Sakens bakgrunn
Saken gjelder byggetillatelse med dispensasjoner for oppføring av en enebolig med utleiedel på eiendommen gnr X bnr Y i Trondheim kommune.
Eiendommen er omfattet av detaljreguleringsplan for A, gnr X bnr Y, som ble vedtatt av bystyret i Trondheim kommune 24. november 2011 og stadfestet av Fylkesmannen i Sør-Trøndelag 13. juni 2012. I tiltakshaverens opprinnelige forslag til detaljreguleringsplan for eiendommen gnr X bnr Y var byggegrensen i øst trukket 4 meter fra eiendomsgrensen. Som en følge av at eierne av naboeiendommen gnr X bnr Z innga merknader til planforslaget, ble det gjort justeringer for å imøtekomme naboprotestene og avbøte de ulempene realisering av byggeprosjektet ville medføre for naboene. Byggegrensen for detaljreguleringsplanens felt BF3b[SMFO1] [IS2] ble trukket 5,5 meter fra grensen mot naboeiendommen gnr X bnr Z i øst.
Tiltakshaveren søkte den 22. august 2014 om byggetillatelse med dispensasjon fra regulert utnyttelsesgrad og byggegrense for oppføring av enebolig med utleiedel på felt BF3b. Trondheim kommune vedtok 21. desember 2015 å gi byggetillatelse med dispensasjoner. Vedtaket ble stadfestet 3. juni 2016 av Fylkesmannen i Møre og Romsdal, som behandlet klagen som settefylkesmann.
Eierne av naboeiendommen gnr X bnr Z klaget saken inn for ombudsmannen. Det ble vist til at spørsmålet om plassering av byggegrensen mot deres eiendom øst for planområdet hadde vært grundig vurdert under den politiske behandlingen av detaljreguleringsplanen. Klagerne mente at vilkårene for å gi dispensasjon ikke var oppfylt.
Ombudsmannens undersøkelser
Ombudsmannen besluttet å undersøke saken nærmere. I brev 4. oktober 2016 ble Fylkesmannen i Møre og Romsdal blant annet bedt om å redegjøre for vurderingene knyttet til om inngangsvilkårene for å gi dispensasjon fra detaljreguleringsplanens byggegrense mot øst var oppfylt.
På spørsmålet om dispensasjonen førte til at formålet med byggegrensen ble satt vesentlig til side, sett i lys av de hensynene byggegrensen i følge reguleringsprosessen var satt til å ivareta, svarte Fylkesmannen at det primært var hensynet til å ivareta solforholdene for naboene mot øst som var formålet med den konkrete byggegrensen. Om dette skrev Fylkesmannen:
«Byggegrensen er satt for å begrense skyggevirkningene av byggets plassering og således minimere ulempene med solforringelse på klagernes eiendom.
—
Tilpasningene [av byggegrensen og bebyggelsens plassering] ble gjort etter en avveining av fordeler og ulemper uten at dette skulle gå på bekostning av nye boligers uteareal.
Fordi reguleringsplanen legger opp til at ulempene med solforringelse for eksisterende boligbebyggelse skal minimeres, innebærer dispensasjon fra denne konkrete byggegrensen at hensynene bak regulert byggegrense blir satt til side når det plasseres en bolig nærmere nabogrensen enn fastsatt i planen.»
Fylkesmannen gikk deretter over til å vurdere om tilsidesettelsen av hensynene bak byggegrensen var vesentlig, og skrev at:
«avviket på 1,1 meter … er en mindre overskridelse, og at de negative konsekvensene av dispensasjonen for omsøkt plassering med hensyn til solforholdene må regnes som marginale, sett i forhold til det reguleringsplanen legger opp til. Fylkesmannen anser at ulempene med soltapet kun økes i liten grad, da det stort sett er relatert til visse tidspunkt på døgnet den nevnte uteplassen vil oppleve mer skygge. Det må kunne legges til grunn at utearealet fremdeles kan benyttes, selv om det vil bli noe mer tap av sol på eksisterende opparbeidet uteplass enn de kunne forvente i henhold til reguleringsplanen. Fylkesmannen vil påpeke at uteplassen på baksiden av huset ikke er den eneste uteplassen klagerne har disponibelt, og det vises blant annet til verandaen mot nord. Ikke hele eiendommens disponible uteareal vil bli berørt til samme tid. Fylkesmannen mener at dispensasjonen i seg selv ikke innebærer så store økte ulemper at det ikke kan godtas, og kan ikke se at soltapet blir så stort at nabohensynene som skal ivaretas med regulert byggegrense blir vesentlig satt til side. For øvrig vil en bemerke at hensynene til brannvern, luft og byggverkets tilpasning til omkringliggende bebyggelse heller ikke vil bli vesentlig satt til side som følge av at det dispenseres fra regulert byggegrense.
Basert på dette vurderer fylkesmannen at hensynene bak regulert byggegrense ikke blir vesentlig tilsidesatt ved omsøkt dispensasjon.»
Videre spurte ombudsmannen om det ved dispensasjonsvurderingen er av betydning at interesseavveiningen mellom tiltakshaverens eiendom og klagernes eiendom hadde vært gjenstand for politisk behandling i nær fortid. Fylkesmannen bekreftet at det er «lagt vekt på at politikerne i nær fortid har satt terskelen for hvilke ulemper som kan aksepteres for denne naboen, …», men at det «likevel [kan] tenkes tilfeller der det er så store fordeler som gjør at disse må vektlegges større enn de påviste ulempene i den enkelte sak, på tross av den relativt korte tiden siden regulert byggegrense ble fastsatt.»
På spørsmålet om det får betydning for kravet til begrunnelse at dispensasjonsadgangen er snever, svarte Fylkesmannen bekreftende. Fylkesmannen uttalte at man i ettertid så at begrunnelsen kunne vært utdypet mer, men fant likevel at vedtaket 3. juni 2016 tilfredsstiller kravet til begrunnelse.
Klagerne har kommentert Fylkesmannens svar.
Ombudsmannens syn på saken
Dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2 forutsetter at to kumulative vilkår er
oppfylt. For det første kreves det at hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra,
og hensynene i lovens formålsbestemmelse, ikke blir vesentlig tilsidesatt. For det andre må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Ved vedtakelsen av plan- og bygningsloven i 2008 ble dispensasjonsadgangen fra 1985-loven videreført, men vilkårene for å gi dispensasjon ble klargjort og strammet inn etter et ønske om å redusere dispensasjonsadgangen.
Avvik fra arealplaner reiser særlige spørsmål. Det fremheves i Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 242 at:
«[d]e ulike planene er som oftest blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess og er vedtatt av kommunens øverste folkevalgte organ, kommunestyret. Planene omhandler dessuten konkrete forhold. Det skal ikke være en kurant sak å fravike gjeldende plan.
Dispensasjoner må heller ikke undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag. Ut fra hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen, er det viktig at endringer i planer av betydning ikke skjer ved dispensasjoner, men behandles etter reglene om kommuneplanlegging og reguleringsplaner.»
Som også Fylkesmannen påpeker, er adgangen til å gi dispensasjon fra den aktuelle reguleringsplanen snever. I alminnelighet er den klare hovedregel at reguleringsplaner skal følges inntil de endres eller oppheves. Endringer i arealutnyttelsen av et område skal skje ved planendring, og ikke gjennom dispensasjoner, se blant annet ombudsmannens uttalelse 23. oktober 2015 (SOM-2015-1365) med ytterligere henvisninger. Det er videre flere forhold i saken som tilsier at dispensasjonsadgangen her snevres ytterligere inn. Det er tale om en detaljreguleringsplan som ble vedtatt for kun kort tid siden, og med nettopp den planlagte utbygging for øyet. Videre var plasseringen av den aktuelle byggegrensen gjenstand for justeringer underveis i planprosessen på grunn av naboenes innsigelser mot planforslaget. Grensen ble fastsatt etter en kontradiktorisk prosess med politiske vurderinger og avveiinger av hensynet til tiltakshaverens ønske om størst/best mulig utnytting av en byggetomt, og hensynet til å redusere de ulempene naboen påføres ved realisering av boligbebyggelse på nabotomten. Forslagsstilleren ønsket opprinnelig en byggegrense 4 meter fra nabogrensen. Etter protester fra naboene, som ønsket å bevare kvalitetene ved sin uteplass mot vest, ble byggegrensens plassering vurdert på nytt og flyttet til 5,5 meter fra eiendomsgrensen. Som Fylkesmannen skriver i sitt svarbrev hit er det «politisk bestemt hvilke ulemper som kan aksepteres i dette boligområdet».
Byggegrensens plassering er resultatet av en konkret vurdering av hvor grensen går for hvilke ulemper det er akseptabelt å påføre naboen. Sett hen til planens alder og at nettopp avstandsspørsmålet er eksplisitt og grundig vurdert i planprosessen, skal det etter ombudsmannens vurdering kun små avvik til, før en er i en situasjon hvor hensynene bak byggegrensen vesentlig settes til side. Det vises i den forbindelse til Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 242, der det heter:
«Det vil normalt ikke være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke.»
Planforslaget med 4 meters byggegrense måtte justeres 1,5 meter for å oppnå en løsning som var akseptabel. En dispensasjon om å tillate et avvik fra dette på 1,1 meter synes å komme vesentlig i strid med ønsket om å ivareta eiendommen gnr X bnr Z.
Ombudsmannen finner det ikke godtgjort at vilkåret i plan- og bygningsloven § 19-2 annet ledd om at en dispensasjon ikke må sette formålet bak bestemmelsen vesentlig til side, er oppfylt. Det knytter seg dermed begrunnet tvil til Fylkesmannens standpunkt. Ombudsmannen ber om at Fylkesmannen foretar en ny vurdering av saken.
Dersom Fylkesmannen etter en fornyet vurdering fortsatt kommer til at formålet bak bestemmelsen ikke er vesentlig tilsidesatt, minner ombudsmannen om lovens krav om at fordelene ved å gi dispensasjon må være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det er ikke tilstrekkelig for å innvilge dispensasjon at ulempene ved dispensasjonen eventuelt skulle være beskjedne. Som Fylkesmannen også skriver i sitt svar hit, skjerpes kravet til begrunnelsen når dispensasjonsadgangen er snever. Begrunnelsen må vise at det foreligger relevante, klare og positive fordeler som er «klart større» enn ulempene som dispensasjonen fører til. Lovens vilkår om kvalifisert interesseovervekt krever at de relevante fordelene må ha stor vekt dersom vilkåret skal være oppfylt.
Tiltakshaveren har ikke vært part i saken for ombudsmannen. Fylkesmannen må derfor gi tiltakshaveren anledning til å ivareta sine interesser under den nye behandlingen. Ved en eventuell omgjøring av vedtaket må reglene i forvaltningsloven § 35 følges.
Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om Fylkesmannens nye behandling.