• Forside
  • Uttalelser
  • Dispensasjon fra reguleringsplanbestemmelse om boligens grunnflate – relevante hensyn

Dispensasjon fra reguleringsplanbestemmelse om boligens grunnflate – relevante hensyn

Saken gjelder vedtak om dispensasjon fra reguleringsplanens bestemmelse om størrelse på boligens grunnflate. Ombudsmannen er kommet til at det er begrunnet tvil knyttet til om fylkesmannen kunne innvilge dispensasjon med den begrunnelsen som var gitt i vedtaket. Søkers store familie og opplysninger om helsemessige forhold – som ikke var nærmere dokumentert – kan vanskelig tillegges noe vekt i denne saken. Videre må hensynet til økt boligstørrelse – utover reguleringsplanens maksimale boligstørrelse – konkretiseres nærmere for at det skal kunne være en fordel som kan vektlegges i dispensasjonsvurderingen.

Uttalelse

Stavanger kommune ga eier av X dispensasjon fra reguleringsplanens byggegrense mot vei og størrelse på boligens grunnflate for påbygg på eksisterende bolig. Fylkesmannen i Rogaland opprettholdt vedtaket.

Fylkesmannen la til grunn at boligens grunnflate ville bli ca. 155,55 m² (27,4 % av tomtens areal), og at det derfor krevdes dispensasjon fra reguleringsplanens bestemmelse om at boligen maksimalt kan være 25 % av tomtens areal.

På vegne av nabo A klaget advokat Harald Øglænd saken inn for ombudsmannen. Klager mente at det var uklart hvordan fylkesmannen hadde beregnet arealet på den eksisterende boligen, og at det dermed var uklart om fylkesmannen hadde lagt riktig faktum til grunn. Klager mente også at vilkårene for dispensasjon ikke var oppfylt, og at fylkesmannens skjønnsutøvelse fremsto som vilkårlig.

Undersøkelsene herfra

Ombudsmannen besluttet å undersøke saken nærmere.

Ombudsmannen spurte blant annet om saken var «så godt opplyst som mulig» med hensyn til de faktiske forhold ved eksisterende bebyggelse på eiendommen, jf. forvaltningsloven § 17, jf. § 33, og om fylkesmannens vurdering av klagers anførsler knyttet til størrelse på eksisterende bolig, burde fremkommet klarere i vedtaket.

Fylkesmannen foretok en ny vurdering av den eksisterende boligen, og konkluderte deretter:

«Dette innebærer at boligen etter utbygging vil ha BYA=146,7 m 2 dvs, at % BYA = 25,9 % og at overskridelsen av tillatt BYA er 0,9 %. Fylkesmannen har besiktiget eiendommen og målt grunnflaten på eksisterende garasje til ca. 25 m2.»

Ombudsmannen ønsket også svar på om det gikk klart nok frem av begrunnelsen hva som var fordelene med å gi dispensasjon og at fordelene var «klart» større enn ulempene. Til dette svarte fylkesmannen:

«Fylkesmannen har vektlagt at det aktuelle tiltaket vil gi bedre boforhold og bedre boligstandard på eiendommen uten at det sondres mellom uttrykkene. Etter vår oppfatning er fordelene ved å dispensere tilstrekkelig synliggjort i vedtaket. Når det gjelder fordeler, så kan Fylkesmannen vanskelig se at det i denne saken er nødvendig å påpeke mer enn at tiltakshavers familie er forholdsvis stor og at omsøkt tiltak vil gi bedre boforhold på eiendommen. Det er også helseproblemer i tiltakshavers familie som utelukker bruk av en kjeller som oppholdsrom. Det bemerkes at det i dag ikke er kjeller i boligen.

Fylkesmannen har tidligere lagt til grunn at eksisterende bolig har kjeller. Eksisterende bolig er oppført på fjellgrunn og det vil kreve store og svært kostbare inngrep på eiendommen å anlegge en kjeller under boligen i stedet for tilbygg. Det vises for øvrig til at helseopplysninger i stor grad er taushetsbelagt, noe som innebærer at Fylkesmannen i liten grad vil kunne synliggjøre slike opplysninger i vedtaket som er påklaget.

Fylkesmannen mener at det går tilstrekkelig fram av vedtaket at fordelen i dette tilfellet er klart større enn ulempene. I vedtaket er det på den ene siden vist til at det bare er tale om en liten overskridelse av regulert utnyttelsesgrad og at en dispensasjon vil gi forholdsvis beskjeden ulemper. På fordelsiden er det vist til at en dispensasjon vil bedre boforholdene på eiendommen.»

Videre ble fylkesmannen spurt om det at tiltakshavers familie «på grunn [av] helsemessige forhold» ikke kunne benytte kjelleren i dagens bolig, er et areal- og ressursdisponeringshensyn eller et individuelt hensyn. Fylkesmannen ble også spurt, for det tilfelle at det var et individuelt forhold, om denne saken var et «helt spesielt tilfelle», og om fylkesmannen hadde lagt vekt på at søker har en stor familie.

Ombudsmannen fikk følgende svar:

«Fylkesmannen har lagt til grunn at tiltakshavers ønske om å bedre bokvaliteten i boligen ved å utvide boarealet i denne, sammenfaller med de generelle hensyn plan- og bygningslovgivningen skal ivareta, for eksempel hensynet til funksjonalitet i byggverk, gode uteoppholdsarealer visuelle kvaliteter m.v. De hensynene som gjør seg gjeldende i denne saken kan dermed vanskelig karakteriseres som utelukkende `individuelle hensyn`.

Fylkesmannen vil ellers bemerke at dersom tiltakshavers individuelle ønsker og behov sammenfaller med de generelle hensyn plan- og bygningslovgivningen skal ivareta er det vanskelig å se at den underliggende årsaken til tiltakshavers ønsker og behov vil være avgjørende for hvorvidt man har å gjøre med et “individuelt hensyn” eller “areal- og ressursdisponeringshensyn”».

Sist ble fylkesmannen spurt om hun kan ha plikt til å utrede spørsmålet nærmere, når det påberopes helsemessige forhold, og om det var tilstrekkelig utredet i denne saken. Til dette svarte fylkesmannen:

«I den grad helseopplysninger blir påberopt i en dispensasjonssak vil ikke Fylkesmannen utelukke at bygningsmyndighetene bør undersøke faktum nærmere. I nærværende sak har Fylkesmannen lagt tiltakshavers helseopplysninger til grunn uten å innhente legeerklæring eller liknende. Det bemerkes igjen at slike helseopplysninger kan være taushetsbelagt, jf. ovenfor.»

Klager kommenterte deretter fylkesmannens svar.

Ombudsmannen ser slik på saken

I henhold til plan- og bygningsloven § 19-2 annet ledd kan dispensasjon ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering.

Etter lovens ordlyd må begge vilkårene være oppfylt for at dispensasjon skal kunne innvilges. I denne saken har ombudsmannens undersøkelser i stor grad knyttet seg til fordelene ved å gi dispensasjon, og vurderingen av om disse er «klart» større enn ulempene.

Vilkåret er oppfylt dersom relevante, klare og positive fordeler er «klart» større enn ulempene som dispensasjonen fører til. Hvilke hensyn som er relevante i en dispensasjonsvurdering, må sees i sammenheng med de offentlige hensyn som skal ivaretas i loven og gjennom planlegging. Individuelle hensyn, hensyn som er begrunnet i søkers særskilte situasjon, og som ikke er en objektiv fordel ved eiendommen, er i utgangspunktet ikke relevante hensyn. Se mer om dette i ombudsmannens uttalelse i sak 2014/334.

Et ønske om å utvide en bolig vil ofte være begrunnet i personlige behov og ønsker for den som søker. Personlige ønsker om en bestemt utnyttelse av en eiendom vil imidlertid i mange tilfeller være sammenfallende med de hensyn plan- og bygningsloven med tilliggende forskrifter og arealplaner er satt til å ivareta, se f. eks. ombudsmannens uttalelse i sak 2014/334.

Økt størrelse på en bolig kan være en objektiv fordel for eiendommen. Om det, ut fra areal- og ressursdisponeringshensyn, er en objektiv fordel at boligen blir større, vil bero på den konkrete eiendommen. Og vekten av hensynet vil selvsagt variere. Blir byggverkets funksjonalitet bedre, vil større bolig og mer plass ofte være en relevant fordel. Dersom den økte boligstørrelsen fører til mindre funksjonelt uteareal – eller andre ulemper på den konkrete eiendommen – er det ikke gitt at boligstørrelse utgjør en fordel for eiendommen.

Lovens vilkår om kvalifisert interesseovervekt krever at den relevante fordelen – økt boligstørrelse – må ha stor vekt dersom vilkåret skal være oppfylt. Jo større ulemper dispensasjonen vil medføre, jo mer tungtveiende må hensynet til den økte boligstørrelsen være for at vilkåret skal være oppfylt.

Fylkesmannen skriver i vedtaket at også en utbygging av boligen innenfor reguleringsplanens grenser vil innebære en betydelig utbygging av boligen. Slik ombudsmannen forstår fylkesmannen taler dette for at ulempene ved å gi dispensasjon har liten vekt, siden utbygging innenfor reguleringsplanens grenser også vil medføre tap av utsikt. At en betydelig utbygging av boligen er mulig innenfor reguleringsplanens grenser har også betydning for hvilken vekt fordelen – økt boligstørrelse – kan tillegges. Dette taler for at hensynet til økt boligstørrelse har liten vekt i denne konkrete saken.

I svar hit har fylkesmannen fremholdt at ønske om utvidelse av boligen «sammenfaller med de generelle hensyn plan- og bygningslovgivningen skal ivareta, for eksempel hensynet til funksjonalitet i byggverk, gode uteoppholdsarealer, visuelle kvaliteter m.v». Dette er relevante hensyn. Dersom økt boligstørrelse – utover reguleringsplanens maksimale boligstørrelse – skal være en fordel som kan vektlegges i dispensasjonsvurderingen må fylkesmannen konkretisere fordelen nærmere. Fylkesmannen har i denne saken ikke konkretisert på hvilken måte boforholdene forbedres ved dispensasjonen, utover at boligen blir større.

Fylkesmannen har i tillegg vist til søkers store familie og helsemessige forhold. Slike individuelle hensyn har normalt ikke avgjørende vekt i dispensasjonssaker etter plan- og bygningsloven, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 242. Det er bare «helt spesielle» sosialmedisinske, personlige og menneskelige hensyn som kan tillegges vekt i en dispensasjonsvurdering, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 242. Fylkesmannen har lagt opplysningene om søkers helsemessige forhold til grunn uten ytterligere undersøkelser. Når disse forholdene ikke er nærmere konkretisert av søker – og heller ikke dokumentert – kan opplysningene neppe tillegges noe vekt i denne saken. Når det gjelder fylkesmannens bemerkninger om taushetsplikt, er det for øvrig vanskelig å se at taushetsplikt skulle være et argument for ikke å utrede saken nærmere på dette punkt.

Ombudsmannen mener etter dette at det knytter seg «begrunnet tvil» til om fylkesmannen kan gi dispensasjonen med den begrunnelse som er gitt i vedtaket, jf. sivilombudsmannsloven § 10 andre ledd. Fylkesmannen bes vurdere saken på nytt.

Under ombudsmannens behandling av saken har fylkesmannen lagt til grunn at overskridelsen av reguleringsplanens krav til boligens størrelse er 0, 9 %, i motsetning til 2, 4 %, som ble lagt til grunn på vedtakstidspunktet. Ombudsmannen har ikke grunn til å tvile på at dette er riktig. Ved den nye vurderingen vil det kunne ha betydning at overskridelsen er slått fast å være mindre enn ved forrige vedtak.

Tiltakshaver har ikke vært part i saken for ombudsmannen. Fylkesmannen må derfor gi ham anledning til å ivareta sine interesser under den nye behandlingen. Ved en eventuell omgjøring av vedtaket, må reglene i fvl. § 35 følges.

Fylkesmannen bes orientere ombudsmannen om sakens videre utvikling.