Sakens bakgrunn
Trondheim kommune ga rammetillatelse for oppføring av enebolig på eiendommen gnr X bnr Y. Som ledd i tillatelsen ble det gitt dispensasjon fra plan- og bygningsloven (pbl.) § 29-4 om avstand til nabogrensen, samt dispensasjon fra bestemmelse i reguleringsplan om utnyttelsesgrad. Tiltakshaver anførte i sin dispensasjonssøknad at «[p]rosjektet må sees i lys av kommunens nåværende fortettingspolitikk, og at «[o]verskridelsen av utnyttelse vurderes derfor som delvis irrelevant ut fra dagens situasjon, og er heller i tråd med kommunens retningslinjer om fortetting». Eiendommen ble i 2016 fradelt som en boligparsell på 305 kvadratmeter. Tillatt utnyttelsesgrad etter reguleringsplanen var 0,15 til 0,4, og det ble gitt dispensasjon for en utnyttelsesgrad på 0,65. Kommunen hadde tidligere avslått søknad om oppføring av tomannsbolig på eiendommen.
I kommunens dispensasjonsvedtak fremgikk blant annet følgende:
«Etter vår vurdering framstår nå prosjektet som vesentlig bedre tilpasset nabobebyggelsen enn det forrige prosjektet. Dette tiltaket vurderer vi å være innenfor det de rammer som er akseptable med hensyn på fortetting. Og etter en samlet vurdering mener vi at det er en forsvarlig vurdering å si at fordelene ved å gi dispensasjon overstiger ulempene, og at dispensasjonen dermed kan gis».
Naboene påklaget vedtaket, og anførte blant annet at eneboligen var for stor, at den «medfører store ulemper for gjenværende bebyggelse når det gjelder innsyn og solforhold», at fortetting ikke kan brukes som et argument i byggesaken, at det ved fradelingen ble forutsatt en «normal» enebolig, samt at ulempene boligen påfører eiere av eksisterende boliger ikke er tilstrekkelig hensyntatt. Det ble også fremhevet at det allerede i fradelingstillatelsen var gitt dispensasjon.
Kommunen opprettholdt sitt vedtak og sendte saken til Fylkesmannen. Fylkesmannen kom til at vilkårene for dispensasjon fra reguleringsplanens bestemmelse om maksimal utnyttelsesgrad og plan- og bygningsloven § 29-4 sin bestemmelse om minste avstand til nabogrense var oppfylt, og tok ikke klagene til følge. Fylkesmannen viste blant annet til at reguleringsplanen er av «eldre dato» og at tomten var fradelt i 2016 som en boligparsell slik at det måtte «påregnes oppført en bolig som oppfyller dagens standarder til boareal, utearealer, parkering mm.».
Naboene A og B, klaget Fylkesmannens vedtak inn for ombudsmannen. De mente at vilkårene for dispensasjon ikke var oppfylt.
Ombudsmannens undersøkelser
Ombudsmannen besluttet å undersøke deler av saken nærmere og stilte flere spørsmål til Fylkesmannen i Trøndelag.
Fylkesmannen ble blant annet bedt om å grunngi nærmere hvorfor hensynene bak reguleringsplanens bestemmelse om utnyttelsesgrad ikke blir vesentlig tilsidesatt. Til dette svarte Fylkesmannen:
«Fylkesmannen behandlet dispensasjon fra reguleringsplanens utnyttingsgrad i vårt vedtak på s. 4-5. Fylkesmannen legger vekt på tomtens størrelse og arealet som kan bebygges (etter fratrukket vegareal) ikke er spesielt stort med tanke på en enebolig. Avviket fra tillatt BYA er 0,25. Merarealet som blir tillatt gjennom dispensasjonen; ca 50 kvm., vil gi et bedre boareal for en enebolig. Boligen gir rom for en familie, noe som er gunstig i fortettingssammenheng, og Trondheim kommune har fokus på fortetting. Boligen anses godt tilpasset tomten og terrenget. Det legges til rette for en ny enebolig i et strøk som er preget av ene- og tomannsboliger. Fylkesmannen har befart eiendommen.»
Videre ble Fylkesmannen bedt om å redegjøre nærmere for hvilken betydning det har at reguleringsplanen er fra 1980, herunder om Fylkesmannen mener at det ikke lenger er mulig å ivareta de hensynene som reguleringsplanens bestemmelse om utnyttelsesgrad skal ivareta. Fylkesmannen svarte følgende:
«I Fylkesmannens vedtak (s.4) sier vi at det er lagt `..noe vekt på at reguleringsplanen er av eldre dato; 1980, med andre forutsetninger for tomteutnyttelse og mindre press på arealene.` Etter Fylkesmannens syn vil planens alder ha betydning for dispensasjonen fra utnyttingsgrad siden det i løpet av de årene som har gått siden planens vedtakelse er endret rådende oppfatning om hvilket forhold det bør være mellom bebyggelsens omfang og tomtens størrelse. Reguleringsplanen har ikke tapt sin betydning i kraft av sin alder alene, men planen viser et forhold mellom tomtestørrelse og bebyggelse samt rom mellom bebyggelsen, som etter dagens syn er mer romslig enn strengt tatt nødvendig i tettbygd, bynært strøk.
Hensikten bak utnyttingsgrad er å tilrettelegge for luft, lys og rom mellom bebyggelsen. I lys av det ovennevnte mener Fylkesmannen at disse hensyn ikke blir vesentlig tilsidesatt ved å tillate omsøkte enebolig som er tilpasset tomten.»
Fylkesmannen ble også spurt om det har betydning for vurderingen av om vilkårene for dispensasjon er oppfylt at tomten ble fradelt i 2016 og om Fylkesmannen mener det må påregnes bebyggelse som krever dispensasjoner fra bestemmelser i reguleringsplanen. Fylkesmannen ble også spurt om Fylkesmannen har vurdert om det kan oppføres en bolig som «oppfyller standarder» til boareal og uteareal uten at det gis en omfattende dispensasjon fra bestemmelsen om utnyttelsesgrad. Til dette svarte Fylkesmannen:
«Det vil ha relevans at boligtomten nylig ble fradelt, i 2016, siden kommunen ved fradelingen tok stilling til at tomten var egnet til bebyggelse, jfr. § 26-1. Forutsetningen i § 26-1 er at det ikke skapes tomter som er i strid med lov eller plan — og derav avhengig av dispensasjon. Prosjektet oppfyller kommuneplanens krav til areal til parkering og uteopphold. Det er ingen rettslig standard på hva som er tilstrekkelig boareal, men i denne saken har Fylkesmannen konkret kommet til at en enebolig som omsøkt ved økt areal får gode kvaliteter og er tilpasset det ene- og tomannsboligområdet det plasseres i. Fylkesmannen legger til grunn at det vil kunne bygges en bolig på tomten uten å måtte søke dispensasjon fra planens bestemmelse om utnyttingsgrad som er maksimalt 0,4. I praksis vil det si en bolig med ca 50 kvm. mindre grunnflate, noe som igjen vil gi mindre boareal. Fylkesmannen tar utgangspunkt i prosjektet slik det er omsøkt, og vurderingen av hvilke alternative boliger som kunne godkjennes på tomten ihht. reguleringsplanens krav vurderes ikke konkret, men vil være et moment i vurderingen av om dispensasjonsvilkårene er oppfylt eller ei, jfr. § 19-2 annet ledd. I denne saken har Fylkesmannen landet på at omsøkte bolig har kvaliteter som forsvarer at utnyttingskravet overstiges. Det vil etter Fylkesmannens syn fortsatt være tilstrekkelig grad av lys, luft og rom mellom bebyggelsen, og at nabobebyggelsen beholder sine kvaliteter.»
Fylkesmannen ble også bedt om å redegjøre nærmere for hvilke relevante fordeler dispensasjon fra planens bestemmelse om utnyttelsesgrad vil gi, og for hvordan Fylkesmannen kom frem til at disse er «klart større» enn ulempene, jf. pbl. § 19-2 annet ledd annet punktum.
«Fordelene med dispensasjon er at tiltakshaver får utnyttet sin eiendom slik han ønsker, at det tilrettelegges for fortetting i form av en enebolig som anses godt tilpasset omgivelsene og en relativt liten boligtomt. Fordelene ligger også i at det gis mer boareal og flate og solrike arealer for uteopphold mot sør og vest. Selv om bygningsmassen er økt, er krav til parkering og uteoppholdsarealer ivaretatt. Ulempene med økt utnytting er nærvirkning for naboene og mindre rom mellom bebyggelsen. Det er [derfor] Fylkesmannen kom til at fordelene veide klart tyngre enn ulempene.»
Fylkesmannen kom med ytterligere kommentarer 25. april 2018.
Klagerne kommenterte deretter Fylkesmannens svar 30. april 2018.
Ombudsmannens syn på saken
Ombudsmannens undersøkelser har knyttet seg til dispensasjon fra reguleringsplanens bestemmelse om utnyttelsesgrad.
Spørsmålet er om vilkårene for dispensasjon fra reguleringsplanens bestemmelse om utnyttelsesgrad er oppfylt.
Etter plan- og bygningsloven § 19-2 annet ledd første punktum kan det ikke gis dispensasjon dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir «vesentlig tilsidesatt». I tillegg må fordelene ved dispensasjonen være «klart større enn ulempene» etter en samlet vurdering, jf. annet ledd annet punktum.
I Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) pkt. 6.19 står det blant annet følgende om dispensasjon fra arealplaner:
«Avvik fra arealplaner reiser særlige spørsmål. De ulike planene er som oftest blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess og er vedtatt av kommunens øverste folkevalgte organ, kommunestyret. Planene omhandler dessuten konkrete forhold. Det skal ikke være en kurant sak å fravike gjeldende plan. Dispensasjoner må heller ikke undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag. Ut fra hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen, er det viktig at endringer i planer av betydning ikke skjer ved dispensasjoner, men behandles etter reglene om kommuneplanlegging og reguleringsplaner.»
Ombudsmannen har gjentatte ganger uttalt at den klare hovedregelen er at reguleringsplaner skal følges inntil de endres eller oppheves. Permanente endringer i arealutnyttelsen av et område skal skje i plan og ikke gjennom enkeltvise dispensasjoner. Det vises blant annet til ombudsmannens uttalelse 23. oktober 2015 (SOM-2015-1365) med henvisninger, og ombudsmannens uttalelser 15. desember 2017 (SOM-2017-27) og 23. april 2018 (SOM-2017-2921).
Blir en reguleringsplan fraveket i så stor grad at hensynene bak planen ikke lenger kan ivaretas i samsvar med det som var planens intensjon da den ble vedtatt, kan dette tilsi at hensynene bak planen ikke blir «vesentlig tilsidesatt» dersom det gis dispensasjon fra planen. Ombudsmannen viser her til ombudsmannens uttalelser 3. juli 2015 (SOM-2014-3445) og 23. oktober 2015 (SOM-2015-1365).
Det er hensynene bak bestemmelsene det dispenseres fra som danner utgangspunktet for dispensasjonsvurderingen. Det er ut fra Fylkesmannens vedtak uklart for ombudsmannen om Fylkesmannen har tatt utgangspunkt i hva som er hensynene bak bestemmelsen om utnyttelsesgrad i sin vurdering. I svar på ombudsmannens undersøkelse presiserte Fylkesmannen imidlertid at «[h]ensikten bak utnyttingsgrad er å tilrettelegge for luft, lys og rom mellom bebyggelsen». Videre synes det ikke som Fylkesmannen i sitt vedtak har lagt til grunn at reguleringsplanen, vedtatt i 1980, er fraveket i slik grad at hensynene bak planen ikke er mulig å ivareta. Fylkesmannen viste derimot i vedtaket til at det legges vekt på at «reguleringsplanen er av eldre dato; 1980, med andre forutsetninger for tomteutnyttelse og mindre press på arealene». I svar hit har Fylkesmannen fremholdt at planens alder vil ha betydning fordi det er en «endret rådende oppfatning om hvilket forhold det bør være mellom bebyggelsens omfang og tomtens størrelse», og at «planen viser et forhold mellom tomtestørrelse og bebyggelse samt rom mellom bebyggelsen, som etter dagens syn er mer romslig enn strengt tatt nødvendig i tettbygd, bynært strøk».
Det klare utgangspunktet må være at dersom det fortsatt er mulig å ivareta hensynene bak planen slik den ble vedtatt, er det av mindre betydning at den er av eldre dato. Videre finner ombudsmannen at det forhold at utnyttelsesgraden i gjeldende reguleringsplan er lavere enn det som er «den rådende oppfatning» om hva utnyttelsesgraden bør være, i utgangspunktet ikke kan ha særlig vekt i dispensasjonsvurderingen. Dispensasjonsvurderingen må knyttes opp mot hensynene bak bestemmelsen i gjeldende reguleringsplan. Et generelt ønske om å utnytte eiendommene på en annen måte enn da planen ble vedtatt, kan ikke ha særlig vekt i dispensasjonsvurderingen.
Fylkesmannen har i svaret hit opplyst at Trondheim kommune har «fokus på fortetting». Ombudsmannen har flere ganger hatt til vurdering i hvilken grad et ønske om fortetting kan begrunne dispensasjon, blant annet i ombudsmannens uttalelser 8. januar 2013 (SOM-2011-1167), 23. oktober 2015 (SOM-2015-1365) og 23. april 2018 (SOM-2017-2921). Det klare utgangspunktet til ombudsmannen har vært at dersom planbestemmelsen om utnyttelsesgrad ikke lenger er i samsvar med kommunens ønske om utnyttelsesgrad, bør kommunen endre planen. Det er nettopp i slike tilfeller, der planens bestemmelser ikke stemmer overens med hvordan kommunen vil utnytte området, at en planprosess skal benyttes.
Hensynet til fortetting kan trolig gjøres gjeldende for en rekke områder i kommunen. Fylkesmannen har ikke i særlig grad godtgjort hvorfor dette hensynet gjør seg særskilt gjeldende for denne aktuelle planen eller denne særskilte eiendommen. Ombudsmannen vil ikke utelukke at det kan være relevant i dispensasjonsvurderingen om den aktuelle eiendommen er spesielt egnet til fortetting, og skiller seg ut fra andre tomter i planområdet, eller om behovet for og ønske om fortetting gjør seg gjeldende for flere tomter i planområdet som del av en mer generell fortettingsstrategi. Slik saken er opplyst for ombudsmannen, er det imidlertid vanskelig å se at Fylkesmannen har foretatt en tilstrekkelig grundig og konkret vurdering av hvordan hensynet til fortetting gjør seg særskilt gjeldende for denne eiendommen.
Det er videre slik at loven ikke er til hinder for at det kan dispenseres fra eldre planer som ikke er fullt utbygget der reguleringsbestemmelsene er til hinder for en hensiktsmessig utvikling av de gjenstående eiendommene, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 242. Slik saken er opplyst for ombudsmannen, synes det som at reguleringsområdet er fullt utbygd. Slik ombudsmannen forstår saken, ble det gitt dispensasjon også i fradelingsaken.
Fylkesmannen synes videre å ha lagt vekt på at tomten ble fradelt i 2016 ved vurderingen av om vilkårene for dispensasjon er oppfylt. Ombudsmannen kan ikke se at det ved denne vurderingen i seg selv er av betydning at parsellen ble fradelt i 2016, kort tid før søknaden om oppføring av boligen. Fradelingen følger en egen prosess, der det blant annet blir gjort en vurdering av om tomten er egnet til bebyggelse, jf. pbl. § 26-1. Dispensasjonsvurdering i forbindelse med søknad om oppføring av bolig er en egen prosess. Det må legges til grunn at det ligger en forventning om å få oppføre en bolig på en nylig fradelt boligtomt. Utgangspunktet må likevel være at reguleringsplanens og lovens bestemmelser må følges når det skal oppføres en bolig på en nylig fradelt parsell- også der tomten er liten. Det kan imidlertid ikke utelukkes at konkrete omstendigheter ved fradelingsaken eller vurderinger gjort i fradelingsaken kan være relevante ved dispensasjonsvurderingen. Ombudsmannen kan uansett ikke se at Fylkesmannen har gjort en konket vurdering av dette i foreliggende sak.
Etter ombudsmannens syn er Fylkesmannens dispensasjonsvurdering mangelfull. Ved vurderingen av vilkåret om hensynene bak bestemmelsen om utnyttelsesgrad blir vesentlig tilsidesatt, synes Fylkesmannen ikke å ha tatt utgangspunkt i hva som er hensynene bak bestemmelsen. Vedtaket reiser følgelig tvil om hvorvidt Fylkesmannen har tatt riktig rettslig utgangspunkt ved sin dispensasjonsvurdering. Det er videre vanskelig å se at Fylkesmannen har foretatt en tilstrekkelig grundig og konkret vurdering av vilkåret om fordelene ved dispensasjon er klart større enn ulempene. I svaret hit har Fylkesmannen i noen grad presisert hva som er de konkrete fordelene, og fordelene fremstår som relevante. Vurderingen fremstår likevel som noe mangelfull.
Ombudsmannen finner etter dette at det knytter seg «begrunnet tvil» til om en så vidt omfattende dispensasjon fra bestemmelsen om utnyttelsesgrad kunne gis med den begrunnelse som fremgår av Fylkesmannens vedtak. Dette må anses som et forhold av betydning for saken, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd siste punktum. Ombudsmannen ber Fylkesmannen om å vurdere saken på nytt.
Tiltakshaveren har ikke vært part i saken for ombudsmannen. Fylkesmannen må derfor gi tiltakshaveren anledning til å ivareta sine interesser. Ved en eventuell omgjøring av vedtaket må reglene i forvaltningsloven § 35 følges.
Ombudsmannen ber om å bli orientert om resultatet av Fylkesmannens nye behandling.