Etter begjæring om omgjøring fra tiltakshaver omgjorde fylkesmannen sitt tidligere vedtak. Bakgrunnen for dette var at tiltaket – etter fylkesmannens fornyede vurdering – ikke var i strid med arealformålet. Fylkesmannen kom imidlertid til at tiltaket var betinget av dispensasjon fra kommuneplanens bestemmelse om krav til reguleringsplan, og avslo søknaden ettersom vilkårene for dispensasjon etter fylkesmannens syn ikke var oppfylt.
Tiltakshaver påklaget fylkesmannens nye vedtak til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Departementet innvilget søknaden om dispensasjon. I vurderingen av om «fordelene ved å gi dispensasjon [må] være klart større enn ulempene», jf. plan- og bygningsloven (pbl.) § 19-2 annet ledd, viste departementet til at en garasje ville føre til at det ble «ryddet opp» ettersom området var «preget av tilfeldig lagring av dekk og annet utstyr». Departementet trakk ikke frem noen andre fordeler ved å gi dispensasjon, men viste til at en garasje ikke ville «bli til vesentlig sjenanse for andre eiendommer».
En nabo klaget saken inn for ombudsmannen.
Undersøkelsene herfra
Ombudsmannen fant grunn til å undersøke saken nærmere, og spurte departementet blant annet om opprydning av området er en relevant fordel i dispensasjonsvurderingen etter plan- og bygningsloven § 19-2. Videre ønsket ombudsmannen departementets vurdering av om opprydning av området kunne vært oppnådd etter andre lovbestemmelser, for eksempel etter forurensningslovens bestemmelser. Endelig spurte ombudsmannen om det var vurdert om dispensasjon ville medføre andre negative konsekvenser/ulemper enn sjenanse for naboer. Til det siste spørsmålet viste ombudsmannen til fylkesmannens vedtak hvor det fremkom:
«Selv om tiltaket er en ordinær dobbel garasje, vil den bli liggende tett ved kyststien som går langs veien hvor garasjen skal plasseres. Den vil derfor gi et fortettende inntrykk. En dispensasjon fra plankravet vil dessuten vanskeliggjøre en mer felles og helhetlig vurdering i plan av garasjebehovet for fritidsboliger i området.
—
Tiltaket vil derimot gi flere ulemper. Blant annet vil garasjen gi en fortettende virkning langs kyststien, den vil bidra til en gjenbygging av grunneiers restareal som i utgangspunktet er relativt ubebygd og være i klart strid mot SPRs krav om reguleringsplan for nye tiltak i 100-metersbeltet.»
Departementet svarte bl.a. følgende i brev 19. august 2014:
«2. Departementet mener at opprydding av området kan være et relevant moment i vurderingen etter plan- og bygningsloven § 19-2, jf. §§ 1-1 og 3-1 bokstav e. Bestemmelsen understreker at hensynet til god forming av bygde omgivelser og gode bomiljøer skal ivaretas gjennom krav til det enkelte byggverk og i forbindelse med utarbeiding av planer. I tillegg mener departementet at opprydding i området i dette tilfelle er til fordel for allmennheten, jf. omtale under pkt.4.
3. Når det gjelder spørsmålet om opprydding av området kunne vært oppnådd etter andre lovbestemmelser er vårt standpunkt at miljøspørsmål og forurensning kan ivaretas av andre lover, slik som forurensningslov. Det innebærer imidlertid ikke at dette hensynet ikke er relevant for vurderingen etter plan- og bygningsloven. Forurensningsloven forvaltes av Klima- og miljødepartementet. Plan- og bygningsloven har nå klarere bestemmelser om miljø enn tidligere og dette medfører at loven også kan brukes for å ivareta miljø- og forurensningshensyn, jf. plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 3. Departementet ser ikke grunner for å utdype nærmere om problemstilling rundt samordning mellom disse lovene, ettersom departementet ikke har anvendt forurensningsloven i sitt vedtak.
4) Departementet mener at det er foretatt en helhetlig vurdering av fordeler og ulemper i saken, og etter en konkret helhetsvurdering funnet at fordelen er klart større enn ulempene. I vedtaket vårt 9. april 2014 har vi begrunnet dette slik:
‘For det første framstår området som utbygd med bebyggelse av blandet karakter. For det andre ligger omsøkte tiltak i god avstand fra strand, og berører ikke strandsonen direkte. Avstanden til sjø er oppgitt å være ca. 70 meter. Garasjen er ikke synlig fra strandkanten, og den vil på grunn av avstand, terreng og vegetasjon ikke være til vesentlig sjenanse for andre eiendommer. For det tredje mener departementet at omsøkt garasje ikke kan sies å ha avgjørende betydning for allmennheten og ferdsel på kystvegen. Endelig mener departementet at det ikke er sannsynlig at dispensasjon i denne saken vil skape presedens i andre saker. Det vises her også til uttalelse fra fylkesmannen v/Miljøvernavdelingen om at de ikke var sikker på at saken kan anses å ha presedensvirkning, da det er svært sjelden fylkesmannen ser saker om dette tema.’
Departementet er ikke enig i fylkesmannens vurdering av betydningen for bruken av kyststien og fylkesmannens vurdering av området som relativt ubebygd. I forbindelse med departementets behandling av saken har vi innhentet bilder og kartutsnitt fra området – disse vedlegges for ombudsmannen. Bildene og kartutsnittet viser at området er godt utbygd og at kyststien ikke kan karakteriseres som en sti i alminnelig ordbruk, men heller må anses for å være en kystveg som er asfaltert og tilrettelagt for biltrafikkferdsel. En oppføring av garasjen vil ikke, slik departementet vurderer det, ha avgjørende betydning for allmennhetens ferdsel på kystvegen. Oppføring av garasje på stedet vil være en fordel for tiltakshavere fordi garasjen kan føre til at biler henstilles på en trygg plass. En tilfeldig plassering av biler på vegkanten kan ofte skape uheldige situasjoner. Tidligere har dette området vært sporadisk brukt til parkeringsplasser. En oppføring av garasje på stedet kan dermed bidra til at området får en mer oversiktlig og sikrere trafikksituasjon.
Oppsummert mener departementet at både visuelle /estetiske, miljømessige og trafikale hensyn i denne saken gjør at lovens krav til kvalifisert interesseovervekt er oppfylt. Med hensyn til ulempe for nabo, tolker departementet det slik at ulempen først og fremst gjelder utsikten. Etter departementets syn må man påregne at det kommer nye bygg i et område som i kommuneplanen er avsatt til byggeområde for fritidsbebyggelse. Garasjen søkes oppført i et relativt tett utbygd område hvor det er påregnelig med noe støy eller forstyrrelser fra omgivelsene. Departementet vurderer det som lite trolig at garasjen vil bli nevneverdig til sjenanse for [naboen som har klaget] på grunn av vegetasjon og høydeforskjell mellom garasjen og huset.»
Naboen ønsket ikke å kommentere departementets svar til ombudsmannen.
Ombudsmannen ser slik på saken
Etter plan- og bygningsloven § 19-2 annet ledd første punktum kan det ikke dispenseres fra reguleringsplaner dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir «vesentlig tilsidesatt». I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være «klart større enn ulempene etter en samlet vurdering», jf. annet ledd annet punktum.
Hensynene bak bestemmelsen det er søkt dispensasjon fra, vil nødvendigvis kunne være relevant også i den samlede vurderingen av fordeler og ulemper ved dispensasjon. Fylkesmannen konkluderte med at ingen av de to vilkårene var oppfylt.
Departementet har i vedtaket og i svaret til ombudsmannen lagt til grunn at fordelene ved å dispensere er klart større enn ulempene. De fordelene departementet viser til er at garasjen kan bidra til at området blir ryddet opp i, at den «vil være en fordel for tiltakshaverne fordi garasjen kan føre til at biler henstilles på en trygg plass» og at en garasje «kan bidra til at området får en mer oversiktlig og sikrere trafikksituasjon». Etter departementets syn gjør disse visuelle/estetiske, miljømessige og trafikale hensynene at lovens krav til kvalifisert interesseovervekt er oppfylt.
I denne saken er det vanskelig å se at hensynet til opprydning på eiendommen er relevant for vurderingen av om fordelene er klart større enn ulempene. Dersom et område er preget av forsøpling, vil kommunen kunne ha hjemmel i forurensningsloven § 37 til å pålegge den ansvarlige opprydning. Det er også langt fra opplagt at en tillatelse til oppføring av garasje vil føre til opprydning av dette området. Departementet har til støtte for sitt syn vist til pbl. § 3-1 bokstav e. Bestemmelsen gjelder planarbeid og viser til at planer skal «legge til rette for god forming av bygde omgivelser, gode bomiljøer og gode oppvekst- og levekår i alle deler av landet». Ombudsmannen kan ikke se at bestemmelsen kan tas til inntekt for at opprydning av området er et relevant hensyn i denne dispensasjonssaken.
Departementet har også trukket frem at oppføring av en garasje vil medføre en bedret trafikksituasjon på stedet. Ombudsmannen kan ikke se at hensynet til trafikksituasjonen har vært utredet, vurdert eller nevnt av tiltakshaver, kommunen, fylkesmannen eller i departementets vedtak. Først i departementets svar hit er dette nevnt, men det fremgår ikke der at departementet har utredet trafikksituasjonen. Om hensynet skal kunne tillegges vekt, må trafikksituasjonen utredes nærmere, jf. forvaltningsloven § 17 første ledd første punktum, jf. § 33 femte ledd. Det er forøvrig normalt mer nærliggende å regulere uønsket parkering etter annet regelverk enn pbl. § 19-2.
Tiltakshavers fordel av å kunne bruke garasjen til parkering og oppbevaring, er et generelt hensyn som kan gjøres gjeldende for de fleste andre med tilsvarende eiendommer. Ombudsmannen kan vanskelig se at et hensyn av så generell art kan være et tungtveiende argument for denne dispensasjonen.
Om relevante ulemper har departementet i vedtaket angitt at «garasjen ikke vil bli til vesentlig sjenanse for andre eiendommer». Andre ulemper er ikke trukket frem. I redegjørelsen til ombudsmannen har departementet sagt seg uenig i fylkesmannens syn om at garasjen vil «gi en fortettende virkning langs kyststien» som har betydning for allmennhetens ferdsel.
Både kommunens administrasjon og fylkesmannen har vist til at et behov for garasjeanlegg i området bør gjøres i en planprosess. Fylkesmannen skrev at dispensasjon til garasjen vil «vanskeliggjøre en mer felles og helhetlig vurdering i plan av garasjebehovet for fritidsboliger i området». Denne ulempen synes ikke vurdert av departementet.
Slik saken er opplyst for ombudsmannen, er det tvilsomt om de fordelene departementet har trukket frem, kan begrunne en dispensasjon i denne saken.
Gjennomgangen av saken etterlater derfor «begrunnet tvil» om vilkårene i pbl. § 19-2 annet ledd for å dispensere fra plankravet i kommuneplanen, er oppfylt. Dette må anses som et forhold av betydning i saken, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd siste punktum. Departementet bes derfor om å vurdere saken på nytt. I denne nye gjennomgangen av saken bes departementet også om å ta stilling til om hensynet til en helhetlig vurdering av garasjebehovet i området, medfører at heller ikke vilkåret i pbl. § 19-2 annet ledd første punktum er oppfylt. Til støtte for vurderingen viser ombudsmannen til bemerkningene fra kommunens administrasjon om at en tillatelse «vil skape presedens», at det er «mange tilsvarende [arealer] i kommunen» og at «[d]et vil også være mange hytteeiere som har behov for plass både til parkering av bil, oppbevaring … ».
Tiltakshaver har ikke vært part i saken for ombudsmannen. Departementet må derfor gi ham anledning til å ivareta sine interesser under den nye behandlingen. Ved en eventuell omgjøring av vedtaket må reglene i forvaltningsloven § 35 følges.
Departementet bes om å orientere ombudsmannen om sakens videre utvikling.