Dokumentinnsyn hos Oslo Børs – taushetsplikt og saksbehandlingstid

A brakte deretter saken inn for ombudsmannen. I klagen ble det bl.a. gjort gjeldende at Børsklagenemnda hadde tolket taushetspliktsbestemmelsen i børsloven § 14 for vidt. Det ble i denne sammenheng vist til at B ikke lenger var et børsnotert selskap, og at behovet for hemmelighold derfor ikke var like påtrengende. A mente dessuten det var en saksbehandlingsfeil at Børsklagenemnden hadde brukt mer enn 1 ½ måned på å behandle klagen over Børsstyrets avslag.

Det ble besluttet å be Børsklagenemnden om en nærmere redegjørelse for sin generelle forståelse av taushetspliktsbestemmelsen i børsloven § 14. Videre ble det bedt redegjort for den konkrete vurdering som var gjort med hensyn til en del av dokumentene som det var nektet innsyn i. Dette var for det første dokumenter som inneholdt de anførsler B hadde gjort gjeldende overfor Børsstyret før det endelige vedtaket om overtredelsesgebyr ble fattet. For det annet var det såkalte «innsidelister», det vil si lister over navn og dato for når personer utenfor foretaket mottok innsideinformasjon, samt årsaken til at vedkommende hadde fått denne informasjonen. De børsnoterte selskapene plikter å oversende slike lister til Oslo Børs. Børsstyret ble spurt hvilke negative konsekvenser offentliggjøring av disse dokumentene ville kunne få for B og eventuelle andre berørte aktører, og også om det var forsøkt å innhente samtykke til offentliggjøring fra B. I tillegg ble det bedt redegjort for saksbehandlingstiden knyttet til As klage over Børsstyrets avgjørelse i innsynssaken.

I sitt svar til ombudsmannen fremholdt Børsklagenemnden at taushetsplikten for forretningsforholdetter børsloven § 14 gikk lenger enn etter taushetspliktsbestemmelsen i forvaltningsloven 10. februar 1967 § 13 første ledd nr. 2. Dokumentene med Bs anførsler til Børsstyret inneholdt opplysninger om utviklingen i forhandlinger mellom B og Bs kontraktsmotpart i den transaksjon overtredelsesgebyret knyttet seg til, og de måtte derfor anses underlagt taushetsplikt etter børsloven § 14. Det samme gjaldt innsidelistene, fordi disse inneholdt opplysninger som kunne avsløre sider ved et selskaps forretningsmessige strategier og mål, også etter at den aktuelle transaksjonen var gjennomført. Det ble videre vist til at innsidelistene utarbeides av selskapene selv. En offentliggjøring kunne skade tillitsforholdet mellom selskapene og forvaltningen, slik at selskapene ville bli mer tilbakeholdne i sin rapportering. Etter Børsklagenemndens syn var det heller ikke særlig sterke grunner som talte for å gi allmennheten innsyn i listene, som utelukkende var utarbeidet for å lette tilsynsmyndighetenes kontroll med de private aktørene i børssystemet.

Børsklagenemnden pekte videre på at vurderingen av hva slags informasjon som var underlagt taushetsplikt etter børsloven § 14 var vanskelig, og at brudd på taushetsplikten ville kunne medføre straffeansvar for de ansvarlige. Oslo Børs hadde vært i kontakt med B, som imidlertid ikke hadde samtykket til offentliggjøring. Børsklagenemnden gjorde dessuten gjeldende at det under enhver omstendighet kunne vært nektet innsyn i de omstridte dokumentene etter offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 6 første ledd nr. 5 om «anmeldelse, rapport og annet dokument om lovovertredelse».

Når det gjaldt spørsmålet om saksbehandlingstid, viste Børsklagenemnden til børsforskriften § 37. Ifølge denne bestemmelsen skulle børsen forelegge en klage for den annen part med to ukers frist, og deretter innen fire uker oversende saken til Børsklagenemnden. Nemnda hadde så fire uker på seg til å avgjøre saken. Disse saksbehandlingsreglene måtte etter nemndas syn også gjelde for innsynssaker.

Ved avslutningen av saken uttalte ombudsmannen bl.a.:

«1. Taushetspliktsspørsmålet

Børsloven § 14 første ledd lyder:

«Tillitsvalgte, ansatte og revisor ved regulert marked plikter å hindre at noen får adgang eller kjennskap til det som de i sitt arbeid får vite om andres forretningsmessige eller personlige forhold med mindre annet følger av denne eller annen lov. Vedkommende må heller ikke gjøre bruk av slike opplysninger ved ervervsvirksomhet eller ved kjøp og salg av finansielle instrumenter. Bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 13a til 13e får tilsvarende anvendelse.»

Bestemmelsen er i hovedsak en videreføring av taushetspliktsbestemmelsen etter børsloven av 1988. I forarbeidene til sistnevnte lov, Ot.prp. nr. 83 (1986-87) side 97 flg., heter det følgende om bestemmelsen:

«Personer som er tilknyttet børsen enten som tillitsvalgte eller ansatte vil i varierende utstrekning få kjennskap til fortrolige opplysninger både når det gjelder selskaper med verdipapirer notert på børsen og om børsmedlemmer. De verdipapirutstedende selskapers interesser så vel som børsmedlemmenes og børsrepresentantenes og de samfunnsmessige interesser tilsier at det pålegges taushetsplikt. Etter omstendighetene kan børsens tillitsvalgte og ansatte også ha tilgang til personlige opplysninger som også omfattes av taushetsplikten.

Den foreslåtte bestemmelse går lenger enn forvaltningsloven, idet taushetsplikten etter forvaltningsloven når det gjelder forretningsmessige forhold bare omfatter opplysninger om tekniske innretninger og fremgangsmåter, samt drifts- og forretningsmessige forhold det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til dem opplysningen angår.»

Så vel bestemmelsens ordlyd som forarbeidene tilsier altså at børslovens taushetspliktsbestemmelse favner noe videre enn den alminnelige taushetspliktsbestemmelsen i forvaltningsloven. Bakgrunnen er antakelig, slik Børsklagenemnden har fremholdt, at man i lys av børslovens virkeområde ikke bare må hensynta virksomhetenes konkurranseposisjon i snever forstand, men også behovet for en velfungerende markedsplass.

Det er imidlertid grunn til å være tilbakeholden med å tolke taushetspliktsbestemmelsen for vidt. Der hensynet til børsmarkedet ikke gjør seg gjeldende, er det etter mitt syn vanskelig å se at det er noe som tilsier en utvidet taushetsplikt for børsen og Børsklagenemnden. Når det gjelder informasjon om virksomheter som ikke lenger er notert på børsen, er det derfor i alminnelighet neppe grunn til å tolke taushetspliktsbestemmelsen i børsloven annerledes enn det som gjelder for forvaltningsorganer for øvrig, jf. forvaltningsloven § 13. Dersom det ikke foreligger særskilte omstendigheter i forhold til B, som ikke er kommet frem under saksforberedelsen her, antar jeg derfor at opplysninger om selskapet ikke vil være taushetsbelagt med mindre de er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde.

Uansett kan Børsklagenemnden neppe høres med at all informasjon knyttet til et børsnotert selskap er taushetsbelagt. Det må i alle tilfelle kunne påvises en eller annen berettiget interesse i hemmelighold for at en opplysning skal anses å være underlagt taushetsplikt. Dette følger direkte av forvaltningsloven § 13a første ledd nr. 3, som er gitt tilsvarende anvendelse for taushetsplikt etter børsloven, og ville uansett måtte innfortolkes. Selv der virksomheten fortsatt er notert på markedsplassen, må det altså være en viss fare for uheldige virkninger av offentliggjøring, enten for virksomheten eller markedsplassen, for at det skal være tale om taushetsplikt. Om man kaller dette et «skadekrav» eller ikke, er for så vidt en smakssak.

Det er i denne sammenheng grunn til å peke på at formålet med reglene om taushetsplikt heller ikke etter børsloven har vært å beskytte børsnoterte virksomheter mot enhver form for konkurranse eller mot offentliggjøring av enhver ubehagelig opplysning for vedkommende bedrift. Mindre sensitive næringsopplysninger vil derfor ikke være underlagt taushetsplikt og vil kunne offentliggjøres i medhold av offentlighetsloven. Så vel offentlighetsprinsippet og hensynet til andre beskyttelsesverdige interesser, herunder allmennhetens behov for innsyn, må hensyntas i tolkningen av børsloven § 14.

Det er derfor grunn til å knytte noen kommentarer til offentlighetens interesse i den foreliggende sak. Børsklagenemnden har fremholdt at offentligheten ikke har noen berettiget interesse i den foreliggende sak. Nemnda synes å mene at den selv og Oslo Børs ivaretar behovet for offentlig kontroll. Det er jeg uenig i.

Børsen utøver offentlig myndighet når den ilegger overtredelsesgebyr etter børslovgivningen. Overtredelsesgebyret kan beløpe seg til opptil 2,5 millioner kroner per overtredelse, og gis som følge av brudd på bestemmelser i børsloven eller børsforskriften eller ved vesentlige brudd på børsens øvrige regler. Gebyret har et sanksjonspreg, og gis i alle fall delvis i kraft av statens høyhetsrett. Det kan ikke være tvilsomt at offentligheten har behov for å føre tilsyn med hvordan denne myndigheten utøves.

Til dette kommer at overtredelsesgebyret er gitt som ledd i børsens tilsynsvirksomhet. Så vel børsen som nemnda er gitt viktige tilsynsoppgaver på vegne av fellesskapet, som blant annet skal sikre tilliten til et marked der det handles for betydelige verdier. Også denne siden av saken har en reell offentlig interesse; allmennhetens kontroll med hvordan tilsynsoppgavene utføres er viktig for ansvarliggjøringen av aktørene på børsen.

En forutsetning for at den offentlige kontrollen med børsen og Børsklagenemnden skal ha en realitet, er at det gis tilgang til de dokumentene som ligger til grunn for tilsynsmyndighetenes enkeltvedtak. Jeg er derfor enig med A i at offentligheten har en ikke ubetydelig interesse i innsyn i de dokumentene denne saken gjelder. Dette må det tas hensyn til i vurderingen av hva slags informasjon som er underlagt taushetsplikt.

En forutsetning for taushetsplikt i dette tilfellet er at det påvises nærliggende, konkrete og kontrollerbare forhold som tilsier at åpenhet – etter at den aktuelle transaksjonen er avsluttet og etter at B er tatt av børs – vil være skadelig for konkurranseforholdene, jf. prinsippet i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Børsklagenemnden synes å ha lagt terskelen betydelig lavere.

Det er grunn til å understreke at det i forbindelse med innsynsbegjæringen må foretas en konkret vurdering av hver enkelt opplysning i de dokumentene det er bedt om innsyn i. Det vil derfor ikke være rettslig grunnlag for å unnta en kategori dokumenter – for eksempel innsidelister – fra innsyn på generelt grunnlag.

Den begrunnelsen Børsklagenemnden har gitt, tilfredsstiller etter mitt skjønn ikke disse kravene. Begrunnelsen er gitt på et abstrakt og generelt nivå, og er ikke knyttet til de konkrete opplysninger eller til den konkrete transaksjonen dokumentene gjelder.

Nemnda har slik jeg ser det ikke kunnet peke på hvilke konkrete skadevirkninger offentliggjøring av akkurat disse opplysningene vil kunne få for B eller finansmarkedet som sådan.

Enkelte av de eksemplene på konsekvenser av offentliggjøring som nemnda har trukket frem … kan nok begrunne taushetsplikt i enkelttilfeller – særlig der en transaksjon fortsatt er aktuell. Andre er neppe relevante. Dette gjelder faren for at rekrutteringsbyråer eller konkurrenter systematisk skal be om innsyn i innsidelistene for å rekruttere personell. Dette er ikke den type konkurranse taushetspliktsreglene er ment å verne om. Heller ikke at opplysningene kan røpe et klientforhold vil i seg selv være taushetsbelagt. For det første gjelder det ikke noe absolutt og generelt forbud for advokater eller rådgivere mot å røpe klientforhold. For det andre er dette en taushetsplikt som eventuelt påligger advokaten eller rådgiveren. En slik taushetsplikt binder som utgangspunkt ikke forvaltningen. Hvorvidt opplysninger om klientforholdet er taushetsbelagt hos Oslo Børs beror derfor på en tolkning av børsloven § 14.

Det er etter dette begrunnet tvil om nemnda har hatt riktig rettslig utgangspunkt for den vurdering som er foretatt, og vurderingen er heller ikke tilstrekkelig konkret.

Børsklagenemnden bes gjennomgå saken på nytt i lys av mine merknader, og vurdere om det er grunn til gi A ytterligere innsyn. Jeg ber om å bli holdt orientert om den videre utviklingen i saken.

—

2. Unntak etter offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5

Under saksforberedelsen her har Børsklagenemnden også fremholdt at dokumentene kan unntas med hjemmel i dagjeldende offentlighetslov § 6 første ledd nr. 5, fordi dokumentene er å anse som «anmeldelse, rapport eller annet dokument om lovovertredelse».