Klagen hit og ombudsmannens undersøkelser
Klagen til ombudsmannen gjaldt Fylkesmannen i Hordalands stadfestelse av Sveio kommunes vedtak om dispensasjon fra kommuneplanens arealdel for bygging av en ca. 200 meter lang vei i et LNF-område.
Klagerne ønsket ikke veien bygget, og hevdet blant annet at den vil gå over en del av deres eiendom. Det ble anført at det heftet feil ved lovanvendelsen, at fylkesmannens vedtak bygget på et uklart faktisk grunnlag samt at det forelå flere saksbehandlingsfeil.
Etter å ha innhentet og gjennomgått sakens dokumenter, ble det besluttet å ta saken opp med Fylkesmannen i Hordaland. Fylkesmannen ble bedt om besvare noen spørsmål knyttet til vedtaket.
Fylkesmannen ble, for det første, bedt om å kommentere klagernes anførsel om at tiltaket var så omfattende, og konsekvensene ved det så uoversiktlige, at det var uriktig å behandle det som en dispensasjonssak. Det ble vist til deres anførsel om at «tiltaket burde vært behandlet ved ordinær planbehandling».
Det fremgikk av fylkesmannens vedtak at fylkesmannen «førutset at avstandskrav i høve til klagarane sin eigedom er ivareteke og at tiltaket ikkje er avhengig av dispensasjon frå pbl § 17-2». Av sakens dokumenter fremgikk det at klagerne hele tiden hadde vært uenig i disse forutsetningene. Fylkesmannen ble derfor bedt om å redegjøre for bakgrunnen for at han ikke hadde undersøkt disse forholdene nærmere før vedtaket ble truffet. Fylkesmannen ble også bedt om å kommentere fremsatt anførsel om at det ved en ordinær reguleringsplanbehandling «i forbindelse med saksbehandlingen og forut for at vedtak skulle fattes» ville blitt avklart hvorvidt tiltaket var i strid med byggeforbudet i strandsonen og om avstandskravet til klagernes eiendom ble ivaretatt.
Klagerne hadde påklaget en oppmålingsforretning på eiendommen sin. De anmodet kommunen om å foreta ny oppmåling av eiendommen. Det fremgikk av saksdokumentene at klagernes anmodning om ny oppmåling var begrunnet i et ønske om å avklare om veibyggingen ville komme i konflikt med deres eiendom. Fylkesmannen ble bedt om å kommentere deres anførsel om at «det er en mangel ved saksbehandlingen at Fylkesmannen overhodet ikke har drøftet klageres anførsel på dette punktet». Det ble videre spurt om han var kjent med om klagen på oppmålingsforretningen var behandlet av kommunen.
Kommunen hadde i vurderingen av om det forelå «særlige grunner» lagt vekt på at det var knyttet landbruksinteresser til veien. Likevel mente kommunen at veien ikke var en «vei for landbruksformål», jf. forskrift 20. desember 1996 nr. 1200 om planlegging og godkjenning av veier for landbruksformål § 1-3. Fylkesmannen bygget på kommunens vurdering av spørsmålet, og var også enig med kommunen i at det måtte være opp til tiltakshaver selv om han ønsket å søke etter plan- og bygningsloven. Klagerne anførte at kommunen burde behandlet veien etter ovennevnte forskrift. De hevdet at de hensynene forskriften er ment å skulle sikre «ikke er blitt tilstrekkelig ivaretatt ved at tiltaket er behandlet ihht dispensasjonsregelen i plbl § 7». Fylkesmannen ble bedt en nærmere begrunnelse for hvorfor ikke forskriften kom til anvendelse.
Klagerne anførte subsidiært, for det tilfelle at det var anledning til å behandle tiltaket som en dispensasjonssak, at det ikke forelå «særlige grunner». De viste til fylkesmannens uttalelse om at hensynene bak LNF-reguleringen ikke i «særleg grad» ble tilsidesatt, og trakk den slutning at fylkesmannen mente at hensynene faktisk i noen grad blir tilsidesatt gjennom en dispensasjon. Fylkesmannen ble spurt om det var riktig at hensynene bak LNF-reguleringen ble skadelidende i og med dispensasjonen, og om det i så fall var rettslig adgang til å gi dispensasjon.
Fylkesmannen presiserte i sitt svar innledningsvis hvordan fylkesmannen tolket kommunens formulering om at «det må være opp til søker om han vil søke etter plan- og bygningsloven»:
«Kommunen må etter vårt syn i utgangspunktet forholde seg til at det er fremsendt en søknad som nevnt. Generelt vil det etter de nærmere omstendigheter i den enkelte sak være aktuelt å avvise søknaden, evt anbefale at søkeren trekker søknaden tilbake og leverer inn melding om en landbruksvei. Dette kan for eksempel gjøres ved en forhåndskonferanse. Dersom søknaden opprettholdes og tiltaket ikke er en landbruksvei, blir søknad om for eksempel bilvei til andre formål enn landbruksdrift å avslå dersom det ikke foreligger “særlige grunner” for dispensasjon og søknad om dette foreligger. Det er selvfølgelig ikke søkers valg å avgjøre om en har med en landbruksvei å gjøre. Dette beror på regelverket og forholdene i den konkrete sak. Denne vurderingen foretar byggemyndigheten».
Videre svarte fylkesmannen:
«Et av hovedspørsmålene i foreliggende sak er om den aktuelle veien er en landbruksvei. Definisjonen på slike fremgår av forskriften om landbruksveier § 1-3. Formålet for bil- og traktorveier i denne sammenhengen må være å tjene jordbruks- og skogbruksdrift. I følge Landbruks- og matdepartementets rundskriv M-2/97, må jord- og skogbruksvirksomheten være hovedformålet, hvilket ikke er tilfellet i foreliggende sak, jfr. våre utredninger. I flg. rundskrivets § 1-2, må saken behandles etter plan- og bygningsloven dersom annen virksomhet knyttet til landbrukseiendom (hytter etc.) utgjør en vesentlig del av formålet med veien. Blant annet av dette må det utledes at veier med mindre tilknytning til slik eiendom også behandles etter plan- og bygningsloven».
Når det gjaldt spørsmålet om tiltaket burde vært behandlet som en ordinær plansak, viste fylkesmannen til sitt vedtak. Fylkesmannen presiserte at det ikke forelå planer for utbygging av et større anlegg, men at det likevel er «mulig at utsiktene til fremtidig utbygging av et større veganlegg til blant annet landbruksdrift burde ha vært vektlagt i større grad med hensyn til valg av regelsett innenfor plan- og bygningsloven». En saksbehandling etter reglene for reguleringsplan ville kunne ført til en bedre belysning av det samfunnsmessige behovet for veganlegget. Fylkesmannen var imidlertid ikke enig i at utarbeidelse av reguleringsplan var nødvendig for å avklare grenseforholdene mot klagernes eiendom eller tiltakets avstand til sjøen. Slike forhold berodde etter fylkesmannens syn «i første rekke på mer faktiske omstendigheter som best avklares gjennom kartforretning med målinger i marken». Fylkesmannen gjorde oppmerksom på at han hadde undersøkt disse forholdene før klagevedtaket ble truffet. Han viste til at grenseforholdene mot klagernes eiendom og tiltakets avstand til sjøen ble undersøkt med kommunen og at det på bakgrunn av de innhentede opplysningene fremsto som «tilstrekkelig klart at hensynet til avstand til blant annet eiendomsgrensene til [klagernes eiendom] var ivaretatt». Ettersom fylkesmannen bygget på kommunens opplysninger hadde han ikke funnet grunn til å drøfte anførslene utover dette. Fylkesmannen uttalte at «opplysninger om disse undersøkelser» burde ha kommet klarere til uttrykk i premissene for vedtaket, men at «grensespørsmålet er et privatrettslig anliggende som vedtaket etter plan- og bygningsloven ikke har virkning i forhold til». Etter fylkesmannens mening, var forholdet tilstrekkelig klarlagt. Klagen på kartforretningen var mottatt hos fylkesmannen og ville bli oversendt Statens kartverk for vurdering.
Fylkesmannen mente at vilkåret om «særlige grunner» var oppfylt ettersom skadevirkningene ved tiltaket var beskjedne og landbruksvirksomheten for øvrig ble styrket gjennom tiltaket. Etter fylkesmannens vurdering, var det totalt sett «mer fordelaktig enn ugunstig for landbruksvirksomheten at vegen anlegges». Fylkesmannen viste til at ombudsmannen i uttalelsen inntatt i årsmeldingen for 2004 på side 254 syntes å forutsette at det i unntakstilfelle kan dispenseres også når hensynene bak forbudsbestemmelsen blir skadelidende. Avslutningsvis viste fylkesmannen til klagevedtaket og presiserte at han hadde vært i tvil med hensyn til resultatet.
Klagerne kommenterte fylkesmannens svar. De bemerket at fylkesmannen ikke hadde foretatt noen selvstendig vurdering av om avstandskravet i plan- og bygningsloven § 17-2 var oppfylt, men utelukkende bygget på opplysninger mottatt fra kommunen. Selv om undersøkelsesplikten knyttet til privatrettslige forhold er begrenset, mente de at «noko anna må gjelde dei avstandskrav som ligg i plan- og bygningslova § 17-2». Klagerne hadde problemer med å forstå at hensyn som primært hører hjemme «i ei mer planmessig tilnærming» skal få utslagsgivende vekt i dispensasjonsvurderingen. Videre etterlyste de opplysninger om på hvilken måte landbruksvirksomheten ville styrkes i og med tiltaket. De viste til at skogen, som det kanskje kan bli aktuelt å hente tømmer fra, ligger to til tre kilometer fra der den omsøkte veien ender. I vurderingen av om dispensasjon skulle gis, måtte det også legges vekt på at fylkesmannen erkjente at tiltaket hadde skadevirkninger selv om disse skulle være beskjedne.
Ved avslutningen av saken uttalte ombudsmannen:
«1. Det første spørsmålet er om tiltaket skulle vært behandlet etter reglene i forskrift 20. desember 1996 nr. 1200 om planlegging og godkjenning av veier for landbruksformål.
Bygging av vei omfattes av plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 (plbl.) § 93 første ledd litra j) og krever i utgangspunktet både søknad og tillatelse. Etter bestemmelsens annet ledd annet punktum fremgår imidlertid at departementet i forskrift kan «unnta tiltak» fra bestemmelsene i kapittelet om, blant annet, saksbehandling. I forskrift 24. juni 2003 nr. 749 om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) § 7 nr. 1 litra d) fremgår at landbruksveier er unntatt «fra krav om saksbehandling, ansvar og kontroll» og også fra en del andre (materielle) byggesaksregler. Regelverket må forstås slik at dersom tiltaket oppfyller forskriftens vilkår for å anses som en landbruksvei, så vil den være i samsvar med LNF-formålet og ikke avhengig av dispensasjon.
Det følger av forskriften § 1-1 at formålet er «å sikre at planlegging og bygging av veier for landbruksformål skjer på en måte som gir landbruksfaglige helhetsløsninger». Samtidig skal det legges vekt på hensynet til miljøverdier knyttet til blant annet naturmiljø og friluftsliv samt andre interesser som blir berørt av veiframføringen. Når det gjelder forskriftens virkeområde, fremgår det av § 1-2 at den skal omfatte «nybygging og ombygging av veier for landbruksformål». I rundskriv M-2/1997 presiseres det at forskriften skal omfatte veier der jord- og skogbruksvirksomhet er «hovedformålet». Dersom annen virksomhet utgjør en vesentlig del av formålet med veien, så forutsettes det at saken behandles etter plan- og bygningsloven.
Jeg forstår det slik at tiltakshaverne mener at veien ikke omfattes av forskriften. De har derfor søkt om tillatelse etter plan- og bygningsloven. Ettersom tiltaket ligger i LNF-område, er det også søkt om dispensasjon fra arealbruksformålet i kommuneplanen.
Klagerne synes å anføre at kommunen og fylkesmannen skulle ha overprøvd tiltakshavernes vurdering av at det var nødvendig med tillatelse, herunder dispensasjon, etter plan- og bygningsloven.
Fylkesmannen har lagt til grunn at kommunen må «forholde seg til» at den har mottatt en dispensasjonssøknad, men at det i den enkelte sak vil kunne være aktuelt å avvise søknaden, eventuelt anbefale at søknaden trekkes og at det i stedet leveres inn søknad om landbruksvei. Jeg har i utgangspunktet ikke innvendinger mot fylkesmannens standpunkt, men antar at det som hovedregel vil være en fordel for søkeren dersom tiltaket kan godkjennes etter forskriften. Dette fordi en slik tillatelse i et LNF-område ikke vil være avhengig av at det foreligger «særlige grunner».
Slik saken er opplyst, har jeg ikke merknader til at den er behandlet som en dispensasjonssak.
2. Klagerne har fremholdt at «tiltaket er så omfattende og konsekvensene ved det så uoversiktlig at saken burde vært behandlet ved ordinær planbehandling, og ikke ved dispensasjon». Dersom tiltaket hadde blitt behandlet ved reguleringsplan, ville det etter deres mening også «vært avklart hvorvidt tiltaket er i strid med byggeforbudet i strandsonen jf § 17-2 samt om avstandskravet til klagernes eiendom er tilstrekkelig ivaretatt».
Med hjemmel i plbl. § 7 kan det dispenseres fra planer som er bindende for arealdisponeringen, også fra arealbruksformål i kommuneplanen. Spørsmålet i denne sammenheng er om tiltaket utløser reguleringsplikt etter plbl. § 23 nr. 1 fordi det er å anse som et «større bygge- og anleggsarbeid[er]».
Det fremgår av forarbeidene at vurderingen «nødvendigvis vil måtte variere etter forholdene i den enkelte kommune», jf. Ot. prp. nr. 56 (1984-1985) side 118. Det vil være sentralt om tiltaket i seg selv, eller de konsekvenser det kan medføre, vil fremkalle endringer i det bestående miljø eller utløse behov for andre tiltak som samlet sett kan gi større virkninger.
Av fylkesmannens klagevedtak fremgår at det «no er lagt fram nye opplysningar om trong for utbygging av eit større veganlegg i framtida». Fylkesmannen konkluderer senere i vedtaket med at «det ikkje er konkrete planer om eit større veganlegg». I svarbrevet hit har fylkesmannen gjentatt at det ikke forelå konkrete planer for utbygging av et større anlegg. Samtidig erkjenner han at det er «mulig at utsiktene til fremtidig utbygging av et større veganlegg til blant annet landbruksdrift burde ha vært vektlagt i større grad med hensyn til valg av regelsett innenfor plan- og bygningsloven». En saksbehandling etter reglene for reguleringsplan ville kunne ført til en bedre belysning av det samfunnsmessige behovet for veganlegget. Det kan spørres om fylkesmannen, på bakgrunn av de nye opplysningene om et mulig behov for et større veianlegg i fremtiden, burde initiert saksbehandling etter et annet regelsett. Imidlertid var planene etter det jeg forstår ikke særlig konkrete verken med hensyn til omfang eller tidsperspektiv, og den omsøkte «hytteveien» var på ca. 200 meter. Jeg har etter dette ikke rettslig grunnlag for rette avgjørende innvendinger mot at kommunen og fylkesmannen ikke krevde tiltaket behandlet som en reguleringssak.
Dette standpunktet fritar imidlertid ikke forvaltningen fra plikten til å sørge for at saken var tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17. Det vises i denne sammenheng til klagernes anførsler om at kommunen ikke hadde sørget for å avklare tiltakets avstand til sjø (plbl. § 17-2) eller avstandskravet til klagernes eiendom. I forlengelsen av dette hevdes det også at fylkesmannen ikke hadde vurdert anførslene i klagen 13. juli 2005, slik at også fylkesmannens vedtak bygget på «et uklart faktisk grunnlag». Fylkesmannen er ikke enig i at utarbeidelse av reguleringsplan var nødvendig for å avklare grenseforholdene mot klagerens eiendom eller tiltakets avstand til sjø. Slike forhold beror etter fylkesmannens syn «i første rekke på mer faktiske omstendigheter som best avklares gjennom kartforretning med målinger i marken». Fylkesmannen hevder å ha undersøkt spørsmålene før klagevedtaket ble truffet, og viser til at grenseforholdene mot klagernes eiendom og tiltakets avstand til sjø ble undersøkt med kommunen. På bakgrunn av de innhentede opplysningene, mener fylkesmannen at det fremsto som «tilstrekkelig klart at hensynet til avstand til blant annet eiendomsgrensene til [klagerne] var ivaretatt». Ettersom fylkesmannen bygget på kommunens opplysninger hadde han ikke funnet grunn til å drøfte anførslene utover dette. Klagerne mener at fylkesmannen ikke har foretatt noen selvstendig vurdering av om avstandskravet i plbl. § 17-2 var oppfylt, men utelukkende bygget på opplysninger mottatt fra kommunen.
Fylkesmannen har erkjent at «opplysninger om disse undersøkelser» burde ha kommet klarere til uttrykk i premissene for klagevedtaket 12. mai 2006. Det burde ha fremgått eksplisitt av vedtaket at klagernes anførsler var vurdert og på hvilken måte fylkesmannen hadde undersøkt forholdene med kommunen. Fylkesmannen har etter fvl. § 17 en selvstendig plikt til å sørge for at saken er tilstrekklig opplyst. Uttalelsen om at «vi føreset at avstandskrav i høve til klagarane sin eigedom er ivareteke og at tiltaket ikkje er avhengig av dispensasjon frå pbl § 17-2», kan gi inntykk av at saken ikke var tilstrekkelig opplyst da fylkesmannen traff vedtak i saken.
Når det gjelder spørsmålet om saken var tilstrekkelig opplyst på tidspunktet for fylkesmannens vedtak, vises det til rådmannens kommentarer til klagen 13. juli 2005. I avsnittet om «Påstandar i klaga om urette fakta» fremgår det at den sørligste parkeringsplassen lå i 100-metersbeltet samt at avslutningen av veien var tegnet inn i grensen. Til dette skal tiltakshaver ha opplyst til kommunen at «det ikkje er problem å justera plassering av parkeringsplassen (og eventuelt vegen) slik at dei vert liggjande utafor 100-metersbeltet til sjøen». Det forutsettes etter dette at søknaden er eller blir justert i forhold til 100-metersbeltet. Veiens plassering i forhold til klagernes eiendom gnr … bnr … skal etter det opplyste vurderes/være vurdert av Statens kartverk i forbindelse med innsendt klage på oppmålingsforretning. Ombudsmannen er ikke orientert om utfallet av denne klagebehandlingen, men jeg finner å kunne legge til grunn at veien blir lagt om dersom den endelige oppmålingen viser at den kommer i konflikt med klagernes eiendom. Kommunen har under enhver omstendighet lagt til grunn at den ene tiltakshaveren eier så mye av grunnen rundt klagernes eiendom at «det ikkje er problem å leggja vegen utanom bnr …. Dette gjelder areal på gnr … bnr …, der veien skal gå. Jeg har også merket meg at fylkesmannen «har vore på staden og sett på tilhøve» og derigjennom forutsetningsvis skaffet seg et godt grunnlag for vurderingen. For øvrig er slike uavklarte privatrettslige forhold i utgangspunktet ikke av betydning for plan- og bygningsmyndighetens behandling av saken.
3. Det siste spørsmålet er om det forelå «særlige grunner» for å dispensere fra LNF-formålet i kommuneplanen. I vedtaket 12. mai 2006 har fylkesmannen lagt til grunn at «dei framførte grunnane gjeld landbruksinteressene» og funnet at disse klart er av en slik karakter at de trekker i retning av at vilkåret er oppfylt. Når det gjelder vekten av de fremførte grunnene, opplyser fylkesmannen at han har vært mer i tvil ettersom bildet her er «noko nyansert». Videre har fylkesmannen vist til at området allerede er utbygd. Fylkesmannen fant at det måtte legges avgjørende vekt på landbruksinteressene i veien samtidig som han vektla at hensynene bak LNF-reguleringen ikke «i særlig grad» ble skadelidende. Det fremgår at fylkesmannen har vært oppmerksom på «ulempene ein dispensasjon vil føre med seg, under dette verknader av vegen på klagarane sin eigedom». Han har videre vist til det kommunale selvstyret, jf. fvl. § 34. De ulike hensynene kunne med fordel vært utdypet og konkretisert; hvilke ulemper og «verknader» er det snakk om. Begrunnelsen synes knapp på dette punktet, jf. fvl. § 25.
Fylkesmannen har videre vist til at ombudsmannens uttalelse inntatt i årsmeldingen for 2004 på side 254 synes å forutsette at det i unntakstilfelle kan dispenseres også når hensynene bak forbudsbestemmelsen blir skadelidende. Han har imidlertid ikke svart på spørsmålet herfra om på hvilken måte hensynene blir skadelidende, men har fremhevet at «landbruksvirksomheten for øvrig styrkes gjennom tiltaket». Når fylkesmannen i svarbrevet skriver at det etter en totalvurdering er mer fordelaktig enn ugunstig for landbruksvirksomheten at veien anlegges, etterlates det en viss tvil med hensyn til om andre interesser enn landbruksinteressene er tilstrekkelig vurdert.
Avgjørende for om det kan gis dispensasjon etter plbl. § 7 er om det foreligger «særlige grunner». Dette vil bero på en skjønnsmessig helhetsvurdering ut fra forholdene i den konkrete saken, og må vurderes i forhold til aktuelle regler i lov eller gjeldende planer som det er søkt om dispensasjon fra og de offentlige hensyn disse skal ivareta. Plan- og bygningsmyndighetenes oppgave er å foreta en avveining mellom de hensyn planen skal ivareta og de hensyn som taler for dispensasjon. Det vil da måtte være et visst spillerom i forhold til hvilken vekt de ulike argumentene skal ha i dispensasjonsvurderingen. Selv om begrunnelsen er knapp, har fylkesmannen trukket frem en del relevante forhold. Fylkesmannen har videre besiktiget området, og derigjennom fått god kjennskap til de lokale forholdene. Saksbehandlingen her er skriftlig og jeg må basere min gjennomgang på sakens dokumenter. Jeg har under tvil funnet å kunne la saken bero med de undersøkelser som har vært gjort.»