Uttalelse
Sakens bakgrunn
Under soning ved X fengsel ble A den 19. juni 2014 ilagt en disiplinærreaksjon på 20 dagers utelukkelse fra fritidsfellesskapet og tap av mulighet til å se på fjernsyn, hvorav seks dager ble gjort betinget. Reaksjonen ble gitt med grunnlag i straffegjennomføringsloven (strgjfl)§ 40. A klaget på reaksjonen. Kriminalomsorgen region øst opprettholdt reaksjonen 1. oktober 2014, men endret den slik at femten dager ble gjort betinget. Bakgrunnen for reaksjon var at A den 14. mars 2014 skal ha kommet med trusler overfor medinnsatte om å voldta en kvinnelig ansatt som jobbet på fengselskjøkkenet. Fengselet anmeldte hendelsen til politiet 15. april 2014. Politiet henla saken 29. april 2014.
Fengselet opplyste i sin innstilling til klagen på disiplinærreaksjonen at «dette er en reaksjonssak av en slik karakter at beviskravet er skjerpet». I regionens vedtak i klagesaken er det imidlertid lagt til grunn at det er tilstrekkelig med alminnelig sannsynlighetsovervekt.
I fengselets politianmeldelse, som ble sendt i kopi til den innsattes advokat, var det opplyst at forholdet ikke hadde medført noen reaksjon, fordi det ble ansett som så alvorlig at det i stedet ble anmeldt til politiet. I fengselets innstilling til klagen på reaksjonen ble det imidlertid opplyst at fengselet hadde avventet en eventuell reaksjonssak til anmeldelsen var ferdigbehandlet hos politiet.
Undersøkelsene herfra
Den 8. januar 2015 klaget Advokat Håvard Flatland disiplinærreaksjonen inn for ombudsmannen på vegne av A. Hovedinnvendingen mot vedtaket om disiplinærreaksjon var at det ikke kunne være tilstrekkelig med alminnelig sannsynlighetsovervekt for å legge til grunn at det var begått en handling som er så belastende som i denne saken. Til støtte for dette synspunktet viste han til ombudsmannens uttalelser i sakene SOMB-2004-39 og SOMB-2008-32. I tillegg opplyste han at vedtaket har fått store konsekvenser for soningsprogresjonen, herunder forhold som tap av sysselsettingstilbud, permisjonsnekt og avslag på søknader om overføringer og prøveløslatelse.
I brev 12. juni 2015 ba ombudsmannen Kriminalomsorgen region øst om å besvare flere spørsmål om beviskrav og forholdet mellom politianmeldelse og disiplinærreaksjon.
Regionen ble blant annet bedt om å redegjøre for sitt syn på hvilket beviskrav som gjelder ved ileggelse av reaksjoner etter strgjfl. § 40. Det ble også spurt om i hvilke saker regionen eventuelt mener det skal stilles et strengere beviskrav enn sannsynlighetsovervekt. Ombudsmannen ba også om en nærmere begrunnelse for hvorfor regionen mente det var tilstrekkelig med sannsynlighetsovervekt for å ilegge en reaksjon i denne saken.
Ombudsmannen ba videre om en generell redegjørelse for i hvilke situasjoner det kan gjøres unntak fra hovedregelen i forarbeidene og retningslinjene om at anmeldelse stenger for disiplinærreaksjoner etter § 40. Regionen ble også spurt om hvorfor det synes å være lagt til grunn at det var særlig viktig med en umiddelbar reaksjon i dette tilfellet, selv om reaksjonsvedtaket ble fattet så vidt lenge etter at hendelsen fant sted.
I lys av fengselets uttalelser i anmeldelsen og i klageoversendelsen ba ombudsmannen om en begrunnet redegjørelse for om det er i samsvar med reglene og retningslinjene å avvente politiets behandling av en anmeldelse før det tas stilling til en eventuell disiplinærreaksjon. Herunder ble det bedt om regionens syn på om påtalemyndighetens henleggelse av en sak kan tale for ileggelse av en reaksjon for det henlagte forholdet.
I sin redegjørelse for spørsmålene om beviskrav viste regionen til ordlyden i retningslinjene, og la til grunn at det klare utgangspunktet er sannsynlighetsovervekt. Ordlyden åpner imidlertid for å kunne stille høyere krav til sannsynligheten. Regionen opplyste at dette kunne være tilfelle ved inngripende reaksjoner, eller der reaksjonen fikk store konsekvenser for innsatte. Regionen orienterte om at det i den konkrete avgjørelsen var lagt avgjørende vekt på at det var tale om en svært alvorlig hendelse, samt at reaksjonen ikke ville ha vesentlig større konsekvenser i denne saken enn ved reaksjoner for uønsket adferd generelt.
Regionen ga videre uttrykk for at dersom beviskravet skulle vært like strengt som i strafferetten, ville dette i mange saker frata kriminalomsorgen muligheten til å reagere mot uønsket adferd.
Om forholdet mellom anmeldelse og ileggelse av reaksjon uttalte regionen at det med bakgrunn i Riksadvokatens rundskriv 3/2004 «unntaksvis er adgang til å ilegge både reaksjon og anmelde forholdet, også der dette er begrunnet i andre hensyn enn behovet for en umiddelbar reaksjon». Det ble presisert at muligheten kun bør benyttes i særlige tilfeller, og også her bør reaksjonen ilegges så raskt som mulig etter hendelsen, av hensyn til den innsatte. Regionen opplyste at den ikke hadde erfaring med lignende saker som denne.
Kriminalomsorgen region øst la til grunn at det hadde vært grunnlag for å ilegge en umiddelbar reaksjon i dette tilfellet, både med bakgrunn i individualpreventive hensyn overfor innsatte og for å hindre økt psykisk belastning ved at saken trekker ut i tid. Videre ble hensynet til medinnsatte og arbeidsmiljøet blant de ansatte trukket frem. Regionen mente at reaksjonen burde vært ilagt på et tidligere tidspunkt. Da reaksjonsvedtaket ble opprettholdt av regionen til tross for tidsforløpet, ble det lagt vekt på at forholdets grove karakter gjorde det nødvendig å markere overfor A, medinnsatte og ansatte at slik adferd er uakseptabel. Det ble opplyst at A ikke hadde vært utelukket som forebyggende tiltak etter strgjfl. §§ 37 eller 39.
Regionen anså fengselets uttalelser omkring forholdet mellom reaksjon og anmeldelse som «noe uheldig», og uttalte følgende om å avvente politiets behandling av en anmeldelse.
«Regionen er av den oppfatning at påtalemyndighetens henleggelse av en sak, ikke bør være et moment i vurderingen av om en reaksjon skal ilegges. En praksis om å avvente en reaksjonssak til anmeldelse er ferdigbehandlet hos politiet er etter vårt syn ikke i samsvar med reglene og retningslinjene for når det kan gis en disiplinærreaksjon i medhold av straffegjennomføringsloven § 40.»
Advokat Flatland har kommentert regionens svar, og har påpekt at vedtaket har fått store konsekvenser for hans klient, gjennom flere senere avslag på søknader om overføring, permisjoner og prøveløslatelse m.v. Regionen har i en merknad til advokatens kommentarer uttalt at de avslagene han peker på, gjelder sakstyper hvor avgjørelsene fattes etter en bred vurdering, og hvor sikkerhetsmessige hensyn står sentralt. I slike vurderinger vektlegges blant annet adferd under straffegjennomføring, ilagte disiplinærreaksjoner og uregelmessigheter under soning. I merknaden pekte regionen også på den da nylig avsagte dommen i Rt. 2015 s. 921, som de mener har betydning for beviskravet i herværende sak.
Ombudsmannens syn på saken
1. Beviskrav ved ileggelse av disiplinærreaksjon
Etter straffegjennomføringsloven (strgjfl.) § 40 første ledd kan kriminalomsorgen ilegge disiplinærreaksjon dersom en innsatt «forsettlig eller uaktsomt har brutt reglene for ro, orden og disiplin eller forutsetninger og vilkår fastsatt i eller i medhold av denne loven».
Disiplinærreaksjoner etter straffegjennomføringsloven regnes ikke som straff, verken i intern rett eller etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), jf. Rt. 2003 s. 1100. Spørsmålet om hvilke beviskrav som stilles, må derfor vurderes ut fra eventuelle særskilte regler om beviskrav i disiplinærsaker og de generelle prinsippene om beviskrav i sivile saker og forvaltningssaker. Beviskravet etter de generelle prinsippene er sannsynlighetsovervekt, men i enkelte saker kan kravet skjerpes for faktiske omstendigheter som er særlig belastende for en part.
I forarbeidenes spesialmerknader til § 40 uttales det at det kreves alminnelig sannsynlighetsovervekt for å kunne legge til grunn at en innsatt har begått en handling som kvalifiserer til en disiplinærreaksjon, jf. Ot. prp. nr. 5 (2000-2001) s. 166.
I Kriminalomsorgsdirektoratets retningslinjer til straffegjennomføringsloven punkt 3.43 heter det at «[d]et er i utgangspunktet tilstrekkelig for å ilegge en reaksjon at det objektivt sett foreligger alminnelig sannsynlighetsovervekt for at en innsatt har begått en handling som kvalifiserer til en reaksjon». Bruken av begrepet «i utgangspunktet» tilsier at det unntaksvis må legges til grunn et strengere beviskrav.
Ombudsmannen har tidligere uttalt at det ut fra rettssikkerhetshensyn bør kreves høy grad av sannsynlighet ved ileggelse av mer inngripende reaksjoner etter § 40, jf. SOMB-2004-39. I sin redegjørelse til ombudsmannen i den saken la også Justisdepartementet til grunn at det kan kreves et noe strengere beviskrav i særlige tilfeller.
I Rt. 2015 s. 921 kom Høyesterett til at det er tilstrekkelig med alminnelig sannsynlighetsovervekt for at en innsatt har begått en straffbar handling, ved avgjørelser om overføring til fengsel med høyere sikkerhetsnivå etter bestemmelsen i strgjfl. § 14 første ledd bokstav a. Beviskravet ble ansett regulert i bestemmelsens ordlyd, hvor vilkåret for overføring er at «det er sannsynlig at innsatte har begått eller vil begå en straffbar handling». Selv om ordlyden i § 40 ikke har noen tilsvarende angivelse av beviskravet, innebærer sammenhengen mellom disiplinærreaksjoner og bestemmelsen om overføring etter § 14, at dommen etter ombudsmannens syn har stor betydning for vurderingen av beviskravet ved ileggelse av disiplinærreaksjoner.
Både overføring etter § 14 og disiplinærreaksjon etter § 40 er tiltak som har til hensikt å sikre ro, orden og disiplin og forebygge uønsket atferd og ny kriminalitet. Overføring til et fengsel med høyere sikkerhetsnivå er generelt et mer inngripende virkemiddel enn reaksjoner etter § 40. Dette er blant annet forutsatt i retningslinjene til straffegjennomføringsloven, hvor det uttales at fengselsledelsen må ha vurdert om reaksjon eller forebyggende tiltak kan være tilstrekkelig, før en overføring grunnet innsattes forhold kan finne sted. I tilfeller hvor en innsatt som følge av uønsket atferd overføres til et mer restriktivt fengsel, skal det som hovedregel ikke ilegges noen disiplinærreaksjon, jf. § 40 fjerde ledd. Disse sammenhengene tilsier at det ikke bør være strengere beviskrav for disiplinærreaksjoner etter § 40, enn for overføringer etter § 14.
I Rt. 2015 s. 921 kom Høyesterett til at de alminnelige prinsippene om beviskrav i sivile saker ikke kan anses som en sedvane med grunnlovs rang, som dermed skulle gå foran det lovbestemte beviskravet i § 14. Høyesterett ville imidlertid ikke generelt utelukke « at forholdene i helt spesielle tilfeller kan ligge slik an at det kan gi grunnlag for et skjerpet beviskrav til tross for at den relevante loven opererer med alminnelig sannsynlighetsovervekt». Slike forhold var det imidlertid ikke tale om i den aktuelle saken, jf. følgende utdrag fra dommens premiss 79.
«Tvert imot er det etter min mening gode grunner for at straffegjennomføringsloven ikke stiller strengere krav til bevisene. Som tidligere nevnt, er det en del av lovens målsetting å tilrettelegge for et liv i frihet uten kriminalitet. Spesielt gjelder dette for fengsler med lav sikkerhetsgrad. Skal denne målsettingen lykkes, må de innsatte vernes mot at det drives straffbar virksomhet innenfor institusjonen.»
Ombudsmannen legger til grunn at det også i etterkant av avgjørelsen i Rt. 2015 s. 921 kan tenkes et skjerpet beviskrav for særskilt belastende faktum i enkelte disiplinærsaker. Sammenhengen mellom de ulike virkemidlene i straffegjennomføringsloven, og de hensynene mot et skjerpet beviskrav i straffegjennomføringsloven som det er redegjort for i dommen, innebærer imidlertid at det skal mer til før beviskravet skjerpes enn på andre områder. De reaksjonene som kan gis etter § 40, er neppe så inngripende at inngrepets styrke alene vil kunne begrunne et skjerpet beviskrav. Dette vil i alle fall ikke være tilfelle for en reaksjon på utelukkelse fra fritidsfellesskapet og tap av muligheten til å se på TV på cella i 20 dager, hvorav 15 dager betinget.
Det er ikke omstridt at det faktum som er lagt til grunn i denne saken, er belastende for klageren. Hensett til det som er sagt ovenfor om kriminalomsorgens behov for å reagere mot uønsket adferd, og til sammenhengen med beviskravene for reglene om overføring grunnet innsattes forhold, er ombudsmannen likevel kommet til at truslene som førte til disiplinærreaksjon i denne saken ikke er et så belastende faktum at beviskravet skulle vært skjerpet.
2. Ileggelse av disiplinærreaksjon etter politiets henleggelse av forholdet
Straffegjennomføringsloven gir ikke føringer for i hvilke tilfeller en uønsket handling skal anmeldes til politiet, og når den skal møtes med en reaksjon i fengselet. I forarbeidene til straffegjennomføringsloven forutsettes det imidlertid at det som hovedregel ikke skal gis noen reaksjon for forhold som anmeldes, jf. spesialmerknadene til § 40 i Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) s. 166:
«Når bruddet består i en straffbar handling skal forholdet som hovedregel anmeldes. I disse tilfellene skal det normalt ikke gis en reaksjon. Det må i forskrift klargjøres nærmere når anmeldelse skal skje og når reaksjon alternativt kan besluttes eller gis i tillegg til at forholdet også anmeldes.»
Det er ikke gitt noen forskriftsbestemmelser om dette, men spørsmålet er omtalt i kriminalomsorgens retningslinjer punkt 3.43. Under overskriften «straffbare handlinger» på s.142 står følgende:
«Hovedregelen er at brudd som består i en straffbar handling, skal anmeldes til politiet. Politi/påtalemyndighet kan ved behov kontaktes med anmodning om en påtalemessig forhåndsvurdering av saken.
Unntak fra hovedregelen kan gjøres i særlige tilfeller der det er spesielt viktig med en umiddelbar reaksjon etter retningslinjene nedenfor, slik at reaksjon på brudd ilegges alene. Mindre alvorlige straffbare handlinger ellers kan alene møtes med reaksjon etter straffegjennomføringsloven og forskriften i stedet for politianmeldelse i henhold til retningslinjene nedenfor.
Ved anmeldelse skal det som hovedregel ikke ilegges reaksjon på brudd i medhold av straffegjennomføringsloven. Se for øvrig straffegjennomføringsloven § 37 og § 39 om forebyggende tiltak som kan anvendes i tillegg til en eventuell anmeldelse.»
På s. 143 i retningslinjene er saker som gjelder blant annet alvorlige trusler, omtalt særskilt. Slike saker skal i følge retningslinjene «normalt alltid møtes med politianmeldelse». Imidlertid kan anmeldelse «erstattes av reaksjon på brudd», men dette gjelder «ekstraordinære unntakstilfeller der det er særlig viktig med en umiddelbar reaksjon», og hvor «forebyggende tiltak etter straffegjennomføringsloven § 37 og § 39 sammen med etterfølgende anmeldelse, ikke anses egnet».
I Rt. 2003 s.1100 tok Høyesterett stilling til spørsmålet om en disiplinærreaksjon for bruk av narkotika utelukker senere straffeforfølgning. I kjennelsen uttaler Høyesterett at retningslinjene gir adgang til å anvende både straff og disiplinærreaksjon for bruk av narkotika «der det er særlig viktig med en umiddelbar reaksjon».
Rettskildene viser at straffbare forhold som hovedregel skal anmeldes, men at det unntaksvis kan gis en disiplinærreaksjon i stedet for anmeldelse. Det kan også unntaksvis gis en reaksjon i tillegg til anmeldelse, men dette synes forbeholdt situasjoner der det er særlig viktig med en umiddelbar reaksjon.
I vår sak ble trusselen anmeldt etter en måned, mens reaksjonen først ble gitt drøye tre måneder etter hendelsen og etter at straffesaken var henlagt. Tidsforløpet gjør at disiplinærreaksjonen i denne saken vanskelig kan begrunnes med et særlig behov for en umiddelbar reaksjon. Spørsmålet er om også andre forhold kan begrunne disiplinærreaksjon i en sak som anmeldes.
Regionen har erkjent at reaksjonen i denne saken burde ha vært gitt så snart som mulig etter hendelsen. De erkjenner også at det ikke er i samsvar med reglene for en når reaksjon kan ilegges å avvente utfallet av en politianmeldelse. Regionen mener likevel at regelverket ikke stenger helt for at andre hensyn enn behovet for en umiddelbar reaksjon kan begrunne disiplinærreaksjon i en sak som anmeldes. De viser til Riksadvokatens rundskriv 3/2004, hvor det uttales at disiplinærreaksjon og anmeldelse «først og fremst vil være aktuelt der det er behov for en umiddelbar reaksjon samtidig som overtredelsen er så vidt alvorlig at det bør reises straffesak». Begrunnelsen for at regionen opprettholdt reaksjonen i denne saken, til tross for tidsforløpet og henleggelsen, er oppgitt å være forholdets alvorlige karakter – som gjorde det «nødvendig og viktig å markere overfor innsatte og ansatte at denne typen atferd er helt uakseptabel».
Ombudsmannen kan ikke se at retningslinjene eller andre kilder åpner for at alvorlighetsgraden av et anmeldt forhold kan medføre at det kan gis en disiplinærreaksjon så vidt lenge etter forholdet, og etter henleggelsen av straffesaken.
Selv om disiplinærreaksjoner i hovedsak har andre formål en pønale, og generelt ikke kan regnes som straff, fremstår disiplinærreaksjonen i denne saken som et substitutt for en manglende straffereaksjon. Fengselet fulgte i utgangspunktet hovedregelen om at straffbare forhold kun skal anmeldes, men opplyste senere at de hadde avventet en eventuell reaksjonssak til anmeldelsen var ferdigbehandlet hos politiet. En reaksjon på dette tidspunktet som er begrunnet med forholdets alvorlighet, gir et inntrykk av at kriminalomsorgen ga reaksjonen fordi saken ble henlagt. Dette gir reaksjonen i denne saken en pønal karakter som er prinsipielt uheldig, også i forhold til grensene for hva som regnes som en straffereaksjon etter EMK. Ombudsmannen trenger imidlertid ikke gå nærmere inn på dette. En disiplinærreaksjon i en sak som er politianmeldt og henlagt, som er gitt så vidt lang tid etter den uønskede hendelsen, er uansett i strid med kriminalomsorgens regelverk.
Oppsummering
Ombudsmannen er kommet til at det ikke forelå et skjerpet beviskrav i dette tilfellet. Ut fra kriminalomsorgens begrunnelse og tidspunktet for disiplinærreaksjonen, fremstår imidlertid disiplinærreaksjonen som en konsekvens av at straffesaken ble henlagt. Dette gir reaksjonen en pønal karakter som er prinsipielt uheldig. Å ilegge en reaksjon så vidt lenge etter den uønskede handlingen i en sak som er anmeldt og henlagt, er også i strid med kriminalomsorgens regelverk.
Regionen bes derfor om å vurdere saken på nytt og orientere ombudsmannen om den nye vurderingen.