Dokumentinnsyn – taushetsplikt og kravet til konkretisering av en innsynsbegjæring

Som følge av en klage fra A ble det besluttet å undersøke saken nærmere herfra. Under henvisning til opplysningene om at Arbeids- og inkluderingsdepartementet allerede hadde innvilget en innsynsbegjæring som tilsvarte As, ble departementet spurt om det anså avslaget overfor A forenlig med det alminnelige forvaltningsrettslige forbudet mot usaklig forskjellsbehandling. Departementet ble også bedt om å opplyse hvilket merarbeid det ville ha medført å imøtekomme As innsynsbegjæring.

I sitt svar hit fremholdt Arbeids- og inkluderingsdepartementet at det isolert sett hadde vært adgang til å avvise As innsynsbegjæring. Selve innsynsbegjæringen fra B kunne etter departementets syn ikke anses som et saksdokument som det kunne kreves innsyn i etter offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69. Departementets praksis var at slike innsynsbegjæringer ble registrert på hvert enkelt av de dokumentene begjæringen gjaldt, i tillegg til at en fysisk kopi av selve begjæringen ble skrevet ut og satt inn i en ringperm. Bs innsynsbegjæring inneholdt ikke noen opplisting over hvilke dokumenter B hadde bedt om innsyn i. For å finne ut hvilke dokumenter og opplysninger B faktisk var gitt innsyn i, ville det derfor være nødvendig å undersøke hvert enkelt dokument som begjæringen var blitt ansett å omfatte. Dette ville medføre et betydelig merarbeid for departementet, og det var derfor ikke praksis å imøtekomme slike begjæringer som A hadde fremsatt. Det ble imidlertid bekreftet at departementet tidligere hadde innvilget en innsynsbegjæring som var identisk med den senere begjæringen fra A. Departementet hadde oppfattet det slik at personen som fremsatte den første begjæringen sto i nær kontakt med A, og departementet hadde derfor antatt at A kunne få tilgang til de etterspurte dokumentene med å kontakte vedkommende person. Etter at saken var blitt tatt opp med departementet herfra, hadde departementet imidlertid kommet til at avslaget overfor A sto i et problematisk forhold til det alminnelige forvaltningsrettslige forbudet mot usaklig forskjellsbehandling, og det hadde derfor besluttet å etterkomme As innsynsbegjæring. De aktuelle dokumentene var også blitt gjennomgått på nytt for å vurdere om B var gitt tilgang til opplysninger som skulle vært unntatt offentlighet. Departementets vurdering var at B ikke burde fått innsyn i opplysninger om bankkontonumrene til to av As medlemmer, men at det ellers ikke var utlevert informasjon som var underlagt taushetsplikt.

For øvrig opplyste departementet om at det ville legge om sin praksis for håndtering av innsynsbegjæringer. Denne omleggingen ville innebære at det bare kunne begjæres innsyn i konkret angitte dokumenter i departementets journal, og at disse måtte identifiseres med journalnummer. Dermed ville det ikke være mulig å begjære innsyn i innsynsbegjæringer, ettersom slike begjæringer ikke ble journalført hos departementet.

Departementets brev ble forelagt A, som i et nytt brev hit gjorde gjeldende at departementet også hadde utlevert annen taushetspliktig informasjon til B. Som følge av dette ble A gitt en tidsfrist til å konkretisere hvilke opplysninger i de utleverte dokumentene A siktet til. Denne henvendelsen til A ble ikke besvart.

Ved avslutningen av saken uttalte jeg bl.a.:

«1. Innsynsspørsmålet

Utgangspunktet i norsk rett er at enhver kan kreve innsyn i forvaltningens saksdokumenter, jf. offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 2 annet ledd, jf. første ledd. Slik saken er opplyst, synes det klart at Arbeids- og inkluderingsdepartementet har ansett dokumentene som B, og senere også A, fikk innsyn i å være omfattet av denne innsynsretten. Departementet har imidlertid fremholdt at selve innsynsbegjæringen fra B ikke var et dokument som det kunne kreves innsyn i, og som heller ikke behøvde å journalføres. Innsynsbegjæringer og andre inn- og utgående dokumenter i innsynssaker omfattes av definisjonen av «forvaltingens saksdokumenter» i offentlighetsloven § 3. Slike dokumenter må derfor normalt journalføres, jf. forskrift om offentlege arkiv 11. desember 1998 nr. 1193 (arkivforskriften) § 2-6, og de omfattes også av offentlighetslovens bestemmelser om innsyn. Jeg viser i denne sammenheng til Fonnes, Arkivhåndboken for offentlig forvaltning (2000) s. 231 og min uttalelse i sak om Arbeids- og inkluderingsdepartementets rutiner for journalføring og arkivering i innsynssaker [sak inntatt i årsmeldingen for 2008 på s. 73 (Somb-2008-14)].

Etter offentlighetsloven § 2 annet ledd må en innsynsbegjæring gjelde dokumentene i «en bestemt sak». Jeg forstår departementet slik at det mener at As begjæring om kopier av dokumentene B hadde fått utlevert ikke i tilstrekkelig grad identifiserte hvilke konkrete dokumenter det dreide seg om, og at begjæringen følgelig kunne avvises. Den tidligere oversendelsen av dokumentene til B må anses som et utgående dokument i denne innsynssaken og oversendelsesbrevet med vedlegg måtte derfor anses å være et selvstendig saksdokument. Etter offentlighetsloven § 2 annet ledd må det kunne kreves innsyn i et slikt dokument. Når A ba om innsyn i de samme dokumentene som B fikk innsyn i ved nevnte oversendelse, måtte dette derfor anses som en tilstrekkelig konkretisering av hvilke dokumenter A ønsket innsyn i.

Departementet har i korrespondansen hit vist til at det ville medføre et betydelig merarbeid å finne ut av hvilke dokumenter B hadde fått innsyn i. Bakgrunnen for dette synes å være at departementet ikke har hatt som praksis å registrere slik informasjon på den enkelte innsynssak. Det er departementets plikt å sørge for at innsynsbegjæringer blir behandlet i tråd med gjeldende rett og alminnelige prinsipper for god forvaltningsskikk. Dersom departementets rutiner gjør det vanskelig eller arbeidskrevende å etterleve slike regler og prinsipper, må departementet i tilfelle endre rutinene sine.

2. Spørsmålet om brudd på taushetsplikt

A har i korrespondansen hit anført at Arbeids- og inkluderingsdepartementet har gitt B tilgang til dokumenter som inneholdt taushetspliktige opplysninger om enkelte av As medlemmer. Departementet har i denne forbindelse opplyst at det i dokumentene som ble utlevert fantes opplysninger om kontonumrene til to av As medlemmer, og at disse kontonumrene burde vært sladdet. Jeg finner det for egen del tvilsomt om private bankkontonumre i seg selv omfattes av taushetsplikten etter forvaltningsloven 10. februar 1967 § 13 første ledd nr. 1, som gjelder opplysninger om «noens personlige forhold». Av Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) s. 13 flg. fremgår det at bestemmelsen bare er ment å ramme personopplysninger av mer sensitiv karakter, og at det må foretas en avgrensning mot mer nøytrale opplysninger. Bestemmelsen i § 13 første ledd nr. 1 må også sees i sammenheng med § 13 annet ledd første punktum, hvor det gis en ikke-uttømmende opplisting av personopplysninger som i utgangspunktet ikke er omfattet av taushetsplikten. Det er vanskelig å se at opplysninger om et privat bankkontonummer skal være vesentlig mer sensitive enn den typen opplysninger som er uttrykkelig nevnt i § 13 annet ledd første punktum. Jeg antar derfor at et privat bankkontonummer bare vil være underlagt taushetsplikt dersom det vil kunne bidra til å avsløre andre opplysninger om «noens personlige forhold», jf. også forvaltningsloven § 13 annet ledd første punktum. Jeg er kjent med at Justis- og politidepartementet i sin uttalelse 5. desember 1995 (JDLOV-1995-8482) synes å ha lagt det motsatte standpunkt til grunn, men kan ikke se at standpunktet har tilstrekkelig støtte i øvrige rettskildefaktorer.

Utover det ovennevnte har ikke A opplyst hvilke opplysninger i det utleverte materialet som skulle vært unntatt offentlighet av hensyn til As medlemmer. Jeg har heller ikke funnet grunn til å undersøke dette spørsmålet av eget tiltak.

3.   Departementets varslede omlegging av praksis i innsynssaker

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har i sitt brev 25. mars 2008 varslet at det vil legge om sin praksis for håndtering av innsynssaker. Bl.a. er det opplyst at departementet vil kreve at det i innsynsbegjæringer må angis journalnumre for dokumentene det ønskes innsyn i.