A søkte i mars 2005 om å få delta i veterinærvaktordningen for vaktområdet Overhalla og Høylandet. Søknaden ble rettet til Mattilsynet regionkontoret for Trøndelag, Møre og Romsdal, som i juli 2005 avslo søknaden. Avslaget ble i august 2005 påklaget til Mattilsynet hovedkontoret, som i november 2005 fastslo at A hadde rett til å delta i vaktordningen.
Kort tid etter hovedkontorets vedtak henvendte regionkontoret seg til A og ba ham kontakte de øvrige deltakerne i veterinærvaktordningen for å bli enige om en vaktliste. Denne oppfordringen ble fulgt opp fra As side, men uten at det lot seg gjøre å komme frem til en frivillig vaktfordelingsordning. I desember 2005 ba derfor A om at regionkontoret selv fastsatte en vaktliste. Etter dette skjedde det ikke noe mer i saken før regionkontoret i september 2006 kontaktet de øvrige deltakerne i veterinærvaktordningen og presiserte at A hadde rett til deltakelse på lik linje med de øvrige deltakerne. Deltakerne ble på nytt oppfordret om å komme til enighet om en vaktliste. Dersom slik enighet ikke var oppnådd innen 2 uker, ville regionkontoret selv fastsette en vaktliste.
Som følge av oppfordringen fra regionkontoret, sendte A et forslag til vaktliste til regionkontoret og de øvrige vaktdeltakerne, som på sin side forholdt seg passive. Regionkontoret foretok seg likevel ikke noe ytterligere i saken før det i desember 2006 gjorde et vedtak om foreløpig vaktliste. Det ble opplyst at regionkontoret var i ferd med å utarbeide generelle kriterier for fastsetting av vaktlister, og at det i denne sammenheng var ønskelig å gjennomføre en høring i regionen. I den foreløpige vaktlisten ble A gitt halvparten så mange vakter som det den enkelte av de øvrige deltakerne fikk.
A påklaget regionkontorets vedtak, noe som førte til at regionkontoret i februar 2007 selv omgjorde vedtaket. I omgjøringsvedtaket la regionkontoret til grunn at A hadde krav på en like stor andel av vaktene som de øvrige deltakerne. Regionkontoret fastsatte imidlertid ingen ny liste, men ba om at vaktdeltakerne ble enige om en vaktliste som skulle gjelde fra og med mars 2007.
En av de øvrige deltakerne i veterinærvaktordningen påklaget etter dette regionkontorets omgjøringsvedtak til Mattilsynet hovedkontoret, som i august 2007 besluttet å avslå klagen. I hovedkontorets vedtak ble det vist til at regelverket ikke åpnet for å fastsette forskjellige vaktandeler for deltakerne i en vaktordning. Hovedkontoret sendte samtidig et brev til regionkontoret, der det ble bedt om at regionkontoret fastsatte en vaktliste med lik vaktfordeling med virkning fra midten av august 2007.
Etter dette fikk A mulighet til å delta i veterinærvaktordningene for Overhalla og Høylandet på lik linje med de øvrige deltakerne. Det var da gått over to år siden han fremmet sin opprinnelige søknad om å få delta i vaktordningen. A henvendte seg på denne bakgrunn hit og ba om at Mattilsynets håndtering av saken ble undersøkt nærmere.
Som følge av klagen fra A ble dokumentene i saken innhentet fra Mattilsynet hovedkontoret. Etter en gjennomgang av saksdokumentene ble det besluttet å be hovedkontoret om å gi en skriftlig redegjørelse for det lange tidsforløpet i saken. Det ble i denne forbindelse spurt om hovedkontoret mente at fremdriften i saken hadde vært tilfredsstillende, og om Mattilsynet eventuelt kunne være erstatningsansvarlig overfor A som følge av lang saksbehandlingstid.
I sitt svarbrev hit sa Mattilsynet hovedkontoret seg enig i at det hadde tatt lang tid før saken om As deltakelse i veterinærvaktordningen hadde fått en tilfredsstillende løsning. Hovedkontoret viste imidlertid til at prosessen hadde omfattet flere vedtak og knyttet seg til regler som var vedtatt forholdsvis kort tid før As opprinnelige søknad om deltakelse i vaktordningen. Videre fremholdt hovedkontoret at det var i tråd med daværende praksis at regionkontoret for Trøndelag, Møre og Romsdal hadde forsøkt å få deltakerne i vaktordningen til selv å bli enige om en vaktliste. Det hadde ikke umiddelbart vært klart for regionkontoret at deltakerne i vaktordningen ikke ville klare å komme til en slik enighet i As sak. Hovedkontoret viste dessuten til at saksbehandlingstiden i Mattilsynet generelt var forholdsvis lang, noe som skyldtes kapasitetsbegrensninger. Etter hovedkontorets syn forelå det derfor ingen saksbehandlingsfeil, og under enhver omstendighet ikke en feil som kunne påføre Mattilsynet et erstatningsansvar overfor A. Et slikt erstatningsansvar ville bare være aktuelt dersom det forelå en klar saksbehandlingsfeil. Hovedkontoret viste i denne sammenheng til Ot.prp. nr. 52 (1998-1999) s. 13.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Saksbehandlingstiden
Saken gjelder rett til deltakelse i veterinærvaktordning etter tidligere forskrift 9. mars 2005 nr. 224 om veterinærvakt § 3, som var gitt med hjemmel i dyrepersonelloven 15. juni 2001 nr. 75. Verken forskriften eller hjemmelsloven inneholder egne bestemmelser om saksbehandlingstid. Det følger da av forvaltningsloven 10. februar 1967 § 11 a og alminnelige prinsipper om forsvarlig saksbehandling at Mattilsynet skulle ha ferdigbehandlet saken «uten ugrunnet opphold». Som påpekt i Ot.prp. nr. 75 (1993-94) s. 22, vil spørsmålet om hva som er forsvarlig saksbehandlingstid kunne variere fra sak til sak og fra forvaltningsorgan til forvaltningsorgan, avhengig av sakens betydning og omfang, tilgjengelige ressurser m.v. Spørsmålet er om forvaltningen, alle forhold tatt i betraktning, har sørget for en forsvarlig fremdrift gjennom hele saken.
I As tilfelle tok det rundt to og et halvt år fra han søkte om å få delta i vaktordningen for Overhalla og Høylandet til han rent faktisk fikk mulighet til dette. Det samlede tidsforløpet fremstår som svært langt. Riktignok ble det i løpet av denne perioden fattet to enkeltvedtak, som begge var gjenstand for klager. Det ligger i sakens natur at en forvaltningsprosess vil bli forlenget som følge av at en part eller annen med rettslig klageinteresse benytter seg av klageretten etter forvaltningsloven § 28 første ledd. Også ved klagebehandling gjelder imidlertid prinsippet om at saken må avgjøres uten ugrunnet opphold. I vurderingen av hvilken prioritet en klagesak skal gis, vil det også kunne være nødvendig å se hen til hvor lang tid det tok å fatte vedtak i saken i første omgang. I den foreliggende saken brukte Mattilsynet rundt syv måneder på å behandle As søknad om deltakelse i veterinærvaktordningen og den påfølgende klagesaken. Videre tok det til sammen over seks måneder å behandle As klage over regionkontorets første vedtak om vaktfordeling og klagen over det påfølgende omgjøringsvedtaket. Sett hen til at begge sakene i første rekke synes å ha reist spørsmål om forståelsen av gjeldende regelverk, og at det ikke synes å ha vært behov for omfattende undersøkelser knyttet til faktiske forhold, har jeg vanskelig for å se at det samlede tidsforløpet i disse vedtaksprosessene var nødvendig av hensynet til partene. I den siste av vedtaksprosessene tilsa dessuten det forhold at saken allerede hadde versert svært lenge at klagebehandlingen burde vært gitt særlig prioritet både hos regionkontoret og hovedkontoret.
I tillegg til saksbehandlingstiden knyttet til klagebehandling, kommer tidsforløpet på over 13 måneder fra hovedkontorets første vedtak, som ga A rett til deltakelse i veterinærvaktordningen, til regionkontoret fattet sitt første vedtak om vaktfordeling. Jeg lar det stå hen om det var formålstjenlig at regionkontoret i første omgang anmodet A og de øvrige vaktdeltakerne om å bli enige om en vaktfordeling på egen hånd. Ettersom A ikke deltok i vaktordningen, måtte det likevel være naturlig at regionkontoret satte en kort frist for å komme til enighet, og at kontoret også grep inn og selv fastsatte en vaktliste dersom enighet ikke ble oppnådd innen denne fristen. Det fremgår av sakens dokumenter at A allerede etter kort tid gjorde regionkontoret oppmerksom på at det ikke lot seg gjøre å komme til enighet om en vaktliste. At regionkontoret etter dette brukte over elleve måneder før det grep inn, må anses som en klar tilsidesettelse av regionkontorets overordnede ansvar for å påse at A fikk realisert sin rett til deltakelse i vaktordningen.
Mattilsynets totale saksbehandlingstid må etter dette sies å ligge klart utenfor de rammer som følger av forvaltningsloven § 11 a og alminnelige prinsipper om forsvarlig saksbehandling. Konsekvensen av dette er at A over flere år ble forhindret i å delta i veterinærvaktordningen for Overhalla og Høylandet på lik linje med de øvrige vaktdeltakerne, til tross for at han etter Mattilsynets egen vurdering hadde en rett til dette.
2. Erstatning
Det er ikke tvilsomt at lang saksbehandlingstid kan medføre erstatningsansvar for det økonomiske tap en part har hatt som følge av at saken ikke ble avgjort tidligere. Derimot er rettskildebildet mer uklart med hensyn til hvilke krav til subjektiv skyld som gjelder for at forvaltningen skal bli erstatningsansvarlig. I Ot.prp. nr. 52 (1998-99) s. 13, som Mattilsynet har vist til, gir Justis- og politidepartementet uttrykk for at erstatningsansvar forutsetter uaktsomhet. Om innholdet i aktsomhetsnormen, heter det videre:
«For at relevant uaktsomhet skal foreligge kreves normalt at det foreligger en klar feil på forvaltningsorganets side, som har ført til at saken har tatt så lang tid. Dersom den lange saksbehandlingstiden derimot skyldes forhold som forvaltningsorganet ikke kan lastes for, for eksempel saksmengden generelt, sykdom hos personalet, eller at saken er dårlig opplyst fra søkerens side, vil det ikke foreligge erstatningsplikt på det offentliges side. Det samme gjelder antagelig der den lange saksbehandlingstiden kunne vært unngått med en bedre organisering av arbeidet i forvaltningsenheten, men uten at det kan sies å foreligge noen konkret feil på forvaltningens side.»
De nevnte uttalelsene kan ikke anses som lovforarbeider i relasjon til erstatningsansvar som følge av lang saksbehandlingstid. Departementets standpunkt er heller ikke underbygget med henvisning til andre rettskildefaktorer. Rettspraksis tegner ikke noe klart bilde av hva som er det alminnelige ansvarsgrunnlaget ved brudd på kravene til saksbehandlingstid og andre saksbehandlingsregler, og heller ikke av hva som eventuelt kreves for å konstatere uaktsomhet. Også i juridisk teori synes oppfatningene noe delte. Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (4. utg. 2006) s. 225 uttaler at «ansvar normalt må forutsette at det har vært en forholdsvis klar feil som har ført til at saken er utsatt, og at dette kan bebreides det offentlige som uaktsomt». Det er i denne sammenheng vist til ombudsmannens uttalelse i årsmeldingen for 1983 s. 123 (Somb-1983-63), som imidlertid ikke gjelder spørsmålet om ansvarsgrunnlag. Graver, Alminnelig forvaltningsrett (3. utg. 2007) s. 623 flg. synes å holde det åpent hvorvidt det gjelder et alminnelig krav om uaktsomhet for at feil begått av forvaltningen skal medføre erstatningsansvar. Om innholdet i en slik eventuell uaktsomhetsnorm, heter det imidlertid (s. 625):
«Selv om ansvaret for øvrig forutsetter skyld, er skyldregelen nokså objektivisert i den forstand at avvik fra kravene til en forsvarlig saksbehandling og en forsvarlig vurdering i seg selv i utgangspunktet vil bli ansett som uaktsomme. Dette er en naturlig følge av at slike avvik som regel også vil være avvik fra det samfunnet må kunne kreve av en forsvarlig og omsorgsfull forvaltning. Saksbehandlingsreglene og kravene til forvarlig skjønn er jo minimumskrav også i den forstand at de representerer minstemålene til hva som kreves av forvaltningen. Derfor nøyer domstolene seg ofte med å konstatere slike avvik for å anse kravet til ansvarsgrunnlag oppfylt.»
Det må etter dette kunne fastslås at den rettsoppfatning det er gitt uttrykk for i Ot.prp. nr. 52 (1998-99) s. 13 iallfall ikke har noen entydig støtte i øvrige rettskildefaktorer. Som påpekt hos Graver, op.cit. s. 625, vil trolig også kravene til ansvarsgrunnlaget kunne variere etter hva slags saksforhold det dreier seg om. I foreliggende sak finner jeg det ikke nødvendig å ta stilling til hva som prinsipielt kreves av uaktsomhet for at den lange saksbehandlingstiden skal virke ansvarsbetingende for Mattilsynet. Regionkontorets manglende inngripen i perioden fra hovedkontorets første vedtak til det første vedtaket om vaktfordeling fremstår under enhver omstendighet som klart uaktsom, slik at kravet til ansvarsgrunnlag er oppfylt. Når det gjelder tidsforbruket knyttet til behandlingen av søknader og klager, har jeg ikke tilstrekkelige opplysninger til å ta stilling til om og i hvilken grad det foreligger ansvarsgrunnlag. På bakgrunn av de forhold som er påpekt under pkt. 1, anser jeg det imidlertid ikke usannsynlig at også deler av dette tidsforløpet skyldes forhold som må anses ansvarsbetingende.
Spørsmålet om hvilket økonomisk tap A har hatt som følge av den lange saksbehandlingstiden hos Mattilsynet har ikke vært gjenstand for behandling her, og jeg har følgelig heller ikke grunn til å ta stilling til størrelsen på en eventuell erstatning.
3. Konklusjon
Saksbehandlingstiden i saken synes klart å ligge utenfor de rammer som følger av forvaltningsloven § 11 a og alminnelige prinsipper om forsvarlig saksbehandling. Slik saken er opplyst, synes iallfall deler av den lange saksbehandlingstiden å skyldes erstatningsbetingende feil fra Mattilsynets side.
Mattilsynet bes på denne bakgrunn om å gå gjennom saken på nytt og vurdere hvorvidt det er grunnlag for å tilkjenne A økonomisk kompensasjon. Jeg ber om å bli holdt orientert om den videre utviklingen.»
Mattilsynet opplyste senere at Landbruks- og matdepartementet hadde besluttet å tilkjenne A kompensasjon.