Miljøverndepartementet behandlet 3. juli 2006 Fylkesmannen i Rogalands klage på Karmøy kommunes vedtak 27. september 2005 om ikke å behandle fylkesmannens uttalelse 19. april 2005 «som innsigelse». Kommunen anså den «for sent fremsatt» i forhold til uttalelsesfristen. Departementet la til grunn at det var inngått «avtale» mellom fylkesmannen og kommunen om forlenget frist for innsigelse, og at fylkesmannens innsigelse var innkommet innen denne fristen, slik at kommunens egengodkjenning 27. september 2005 av reguleringsplan for Y ikke fikk rettsvirkning.
Tiltakshaverne brakte saken inn for ombudsmannen (sak 2007/1265).
Ombudsmannen undersøkte enkelte deler av saken, og kom blant annet til at det var «vanskelig å se at departementet hadde tilstrekkelige holdepunkter for å slå fast hvilken frist som ble satt og at innsigelsen var rettidig». Det ble videre konkludert med at det under tvil fremstod som «mest rimelig og best i samsvar med god forvaltningsskikk at fylkesmannen må ta ansvaret for den tvil som her foreligger, slik at fylkesmannens merknader i brev 19. april 2005 ikke kan anses som en innsigelse». Miljøverndepartementet ble deretter bedt om å behandle saken på nytt.
Departementet foretok ny behandling, men fant ikke «grunnlag for å endre vedtaket 3. juli 2006». Det ble blant annet fastholdt at forholdene rundt meklingen tilsa «at kommunens administrasjon og ordføreren mente at fristforlengelse var gitt, slik at det forelå en gyldig innsigelse fra fylkesmannen». Videre ble det vist til at kommunens politikere «ikke kan overprøve dette gjennom et etterfølgende vedtak». Dersom innsigelsesmyndigheten hevder at innsigelsen er fremmet i tide «må [kommunen i utgangspunktet] legge til grunn at det foreligger en rettidig innsigelse». I tillegg ble det vist til at «kommunen hadde særlig grunn til å ta hensyn til fylkesmannens innsigelse, på grunn av at saken var en oppfølging av tidligere vedtak i departementet». Endelig mente departementet «at resultatet etter en behandling av denne saken som klagesak ville blitt uendret», og viste til at departementet måtte behandle de foreliggende private klagene dersom saken ikke var å anse som en «innsigelsessak».
Klagerne henvendte seg igjen til ombudsmannen og klaget på departementets nye vurdering. De fastholdt tidligere anførsler, og pekte spesielt på at departementet ikke hadde tilført noe nytt «til belysning» av spørsmålet om innsigelsen var rettidig. Det ble blant annet fremhevet at kommunens politikere på ingen måte hadde «overprøvd fristforlengelsene som ble gitt av administrasjonen», og herunder vist til at politikerne inntok sitt endelige standpunkt da de ble klar over betydningen av de gjeldende fristregler for innsigelse.
Etter en nærmere vurdering av klagen, ble det funnet grunn til å stille noen spørsmål til departementet. Det var ønskelig at departementet kommenterte klagernes merknad om at saksbehandler B i kommunen etter en henvendelse meddelte at alle fristforlengelser nå var utgått og at «nå var det ”nok”». Videre ble det bedt om departementets oppfatning av den rettslige virkningen av at en innsigelse er «for sent innkommet». Det ble også spurt om det «i ettertid med bindende virkning [er mulig] å avtale at en innsigelse er innkommet innen en frist».
Departementet ble for øvrig bedt om å utdype hvorvidt kommunestyret er bundet av frister gitt av administrasjonen, og det var ønskelig at departementet gav en nærmere begrunnelse for at kommunen «i utgangspunktet må legge til grunn at det foreligger en rettidig innsigelse … dersom innsigelsesmyndigheten hevder at innsigelsen er fremmet i tide». Endelig ble departementet bedt om å begrunne nærmere at resultatet etter en behandling som klagesak antas å «ville blitt uendret».
Departementet svarte blant annet at det var «vanskelig å legge avgjørende vekt på påstander om en muntlig kontakt med kommunens saksbehandler», og det ble igjen fremhevet den vekten som var lagt på meklingen. Det ble videre vist til rundskriv T-2/2003 hvor det fremgår at fristen for innsigelse skal være rimelig og påpekt at «kommunen [burde] gi fylkesmannen tilstrekkelig tid til å vurdere saken nærmere».
Det ble fastholdt at «fristens lengde [er] et spørsmål som det må tilligge administrasjonen å avgjøre», og ved «uenighet om det faktisk er gitt fristforlengelse vil det riktige være å sende saken som en innsigelsessak til departementet», slik at spørsmålet om innsigelsen har kommet i tide blir en del av vurderingen «når saken behandles i departementet». Videre ble det fastholdt at kommunen i utgangspunktet må «legge til grunn at det foreligger en rettidig innsigelse og behandle saken videre som en innsigelsessak dersom innsigelsesmyndigheten hevder at innsigelsen er fremmet i tide».
Klagerne anførte i hovedsak at det er «nettopp helt udokumenterte påstander fra en saksbehandler hos fylkesmannen om at ”det muntlig er gitt fristforlengelse” departementet synes å legge avgjørende vekt på når man der konkluderer med at den såkalte innsigelsen er sendt innen fristen». Videre mente klagerne at den skriftlig dokumenterte fristforlengelsen til 21. februar 2005 i seg selv er «rimelig». Det ble for øvrig tilbakevist at det forelå reell uenighet mellom dem som «møtte under meklingen» fra kommunen og kommunestyret om de faktiske forholdene i saken. Avslutningsvis ble det påpekt at departementet ikke hadde svart tilfredsstillende på spørsmålet om behandling av de private klagene.
Departementet hadde ingen ytterligere kommentarer.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Departementets nye vurdering
Som nevnt, kom jeg i min uttalelse 23. desember 2008 til at det var vanskelig å se at departementet hadde tilstrekkelige holdepunkter for å slå fast hvilken innsigelsesfrist som ble satt og at innsigelsen var rettidig. Jeg konkluderte videre med at det i denne saken fremstår som mest rimelig og best i samsvar med god forvaltningsskikk at fylkesmannen må ta ansvaret for den bevismessige tvil som her foreligger.
Departementet har ved sin nye vurdering 26. januar 2009 ikke funnet grunnlag for å endre sitt opprinnelige vedtak 3. juli 2006. Jeg kan imidlertid ikke se at det fremkommer forhold i den nye vurderingen som tilsier at departementet har hatt et bedre grunnlag for sin konklusjon enn på tidspunktet for min uttalelse.
Departementet har ikke trukket frem noen nye bevismessige forhold vedrørende innsigelsesfristen. Den gjentatte henvisningen til vektleggingen av enigheten mellom ordføreren og fylkesmannen under meklingen kan jeg fortsatt ikke anse som avgjørende for spørsmålet om når den siste fristforlengelsen faktisk løp ut. Så vidt jeg kan se har departementet for øvrig unnlatt å besvare om man under en mekling kan avtale at en innsigelse var rettidig, men jeg bemerker at selv om det er naturlig å kunne bli enige om hva man mener har funnet sted, fremstår det som unaturlig å avtale hva som faktisk har skjedd.
I forlengelsen av dette er det vanskelig å følge departementet når det innvendes at kommunestyret ikke kan «overprøve» fristforlengelser gitt av administrasjonen. Slik saken er forelagt meg, synes forskjellen mellom meklingsavtalen og kommunestyrets vedtak å vedrøre en forståelse av faktum snarere enn at kommunestyret med overlegg har sett bort fra administrasjonens fristforlengelser. Til dette kommer klagernes anførsel om at divergensen kan skyldes manglende kjennskap til de nye fristreglene i plbl. § 27-1 punkt 2, annet ledd på tidspunktet for meklingen. Selv kan jeg vanskelig mene noe om bakgrunnen for de oppfatninger av innsigelsesfristen som har kommet frem under kommunens behandling, men konstaterer kort at et kommunestyre neppe kan være avskåret fra å slå fast at det tidligere i prosessen er lagt feil faktum til grunn dersom kommunestyret mener dette.
Klagerne har ved flere anledninger påpekt at en saksbehandler i kommunen i telefonsamtale mars 2005 meddelte at «nå var det ”nok”» under henvisning til at fylkesmannen ikke hadde sendt noen innsigelse. Jeg savner tiltak fra departementets side for å søke å avklare forholdene rundt denne angivelige telefonsamtalen med henblikk på å redusere tvilen i saken, og kan vanskelig se hvilket grunnlag departementet har hatt for å unnlate å forfølge dette nærmere. I sitt svarbrev hit har departementet begrenset seg til å bemerke at det er «vanskelig å legge avgjørende vekt på påstander om en muntlig kontakt med kommunens saksbehandler». Denne merknaden fremstår i et noe underlig lys all den tid det nettopp er en angivelig muntlig fristforlengelse uten notoritet departementet har lagt til grunn for sitt standpunkt i saken.
Departementet gir uttrykk for at kommunen må hensynta fylkesmannens uttalelse enten den anser denne for å være en innsigelse eller ikke. Dette er i tråd med det jeg skriver i min uttalelse om at «kommunen også er pliktig til å ta hensyn til en for sent innkommet innsigelse». Jeg har heller ingen merknader til at kommunen i følge departementet hadde «særlig grunn» til å ta hensyn til fylkesmannens synspunkter i herværende sak. At kommunen må ta hensyn til og vektlegge de synspunkter som fremkommer i fylkesmannens uttalelse, innebærer imidlertid ikke nødvendigvis noe forbud mot å egengodkjenne en reguleringsplan.
Jeg forstår departementet slik at der det er «tvil» eller «uenighet» om fristforlengelsen må kommunen i utgangspunktet behandle saken som en innsigelsessak og sende den til departementet, som dermed kan ta stilling til fristspørsmålet. Effektivitetshensyn kan etter omstendighetene tale for en slik løsning der man forventer en fristklage fra fylkesmannen og ikke antar at kommunen vil ta den til følge, men en slik praksis vil fravike normalordningen der en fristklage undergis behandling av førsteinstansen og deretter klageinstansen uten at klageinstansen samtidig får spørsmålet i hovedsaken til behandling. Departementets henvisning til rundskriv T-5/95, der det fremgår at fylkesmannens innspill skal behandles som innsigelse der det er tvil om innsigelsesmyndigheten har anledning til å fremsette innsigelse, må tillegges begrenset vekt i denne sammenheng. Som departementet selv påpeker, er rundskrivet eldre enn de nye fristreglene, i tillegg til at henvisningen ikke er eksplisitt myntet på en situasjon der kommunen mener en påstått innsigelse er kommet for sent. Det minnes for øvrig om at konsekvensen av en for sen innsigelse kommer klart frem i det nyere rundskriv T-2/2003 og i Ot.prp.nr. 113 (2001-2002), uten at det fremgår noen retningslinje for en tvilssituasjon.
I den aktuelle saken er imidlertid min gjenstand for vurdering grunnlaget for departementets konklusjon i spørsmålet om innsigelsesfrist. Hvorvidt departementet tok stilling til spørsmålet i forbindelse med en klage eller som et prejudisielt spørsmål som ledd i en innsigelsesbehandling synes å være av underordnet praktisk betydning.
Jeg er fremdeles av den oppfatning at fylkesmannen bør ta ansvaret for den tvil som foreligger i saken. Det er åpenbart forvaltningen som er nærmest til å besørge en eller annen form for notoritet rundt spørsmålet om fristforlengelser – dette ligger helt utenfor tiltakshavernes kontroll. Både fylkesmannen og kommunen hadde ingen grunn til å unnlate dette. Et annet standpunkt vil for øvrig harmonere dårlig med den bevisbyrde som normalt borgerne får når forvaltningen mener at en frist ikke er overholdt.
Departementets betraktninger rundt hva som vil utgjøre en rimelig innsigelsesfrist har jeg ingen mening om, men merker meg at fylkesmannen per e-post fikk en fristforlengelse som gikk lenger enn den fylkesmannen selv ba om.
Slik saken er forelagt meg, har jeg heller ikke grunnlag for å mene noe om departementets oppfatning av at behandling av de private klagene i saken ville ført til det samme materielle resultatet. Departementets svarbrev var ikke klargjørende i så måte.
Konklusjon
Det foreligger fremdeles begrunnet tvil om departementets grunnlag for å anse Fylkesmannen i Rogalands uttalelse 19. april 2005 som en innsigelse. Departementet bes merke seg mine synspunkter slik de fremkommer ovenfor og i min uttalelse 23. desember 2008 i samme sak. På denne bakgrunn bes departementet behandle saken på nytt. Det er ønskelig å motta kopi av departementets nye vurdering.»