Sakens bakgrunn
Bidragspliktige er far til et barn født i 2002, og betalte fra da underholdsbidrag til barnets mor, bidragsmottakeren.
Det ble ved daværende trygdeetatens vedtak 12. september 2003 beregnet nytt bidragsforskudd, og i orienteringsvedlegget i brevet til bidragsmottakeren fremgikk det:
«Du må … melde fra til trygdekontoret dersom … barnet får rett til underhold av det offentlige (for eksempel når barnevernet har overtatt omsorgen for barnet, eller barnet kommer i institusjon)».
Fylkesnemnda traff 13. oktober 2004 vedtak om å overta omsorgen for barnet, og omsorgsovertakelsen ble gjennomført 12. november 2004. Den kommunale barneverntjenesten utferdiget 7. januar 2005 «Meldeskjema ved plassering av barn under omsorg», hvor det ble vist til at omsorgen for barnet var overtatt av det offentlige. Det fremgår av meldeskjemaet at skjemaet skal sendes blant annet trygdekontoret «senest én uke etter plassering».
Nærmere fem år senere, 28. juli 2009, henvendte bidragspliktige seg til bidragsmyndigheten og opplyste at barnet bodde i fosterhjem. I brev 7. desember 2009 til bidragspliktige uttalte Nav Forvaltning at han fortsatt hadde bidragsplikt selv om barnet var plassert i fosterhjem, og at bidraget løp videre inntil saken fikk nærmere avklaring. I brev 22. desember 2009 til bidragsmyndigheten (Nav) uttalte kommunen at det ikke var gitt adgang til å kreve barnebidrag fra barnets foreldre, og meldeskjemaet 7. januar 2005 ble vedlagt i kopi.
Nav Forvaltning besluttet 18. januar 2010 å stanse innkrevingen av barnebidraget med virkning fra 1. januar 2010, og traff 20. juli 2010 vedtak om at bidraget stanses med tilbakevirkende kraft fra 1. desember 2004. Det ble lagt til grunn at bidragsmottakeren i perioden desember 2004 til desember 2009 mottok 52.885 kroner for mye i bidrag fra bidragspliktige.
Bidragspliktige fremsatte 23. juli 2010 krav om bidragsmyndighetens bistand til å kreve beløpet tilbake. Nav Forvaltning traff 20. oktober 2010 vedtak om å kreve tilbake 29.500 kroner fra bidragsmottakeren til bidragspliktige. Det resterende beløpet ble ansett som foreldet.
I brev 10. mars 2011 uttalte Nav Forvaltning at det ikke før brevet 22. desember 2009 hadde mottatt noen melding fra barneverntjenesten om omsorgsovertakelsen, som kunne ha gjort at innkrevingen av barnebidrag kunnet vært stanset tidligere.
Bidragspliktige fremsatte i september 2011 krav på erstatning for det samlede beløpet på 52.885 kroner. Han viste til at det offentlige ikke hadde fulgt vanlig prosedyre ved barnets flytting til fosterhjem. I tidligere brev uttrykte han at han opplevde seg veldig urettferdig behandlet, siden han i god tro hadde betalt bidrag når han hadde mulighet til det. Han trodde bidraget gikk til fosterforeldrene.
Nav Klageinstans kom 24. januar 2012 til at vilkårene for erstatning ikke var oppfylt. Det ble vist til at Nav, dengang trygdeetaten, stanset barnetrygden i 2005, men at melding om dette ikke ble sendt til bidragsavdelingen. Klageinstansen kom til at dette var kritikkverdig, men at det likevel ikke var opptrådt erstatningsbetingende uaktsomt. Det ble lagt til grunn at bidragspliktige som skadelidt, ikke hadde oppfylt tapsbegrensningsplikten etter skadeerstatningsloven § 5-1 nr. 2. Nav Klageinstans la særlig vekt på at bidragspliktige hele tiden hadde vært kjent med at barnet var i fosterhjem, og derfor burde opplyst bidragsmyndigheten om dette. Da feilutbetalingen må søkes utbetalt fra bidragsmottakeren, kunne det dessuten ikke ses at bidragspliktige var blitt påført noe økonomisk tap. Det ble påpekt at bidragsmottakeren hadde tilbakebetalt noe. Direktoratet har senere opplyst at hun har innbetalt ca. 8.000 kroner.
Bidragspliktige brakte saken inn for ombudsmannen i brev mottatt her 30. september 2013 og påpekte at han ikke kunne forstå at det er han som skal lastes for at bidraget ikke ble stanset.
Undersøkelsene herfra
I brev 7. januar 2014 ble Arbeids- og velferdsdirektoratet bedt om å gi en mer utfyllende forklaring på standpunktet om at bidragspliktige ikke var påført noe økonomisk tap. Direktoratet ble også bedt om å uttale seg om bidragspliktige befant seg i rettslig villfarelse om plikten til å forsørge barnet etter hovedregelen i barnelova § 67, jf. den spesielle regelen om bortfall av bidragsplikt etter § 69. Det ble bedt opplyst hvilken vekt det skulle tillegges at bidragspliktige i 2003 ikke hadde mottatt tilsvarende orientering som bidragsmottakeren, om å varsle bidragsmyndigheten ved barnevernets omsorgsovertakelse, og om det var bidragsmyndigheten som burde forhindret at han fortsatt ble krevd for barnebidrag. Det ble også bedt vurdert om klageinstansen hadde foretatt en slik samlet rimelighetsvurdering som det er gitt anvisning på etter skadeerstatningsloven § 5-1 nr. 1.
Arbeids- og velferdsdirektoratet svarte i brev 17. februar 2014 at det vil være aktuelt å vurdere et eventuelt ansvarsgrunnlag for den delen av kravet som er foreldet. Det er for tidlig å konstatere økonomisk tap for den delen av kravet som fremdeles er under innkreving fra bidragsmottakeren. Om eventuell rettslig villfarelse viste direktoratet til at bidragspliktige fra starten av hadde kjennskap til at barnevernet hadde overtatt omsorgen for barnet. Når det gjaldt eventuelt ansvarsgrunnlag, er det ikke tvil om at daværende trygdeetaten begikk en feil i januar 2005, da meldingen om omsorgsovertakelsen ikke ble videresendt bidragsmyndigheten. Bidragsmyndighetens saksbehandlingstid etter at bidragspliktige i juli 2009 informerte om omsorgsovertakelsen, var også å anse som kritikkverdig, men ikke ansvarsbetingende. Direktoratet ville nå vurdere om orienteringsblankettene til partene bør endres, slik at også bidragspliktige gjøres kjent med eventuelt opphør av bidrag ved omsorgsovertakelse. Videre ble det uttalt:
«Vi har lagt til grunn at bidragspliktige har en selvstendig plikt til å undersøke nærmere med Nav om bidragsplikten er i behold. I vår beslutning er det derfor lagt avgjørende vekt på at han ikke har forsøkt å avklare spørsmålet om bidraget, selv om han har betalt bidrag til barnets mor i flere år etter at han ble kjent med omsorgsovertakelsen fra barnevernet. Lemping av ansvaret er av den grunn ikke selvstendig vurdert i beslutningen av 24. januar 2012.»
Direktoratet mente at klageinstansen hadde foretatt en samlet rimelighetsvurdering etter skadeerstatningloven § 5-1 nr. 1 første punktum.
Mitt syn på saken
1. Innledning
Hovedregelen om foreldres forsørgelsesplikt for sine barn har en sentral plass i rettsordenen. I Norge fikk ugifte mødre bistand med innkreving av barnebidrag med Norske Lov fra 1687. Det offentliges ansvar for omsorgen for barn ble lovfestet ved de Castbergske barnelover fra 1915. Plikten til å forsørge sine barn og betale underholdsbidrag er nå nedfelt i lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barnelova) §§ 66 og 67. Underholdsplikten står sterkt; unntakene fra denne er i utgangspunktet få, og praktiseres strengt.
Etter barnelova § 69 vil underholdsbidrag som er fastsatt etter barnelova, falle bort fra det tidspunktet bidrag kan fastsettes etter lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven) § 9-2. Det fremgår av bestemmelsens første ledd at kommunen kan kreve at foreldrene skal betale underholdsbidrag når barnet er plassert utenfor hjemmet som følge av et vedtak etter barnevernloven, men bare når dette anses rimelig ut fra foreldrenes økonomiske situasjon.
Foreldres underholdsplikt står i utgangspunktet ved lag også etter at det offentlige har overtatt omsorgen for barnet. Fra dette tidspunktet er det imidlertid kommunen som opptrer som bidragsmyndighet, jf. barnevernloven § 9-2 første ledd, med en diskresjonær adgang til å kreve underholdsbidrag fra foreldrene, en adgang som i praksis viser seg i mindre grad å bli benyttet.
Barnet ble plassert utenfor hjemmet 12. november 2004, og det underholdsbidraget som ble innkrevd fra bidragspliktige, skulle derfor falt bort fra samme tidspunkt, jf. barnelova § 69. Det fremgår av sakens dokumenter at kommunen ikke fremsatte krav om underholdsbidrag.
Det er på det rene at bidragspliktige var kjent med omsorgsovertakelsen av barnet fra starten av. Melding om omsorgsovertakelsen ble av kommunen nedtegnet på meldeskjema datert 7. januar 2005. På skjemaet er det angitt at meldingen skal sendes til trygdekontoret. Arbeids- og velferdsdirektoratet har lagt til grunn at dette ble gjort og at det ikke er tvil om at den daværende trygdeetaten gjorde en feil i januar 2005 da meldingen ikke ble videresendt trygdekontorets bidragsenhet. Denne feilen førte til at bidragspliktige i nærmere seks år betalte bidrag til barnets mor, selv om hun ikke hadde omsorgen for barnet. Bidragspliktige mener derfor at han skal ha erstatning fra bidragsmyndighetene for det han feilaktig har betalt.
2. Økonomisk tap og foreldelse
Da det i klageinstansens avgjørelse ble uttalt at bidragspliktige ikke var påført noe økonomisk tap, ble det herfra spurt om en utfyllende forklaring på det. Direktoratet har presisert at erstatningsvurderingen ble foretatt for den delen av beløpet som anses foreldet. Det er vist til at det er for tidlig å konstatere økonomisk tap for den delen av beløpet som fortsatt er til innkreving hos bidragsmottakeren.
Nav Forvaltning traff 20. oktober 2010 vedtak om å kreve tilbake 29.500 kroner fra bidragsmottakeren. Det fremgår av Nav Klageinstans’ avgjørelse 24. januar 2012 at beløpet gjelder barnebidrag tilbake til 1. november 2007. Bidragsmyndigheten la til grunn at barnebidrag som bidragspliktige innbetalte før dette, er å anse som foreldet overfor bidragsmottakeren, etter den alminnelige foreldelsesfrist på tre år i lov 18. mai 1979 nr. 18 om foreldelse av fordringer (foreldelsesloven) § 2.
Foreldelse avbrytes når tvist om kravet bringes inn til avgjørelse ved et forvaltningsorgan som har særskilt myndighet til å avgjøre slik tvist, jf. foreldelsesloven § 16 nr. 1 første punktum. Nav Forvaltning traff 7. desember 2009 vedtak om opphør av bidragsforskudd for bidragsmottakeren, etter at bidragspliktige 28. juli 2009 gjorde bidragsmyndigheten oppmerksom på at barnet var i fosterhjem. Etter dette fremstår det som uklart hvorfor vedtaket 20. oktober 2010 ikke ble gjort gjeldende tilbake til 28. juli 2006, jf. foreldelsesloven § 16 nr. 1. første punktum, men jeg går ikke nærmere inn på dette her.
Direktoratet og Nav Klageinstans la til grunn at det er den delen av barnebidraget som overfor bidragsmottakeren er å anse som foreldet etter den alminnelige foreldelsesfristen, som ble gjenstand for en erstatningsrettslig vurdering. Det fremgår ikke ved avgjørelsen av bidragspliktiges krav på erstatning om foreldelsesfristen overfor bidragsmyndigheten er beregnet etter anvisning i foreldelsesloven § 9 nr. 1 om skadeserstatning, eventuelt om det er lagt til grunn tilleggsfrist etter foreldelsesloven § 10 nr. 1 fordi bidragspliktige manglet nødvendig kunnskap om fordringen. Bidragspliktige fremsatte et selvstendig krav på erstatning mot arbeids- og velferdsetaten. Når det gjelder spørsmålet om foreldelse, antar jeg at dette kravet må vurderes selvstendig, uavhengig av om deler av beløpet er å anse som foreldet mellom bidragspliktige og bidragsmottakeren.
Etter dette legger jeg til grunn at bidragsmyndigheten ikke har avslått erstatningskravet fordi det ikke foreligger økonomisk tap. Det jeg har påpekt om foreldelse, er for øvrig ikke avgjørende for min konklusjon i saken.
3. Vurderingen av bidragspliktiges forhold
I klageinstansens avgjørelse 24. januar 2012 ble bidragspliktiges erstatningskrav avslått, da det ikke kunne ses at han hadde oppfylt sin tapsbegrensningsplikt etter lov 13. juni 1969 nr. 26 om skadeserstatning (skadeserstatningsloven) § 5-1 nr. 2, jf. nr. 1 første punktum. En forutsetning for anvendelsen av denne bestemmelsen er at skadevolderen – her bidragsmyndigheten – er ansvarlig for skaden, slik at skadelidte som utgangspunkt har krav på erstatning. Jeg kan ikke se at Nav har konkludert på dette punktet før bidragspliktiges medvirkning eller tapsbegrensningsplikt ble vurdert og er derfor i tvil om det ble tatt riktig rettslig utgangspunkt for drøftelsen. Da dette ikke ble tatt opp i foreleggelsen herfra, og jeg ikke finner dette avgjørende for min konklusjon i saken, går jeg over til å kommentere bidragspliktiges forhold.
Nav la til grunn at bidragspliktige burde kontaktet bidragsmyndigheten og informert om at han fremdeles betalte barnebidrag, siden han var kjent med at barnet oppholdt seg i fosterhjem. Selv har han vist til at han fortsatte å betale barnebidrag fordi han trodde at bidraget ble overført til fosterhjemmet. Under henvisning til redegjørelsen under punkt 1 om hvor sterkt underholdsplikten står i Norge, mener jeg det er grunnlag for å omtale det slik at bidragspliktige handlet i god tro. Ordningen med at bidragsmyndigheten overføres fra Nav til kommunen ved omsorgsovertakelse fremstår neppe som opplagt for foreldrene.
Barnevernloven § 9-2 og barnelova § 69 regulerer blant annet hvilken offentlig etat som har ansvaret for fastsettelse og innkreving av barnebidrag fra tidspunktet for omsorgsovertakelse. Slik systemet er lagt opp, forutsettes det at de berørte etater utveksler opplysninger om omsorgsovertakelsen for å kunne ivareta de oppgavene de er tillagt etter bestemmelsene. I lys av dette er bestemmelsene i større grad direktiver rettet mot offentlige organer, snarere enn bestemmelser som pålegger foreldre som er involvert i en sak om omsorgsovertakelse, noen plikt til å holde det offentlige oppdatert om hvor i systemet barnet oppholder seg.
Tilfellet i nærværende sak, hvor omsorgsovertakelsen ikke ble registrert mottatt av bidragsmyndigheten, er omtalt på side 54 i Ot.prp.nr.64 (2004-2005) Om lov om endringer i barnevernloven:
«Etter barneloven § 69 faller bidrag fastsatt med hjemmel i barneloven bort fra det tidspunkt bidrag kan fastsettes etter barnevernloven § 9-2. Det er imidlertid ikke fastsatt rutiner for varsling til bidragsfogden i slike saker. Dersom bidragsfogden ikke får melding om at det er fattet vedtak i fylkesnemnda om for eksempel omsorgsovertakelse, og den bidragspliktige heller ikke framsetter krav om nedsettelse av bidraget etter barneloven, risikerer man at bidrag fortsetter å løpe etter at bidraget skulle vært stanset i henhold til barneloven § 69 og i verste fall at bidraget løper parallelt både etter barneloven og barnevernloven».
Det fremgår av saksdokumentene at kommunen benyttet et fastsatt meldeskjema, hvor det også er opplistet hvilke offentlige etater som skal motta meldingen. Det synes på det rene at meldingen ble mottatt av trygdekontoret, siden barnetrygden ble stoppet. Nav Klageinstans uttalte i avgjørelsen at det var kritikkverdig at meldingen ikke ble videresendt til bidragsavdelingen i etaten. Direktoratet har også uttalt at det ikke er tvil om at det ble begått en feil av den daværende trygdeetaten i 2005.
Til tross for denne feilen, mener bidragsmyndighetene at det ikke foreligger erstatningsbetingende uaktsomhet, på grunn av skadelidtes forhold.
At en forelder i god tro fortsetter å innbetale barnebidrag når offentlige meldesystemer ikke fungerer, synes å fremstå som en påregnelig følge. Det er vanskelig å se at bidragspliktige i nærværende sak kan lastes for å ha forholdt seg til hovedregelen om forsørgelsesplikt til sitt barn. Det oppfattes slik at han hadde bidragsevne, både før og etter tidspunktet for omsorgsovertakelsen, noe som ikke foranlediget noen henvendelse fra ham til bidragsmyndigheten for å få redusert det fastsatte barnebidraget.
Ved kommunens avgjørelse av om bidrag skal fastsettes, skal forelderens økonomiske situasjon iakttas, jf. bvl. § 9-2 første ledd annet punktum, forskrift om fastsetting og endring av oppfostringsbidrag etter lov om barneverntjenester § 1 første ledd tredje punktum og Arbeids- og velferdsetatens rundskriv til barnevernloven § 9-2, til forskriften § 1. Det fremgår av samme rundskriv at kommunens avgjørelse av om det skal fastsettes bidrag etter barnevernloven, ikke er å anse som et enkeltvedtak. Det er således ikke gitt at partene underrettes om avgjørelsen om ikke å fastsette bidrag, jf. forvaltningsloven § 27 første ledd første punktum. Bidragspliktige mottok heller ikke noen orientering om å melde fra ved en eventuell omsorgsovertakelse, slik bidragsmottakeren fikk i 2003.
Etter en samlet vurdering av hvordan bidragsmyndigheten har håndtert denne saken og bidragspliktiges handlemåte, mener jeg at det er slike svakheter ved Navs drøftelse av erstatningskravet at jeg finner grunn til å be om at saken behandles på nytt.
Jeg ber om å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen, ved oversendelse av kopi hit av den nye avgjørelsen.