at kostnaden som dokumenteres kun kan relateres til skoleskyssen. Dette vil i enkelte tilfeller være praktisk umulig, og vil kunne føre til at eleven/foreldre rent faktisk ikke får full skyssgodtgjørelse. Departementet anser at for eksempel kostnader til reparasjon etc., hvis de ikke allerede dekkes av syketransportforskriften, bør vurderes opp mot hvor mye kjøretøyet benyttes til skoleskyss sett opp mot annen bruk.
Det er ikke mulig eller hensiktsmessig å sette opp en uttømmende liste over hvilke kostnader som dekkes gjennom reglene i forskrift til opplæringsloven § 10-2. Vi vil imidlertid understreke fylkeskommunens ansvar for å sørge for full skyssgodtgjørelse for alle nødvendige kostnader.»
I brevet herfra til Møre og Romsdal fylkeskommune ble det bedt om en redegjørelse for avtalen om refusjon av skoleskyss mens eleven gikk i grunnskolen. Videre ble det bedt om en begrunnelse for hvorfor det er benyttet ulike satser for refusjon av skysskostnadene for samme elev som går på samme skole, og benytter samme skyssmiddel.
Fylkeskommunen svarte i brev 18. desember 2015. Det ble redegjort for avtalen mellom foresatte og bostedskommunen om bruk av egen bil og refusjon av utgifter. Det ble presisert at kommunen, etter en avtale med fylkeskommunen, også hadde dekket merutgiftene til transport ved at eleven hadde byttet til en annen skole enn nærskolen. Det ble bekreftet at statens satser for kilometergodtgjørelse lå til grunn for kommunens utgiftsdekning. Da eleven begynte i videregående skole, ga fylkeskommunen tilbud om transport med drosje. Foreldrene fikk imidlertid innvilget sin søknad om at eleven fikk fortsette å benytte egen bil. Vedrørende kompensasjon uttalte fylkeskommunen:
«Som det går fram av klagenemnda sitt vedtak, vil fylkeskommunen gi full kompensasjon for skyssutgifter, men berre dersom det blir lagt fram dokumentasjon for at utgiftene gjeld utføring av skoleskyssen. Kravet til dokumentasjon må også sjåast i samanheng med at vi ønskjer å vere sikre på at det ikkje blir gitt dekning her ifrå for utgifter som blir dekt av andre offentlege instansar. Den private parten har ikkje lagt fram slik dokumentasjon, og refusjon blir difor gitt etter dei faste satsane i sjuketransportforskrifta. Dersom parten ikkje kan akseptere dette, vil ei løysing vere at vårt skysstilbod med drosje, blir sett i verk.»
Elevens far har bemerket at fylkeskommunens vurderinger ikke synes å ta tilstrekkelig hensyn til datterens beste og til særskilte behov for tilrettelagte omgivelser. Videre har han gjentatt utfordringene med å dokumentere merutgiftene. Han fremhevet at fylkeskommunens alternative transportløsning med drosje både er dyrere enn å refundere etter statens satser, samtidig som det er et dårligere tilbud for datteren.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslig utgangspunkt
Det følger av opplæringslova § 7-3 at «[e]levar som på grunn av funksjonshemming … har behov for skyss, har rett til det uavhengig av avstanden mellom heimen og opplæringsstaden». Fylkeskommunen har ansvar for å dekke utgiftene til skoleskyss etter denne paragrafen, jf. lovens § 13-4. I forarbeidene til den nå opphevede lov om velferd blant elevar og studentar § 3 blir det henvist til at elever som på grunn av funksjonshemming har behov for transport, skal få fri skyss eller full skyssgodtgjørelse uavhengig av avstand. Rettskildebildet på området gir ikke støtte for at § 7-3 i opplæringslova inneholder ytterligere presisering av refusjonsreglene. De ordinære reglene om refusjon til elever i videregående opplæring kommer derfor til anvendelse.
Etter § 7-2 første ledd har elever i videregående skole som bor mer enn seks kilometer fra skolen, rett til «gratis skyss eller full skyssgodtgjersle». Reglene er utdypet slik i § 10-2 i forskrift til opplæringslova: «Full skyssgodtgjersle inneber at dei naudsynte faktiske skysskostnadene for eleven blir dekte.» I annet ledd fremgår det at: «Ved bruk av privat bil blir skysskostnadene dekte etter satsane for utgifter ved reise for undersøking og behandling, jf. forskrift 7. april 2008 nr. 788 (sjuketransportforskrifta). I tillegg skal eleven få godtgjersle for alle naudsynte faste og variable kostnader knytte til bruk av bil dersom desse utgiftene er større enn det den faste satsen dekkjer. I tillegg til utgifter til drivstoff skal skyssgodtgjersle kunne dekkje utgifter til bompengar, ferjeturar, piggdekkavgift og parkering, og til andre særlege kostnader som ikkje blir dekte etter satsane i sjuketransportforskrifta. Tapt arbeidsinntekt for den som kjører eleven, blir ikkje rekna med i grunnlaget for skyssgodtgjersle. Eleven dokumenterer utgiftene som ikkje blir dekte av minstesatsen, ved å syne fram kvitteringar for utgiftene.»
Det følger av Ot.prp. nr. 46 1997-98 punkt 16.4.5:
«Departementet meiner at full skyssgodtgjersle må ha til følgje at dei faktiske kostnadene til skyss for eleven blir dekte. Andre utrekningar av skyssgodtgjersla er ikkje i samsvar med retten for elevane til gratis skyss. Departementet er klar over at dette i somme tilfelle kan gjere at fylkeskommunen må dekkje dei faktiske utgiftene som eleven eller foreldra til eleven har til drosje eller bruk av eigen bil.»
I ombudsmannens årsmelding for 1997 s. 159 (somb-1997-3938) ble det vist til fylkeskommunenes praksis før reglene om refusjon av skyss ble tatt inn i forskriften til opplæringslova. Elevene som ikke hadde tilgang til offentlig rutetilbud, fikk også da dekket utgifter ut fra satsene for refusjon ved bruk av egen bil til reise til undersøkelse og behandling. Ombudsmannen uttalte følgende om denne praksisen:
«Jeg kan ikke se at fylkeskommunens henvisning til de refusjonssatsene trygdetaten benytter gir overbevisende holdepunkter for at den sats fylkeskommunen har valgt kan sies å gi «full skyssgodtgjørsle» i lovens forstand. Lovbestemmelsene er forskjellige og gjelder på ulike livsområder. I den foreliggende saken må utgangspunktet for vurderingen tas i det faktum at B var henvist til å kjøre datteren dersom hun skulle ha mulighet til å gå på den aktuelle skolen. Etter min mening er det derfor best i samsvar med lovens ordlyd og formål at både faste og variable kostnader med bruk av egen bil i utgangspunktet dekkes, slik statens og fylkeskommunens satser for bruk av egen bil i tjenesten gjør.»
Departementet ble bedt om å vurdere å gi forskrifter på området, og den nye forskriftsbestemmelsen trådte i kraft i august 1999. Utgangspunktet var fortsatt dekning etter syketransportforskriften, men det ble presisert at andre nødvendige og dokumenterte utgifter skulle dekkes, som bompenger og fergeutgifter.
I ombudsmannens årsmelding for 2009 s. 211 (somb-2009-49) tok ombudsmannen utgangspunkt i den dagjeldende ordlyden i forskriften og uttalte:
«Forskriftens ordlyd om at også andre nødvendige kostnader kan kreves dekket, innebærer at forskriften i utgangspunktet ikke kan sies å stride mot den lovpålagte plikten til å yte «full skyssgodtgjersle». Det kan likevel stilles spørsmål om denne løsningen på en god måte oppfyller lovbestemmelsens formål, da det i praksis må sies å være vanskelig å dokumentere enkelte nødvendige kostnader, som en forholdsmessig del av de faste utgiftene til bilhold, for eksempel en del av forsikringspremien og avskrivninger på kjøretøyet. Det må også antas at forskriftens ordlyd åpner for at det vil oppstå forskjellig praksis i fylkene, alt ettersom hvor strengt dette dokumentasjonskravet håndheves. Selv om jeg heller ikke på dette punktet isolert sett har rettslige innvendinger til fylkeskommunens vurdering, finner jeg grunn til å be departementet vurdere om forskriftsreguleringen på dette punktet er tilfredsstillende.»
I 2010 kom Utdanningsdirektoratet med endringsforslag som førte til dagens ordlyd i den nevnte forskriftsbestemmelsen. Direktoratet uttalte følgende om dokumentasjonskravet:
«Direktoratet er enig med Sivilombudsmannen i at det kan være vanskelig for eleven å dokumentere sine utgifter dersom fylkeskommunen stiller strenge krav til dokumentasjon. Det må imidlertid kunne forventes at eleven dokumenterer sine utgifter ved kvittering, og at fylkeskommunen deretter beregner den konkrete skyssgodtgjørelsen. Direktoratet mener endringen i ordlyden ikke innebærer en realitetsendring i dokumentasjonskravet slik det fremstår ved en rimelig tolking av dagens regelverk. Det at elevens oppgaver ved dokumentasjon først og fremst knytter seg til å levere kvitteringer vil imidlertid kunne klarlegge og lette oppgavefordelingen ved beregningen av godtgjørelsen.»
2. Forskriftens dokumentasjonskrav
Fylkeskommunen skal etter loven sørge for gratis skyss eller full skyssgodtgjørelse, og i forarbeidene er det presisert at utregninger som medfører at de faktiske utgiftene ikke blir dekket, ikke samsvarer med dette kravet.
Departementet har ikke berørt problemstillingen i svaret hit. Ombudsmannen finner igjen grunn til å peke på de utfordringene som kan oppstå når det opereres med et krav om kvitteringer som et absolutt vilkår for å få dekket utgifter. Det skilles ikke mellom dokumenterbare utgifter og utgifter som vanskelig lar seg dokumentere. Dette vil typisk kunne være slitasje på kjøretøyet som følge av at transporten til og fra skolen innebærer frakt, samt inn- og utlasting av tungt utstyr, m.v.
Ombudsmannen ber om at departementet på nytt ser på denne problemstillingen og vurderer om forskriftsbestemmelsen er tilfredsstillende på dette punktet. Det bør vurderes om det skal foretas endringer som gjør det enklere for eleven å få dekket faktiske utgifter, sikrer lik praksis mellom fylkene, samt bringer reglene nærmere lovens krav om full skyssgodtgjørelse.
3. Utgifter som skal dekkes
Ombudsmannen slutter seg til departementets uttalelse om at listen over de utgifter som kan dekkes etter forskriften, ikke er uttømmende. Ombudsmannen deler også departementets syn om at det ikke i alle tilfeller kan kreves at utgifter som dokumenteres, bare kan relateres til skoleskyssen. Departementet uttaler videre at utgifter til reparasjon vil måtte vurderes etter hvor mye bilen brukes til skoleskyss opp mot annen bruk. Selv om ombudsmannen er enig i at også slike utgifter skal kunne tas med i beregningen, vil dagens beregningsmodell med tilhørende dokumentasjonskrav forutsette en konkret vurdering, hvor eleven også må godtgjøre hvor mye bilen brukes utenom skoleskyssen. Slike vurderinger vil kunne bli vanskelig både i forhold til dokumentasjon og for øvrig være relativt komplekse i enkelte tilfeller.
Ombudsmannen stiller derfor spørsmål ved om dekningsmodellen som er valgt i forskriften til opplæringslova, bidrar til å ivareta den lovpålagte plikten til full skyssgodtgjørelse på en tilfredsstillende måte.
Bruk av egen bil er et unntak fra hovedregelen om at fylkeskommunen sørger for gratis skoleskyss. Når det innvilges adgang til å bruke egen bil, skyldes dette en behovsvurdering, hvor forhold hos eleven, transportstrekningen eller annen infrastruktur gjør seg gjeldende. I den konkrete saken er bruken av egen bil begrunnet i store behov for tilpasninger av transportmiddel og tilsyn. Det bør tilstrebes en modell for beregning av refusjon som sikrer at eleven får full skyssgodtgjørelse i disse tilfellene. Ombudsmannen tar ikke stilling til hvilken modell som bør velges.
4. Fylkeskommunens vurdering
Vurdert etter gjeldende ordlyd i forskriftens § 10-2 annet ledd finner ikke ombudsmannen grunn til å rette avgjørende innvendinger mot fylkeskommunens vurdering.
I fremtidige saker må fylkeskommunen se hen til uttalelsen fra departementet. Fylkeskommunens forståelse av at utgifter til reparasjon faller utenfor det som kan kreves dekket, samsvarer ikke med departementets forståelse. Videre kan det ikke kreves at alle utgifter, herunder utgifter til reparasjon, må relateres til skoleskyss, men vurderes i lys av hvor mye bilen brukes til dette formålet, sett opp mot annen bruk. Fylkeskommunen må se hen til at listen over utgifter ikke er uttømmende, noe som innebærer at det også bør tas hensyn til mer indirekte utgifter som slitasje på bilen m.v. Når fylkeskommunen vurderer innkommet dokumentasjon, må det tas høyde for at enkelte utgifter vanskelig lar seg dokumentere.
5. Konklusjonen
Selv om ordlyden i forskriftens bestemmelse om «full skyssgodtgjersle» ved bruk av egen bil ikke strider mot ordlyden i opplæringslova § 7-2, finner ombudsmannen grunn til å stille spørsmål ved om dekningsmodellen som er valgt i forskriften, i praksis bidrar til å ivareta plikten til full skyssgodtgjørelse på en tilfredsstillende måte.
Ombudsmannen ber derfor departementet om å foreta en ny vurdering av regelverket. Det bes om at ombudsmannen innen 2. januar 2017 blir orientert om departementets oppfølging.
Fylkeskommunen må i fremtidige saker legge til grunn de retningslinjene som fremkommer i departementets uttalelser i denne saken.