A fremstilte campingbilen som fra fabrikk kom med fire sitteplasser, for Stavanger trafikkstasjon. Stavanger trafikkstasjon, Region vest, godkjente ikke at deler av førersetet ble brukt som liggeplass og campingbilen ble registrert med tre sitteplasser. Det er et vilkår for å få godkjent en campingbil i avgiftsgruppe c (som var 13 prosent av engangsavgiften som betales for avgiftsgruppe a der blant annet personbil er plassert) at antall sitteplasser ikke skal overstige antall liggeplasser. A påklaget vedtaket og Statens vegvesen, Region vest, oversendte saken til Vegdirektoratet som støttet Region vests vedtak, og oversendte saken til Toll- og avgiftsdirektoratet for behandling. Toll- og avgiftsdirektoratet fastholdt vedtak om å godkjenne kun tre liggeplasser i campingbilen av typen Trigano Eurocamp. Direktoratet begrunnet vedtaket med at liggeplassene basert på tilpasning av bl.a. førersetet (forsetene ble snudd 90 grader slik at de vendte mot hverandre og et bord ble senket mellom forsetene og sittegruppen bak) ikke oppfylte forskriftfastsatt vilkår om «fastmonterte bobekvemmeligheter». Dette innebar at A fikk kjøretøyet avgiftsbelagt etter den gunstigere avgiftsgruppen c campingbil, men registrert med kun tre sitteplasser i vognkortet.
I klagen hit ble det blant annet anført at vedtaket var truffet på bakgrunn av feil lovforståelse, og at Toll- og avgiftsdirektoratet hadde «pålagt krav som de ikke har hjemmel til å pålegge.» Det ble videre anført at formålet til engangsavgiften og reelle hensyn taler imot toll- og avgiftsetatens forståelse av forskriftens krav til liggeplasser da A likevel hadde fått godkjent bilen i avgiftsgruppen campingbil og at det derfor ikke hadde vært et forsøk på en omgåelse av regelverket for eventuelt å kunne oppnå å få bilen registrert i en gunstigere avgiftsgruppe. Videre anførte A at regelverket ble praktisert ulikt ved forskjellige trafikkstasjoner i landet og at forskjellig forståelse av regelverket, samt at Stavanger trafikkstasjon og Toll- og avgiftsdirektoratet hadde truffet vedtak med forskjellig begrunnelse, førte til en lite forutsigbar situasjon for kjøpere av campingbil.
Det ble funnet grunn til å undersøke saken nærmere herfra og Toll- og avgiftsdirektoratet ble blant annet stilt spørsmål tilknyttet forståelsen og praktiseringen av forskrift om engangsavgift 19. mars 2001 nr. 268 (engangsavgiftforskriften) § 2-5. I denne sammenheng ble det vist til at Vegstasjon Vest og Vegdirektoratet syntes å ha en annen begrunnelse for vedtaket enn Toll- og avgiftsdirektoratet. Videre ble det bedt oppgitt på hvilke punkter praksis «har vært noe liberalt» med hensyn til kravet om fastmonterte bobekvemmeligheter, slik direktoratet hadde opplyst i vedtaket.
Dernest ble direktoratet bedt om å gi sine merknader (eventuelt i samråd med Vegdirektoratet) til at det ved vurderingen av hvilken avgiftsgruppe motorvogner skal avgiftsbelegges etter, skal definisjonene av motorvogngruppene og de øvrige tekniske krav gitt i kjøretøyforskriften legges til grunn, og om kjøretøyforskriften hjemler registrering av færre sitteplasser enn det som bilen kommer med fra fabrikanten.
Det ble videre bedt opplyst hvilken ansvarsdeling og hvilke samarbeidsrutiner det er mellom Vegdirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet vedrørende beregning, oppkreving og kontroll av engangsavgift for motorvogner.
Direktoratet ble til sist bedt opplyse hvor langt arbeidet med en varslet forskriftsendring på området var kommet.
I sitt svar viste Toll- og avgiftsdirektoratet til at forskrift om engangsavgift § 2-5:
«forutsetter bruk av skjønn jf. hovedvilkåret ‘innrettet til boformål’ og videre eksempelvis bestemmelsens punkt 3 som sier at liggeplassene skal være ‘funksjonelle for voksne personer’, uten å angi nærmere kriterier om hva som kan godtas som minstemål. Det samme gjelder kravene i punkt 2 som angir hvilke bobekvemmeligheter campingrommet skal være utstyrt med, uten å nevne nærmere målekrav. Dette har resultert i at det har blitt utviklet en praksis for hva som kan godtas som campingbil etter forskriftens § 2-5.»
Videre skrev direktoratet:
«Når regelverket er av en slik skjønnsmessig karakter, har det derfor vært viktig å ha en konsekvent praksis for hva som kan godtas. For de aller fleste campingbiler, har reglene ikke voldt noen problemer. Det er bare i grensetilfellene som slike spørsmål kommer opp. Direktoratet mottar årlig svært få saker til avgjørelse, men har hatt et tett samarbeid med Vegdirektoratet vedrørende forståelsen og praktiseringen av reglene.»
Om praktiseringen av forskriftens krav om «fast monterte bobekvemmeligheter», herunder liggeplasser svarte direktoratet:
«Dersom en foretar en streng fortolkning av bestemmelsen, innebærer dette blant annet at sengeplassene ikke må nødvendiggjøre noen form for opprigging før de kan tas i bruk. I moderne bobiler er det imidlertid slik at produsentene følger mye av de samme løsninger som i campingvogner, ved at liggeplassene arrangeres slik at eksisterende sitteanordning tas i bruk som liggeplasser ved hjelp av at det benyttes plater eller ved hjelp av at salongbordet senkes ned og utgjør en del av sengeplassens fundament. Slike løsninger ville ikke kunne godtas dersom en etter en streng fortolkning av forskriftens krav om fast montering skulle følges.
Toll- og avgiftsdirektoratet har i nært samarbeid med Vegdirektoratet derfor til en viss grad tillatt at slike løsninger inngår som liggeplasser også etter forskriftens § 2-5 selv om dette innbærer en viss ‘opprigging’ i forhold til kravet om fast montering. På dette punkt er altså praksis liberalisert noe i forhold til forskriftens krav. Når en først tillater enkelte slike løsninger, oppstår det et press på bestemmelsen. I det foreliggende tilfellet ønsker eieren å ta i bruk forsetet som en del av sengeløsningen. Etter direktoratets oppfatning kommer man i slike tilfeller for langt unna kravet til fast montert liggeplass.»
Til spørsmål herfra om det forekommer forskjellsbehandling, svarte direktoratet at Toll- og avgiftsdirektoratet og Vegdirektoratet konsekvent ikke har tillatt førersetet brukt som en del av liggeplassen og skrev videre:
«Når det gjelder de avgiftsmessige klassifiseringer av kjøretøy i sin alminnelighet, gjøres dette av de lokale trafikkstasjoner rundt om i Norge.
Direktoratet kan ikke utelukke at enkelte trafikkstasjoner har hatt en avvikende oppfatning og praktisering av regelverket. Direktoratet gjøres i alminnelighet ikke kjent med enhver avgjørelse som fattes hos trafikkstasjonene. Vi har imidlertid som oppgave å rette feil praksis når vi får orientering om dette. Når det vises til konsekvent praksis, er dette derfor den praksis som direktoratet har for egne, samt Vegdirektoratets avgjørelser.»
Det ble til slutt opplyst at forslag til endring i forskrift om engangsavgift ble sendt på høring 23. oktober 2007 og at høringsfristen var 25. januar 2008.
A kom etter dette med sine merknader til direktoratets svar og oversendte kopi av kjøretøyets vognkort og det internasjonale godkjenningsbeviset. Statens vegvesen, Stavanger trafikkstasjon oversendte sakens dokumenter inkludert kopier av fotografier av kjøretøyet innvendig.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Innledning
Ved første gangs registrering av motorvogner i det sentrale motorvognregisteret skal det betales engangsavgift for motorvogner, jf. forskrift 19. mars 2001 nr. 268 om engangsavgift på motorvogner (heretter engangsavgiftforskriften) § 1-2, jf. lov 19. juni 1959 nr. 2 om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter og Stortingets avgiftsvedtak. Motorkjøretøyene er inndelt i ulike avgiftsgrupper og størrelsen på pliktig avgift avhenger av hvilken avgiftsgruppe motorvognen blir plassert i. Avgiftsgruppene er definert i engangsavgiftforskriften kapittel 2. Utgangspunktet er at det er «definisjonene av motorvogngruppene og de øvrige tekniske krav» i forskrift 4. oktober 1994 nr. 918 om tekniske krav og godkjenning av kjøretøy, deler og utstyr (kjøretøyforskriften) som legges til grunn i vurderingen av hvilken avgiftsgruppe motorvognen tilhører, jf. engangsavgiftforskriften § 2-1 første ledd.
Etter kjøretøyforskriften faller en campingbil inn under den tekniske definisjonen «Bil gruppe M 1 (personbil)», jf. § 2-2 nr. 2 a. Imidlertid er det oppstilt en egen avgiftsmessig gruppe for campingbiler, jf. vedtak om særavgifter til statskassen kapittel I § 2 og engangsavgiftforskriften § 2-5, der det er nærmere beskrevet vilkårene for hvilke kjøretøy som faller inn under denne avgiftsgruppen. Engangsavgiftforskriften § 2-5 Campingbil lyder:
«Som campingbil anses motorvogn som bak førersetet hovedsakelig er innrettet til boformål.
For at motorvognen skal gis avgiftsmessig status som campingbil, må følgende vilkår være oppfylt:
1. Campingrommet skal ha takhøyde på minst 130 cm.
2. Campingrommet skal være utstyrt med fast monterte bobekvemmeligheter som minst omfatter kjøkkenbenk/ -skap, klesskap, liggeplasser og bord.
3. Liggeplasser skal være funksjonelle for voksne personer.
4. Antall registrerte sitteplasser skal ikke overstige 9 medregnet førersetet.
5. Antall registrerte sitteplasser skal ikke overstige antall liggeplasser.»
Vurderingstemaene i denne saken er tilknyttet kravet om «fast monterte bobekvemmeligheter», herunder liggeplasser og kravet om at «[a]ntall registrerte sitteplasser skal ikke overstige antall liggeplasser.»
As bil kom fra fabrikken med sitte- og liggeplasser til fire personer. Da trafikkstasjonen i Stavanger ikke fant å godkjenne liggeplassene som delvis var basert på førersetet, fikk A bygget en ny løsning, men fikk kjøretøyet kun godkjent med tre liggeplasser. Trafikkstasjonen registrerte kjøretøyet så med tre sitteplasser i vognkortet og plasserte kjøretøyet i avgiftsgruppe c: campingbil.
Jeg vil vurdere på et mer generelt grunnlag eventuelt å opprette en sak av eget tiltak om den tilsynelatende innvirkningen den avgiftsmessige klassifiseringen får for den tekniske godkjenningen av kjøretøy etter kjøretøyforskriften og hjemmelsgrunnlaget for dette. Det vises også til kjøretøyforskriften § 6-3 nr. 6 om at «[k]jøretøy skal ved registrering godkjennes for det antall personer kjøretøyet maksimalt har sitteplass for». Spørsmålet ble tatt opp med Toll- og avgiftsdirektoratet i brev herfra 1. november 2007, men da jeg vil vurdere å ta spørsmålet særskilt opp med Vegdirektoratet, går jeg ikke nærmere inn på det her.
Fastsettelse av antall liggeplasser – kravet om «fast monterte bobekvemmeligheter»
Den nærmere fastsettelsen av hva som ligger i forskriftens vilkår om «fast monterte bobekvemmeligheter», må gjøres ved en alminnelig språklig fortolkning. Jeg deler direktoratets oppfatning om at en streng fortolkning av ordlyden vil tilsi at det ikke er rom for noen form for «tilrigging», men jeg kan ikke fullt ut være enig i direktoratets uttalelse om at «regelverket er av en slik skjønnsmessig karakter». Imidlertid gir lovens ordlyd (som nevnt) rom for tolkning og i mangel av andre relevante rettskilder, vil forvaltningens praksis måtte tillegges vekt.
Direktoratet har i begrunnelsen hit for å nekte å godkjenne forsetene i campingbilen som del av liggeplass, i hovedsak vist til konsekvent praksis. Imidlertid har direktoratet godkjent liggeplasser basert på øvrige eksisterende sitteanordninger som forlenges med for eksempel forsenket salongbord. Direktoratet har videre vist til at det på bakgrunn av det er «liberalisert noe i forhold til forskriftens krav» og har oppstått «press på bestemmelsen». Grensen må derfor settes ved de tilfellene der forsetene ønskes benyttet som del av liggeplassene da direktoratet mener at en i «slike tilfeller [kommer] for langt unna kravet til fast montert liggeplass». Det er viktig, der bestemmelsen åpner for tolkningsskjønn, at det søkes å sikre en ensartet praksis. Imidlertid kan ikke grensen for hva som skal godtas som «fast montert» settes vilkårlig i den forstand at det må være saklige grunner som tilsier at skillet settes akkurat ved bruk av forsetene. Det er ikke tilstrekkelig å vise til en konsekvent praksis i så måte. A har i denne saken også vist til at enkelte trafikkstasjoner har godkjent liggeplasser som er basert på forseter.
Det er flere momenter som taler for en ikke for streng fortolkning av «fast montert» i vurderingen av om forsetene kan godtas som del av liggeplass. Formålet bak kravene i engangsavgiftforskriften § 2-5 er å hindre omgåelse av avgiftsplikten. Direktoratet har ikke godtgjort egenskaper ved kjøretøyet som skulle tilsi at det var et forsøk på å omgå avgiftsplikten for personbil eller at dette kjøretøyet på annen måte er i grenseland av hva som kan karakteriseres som campingbil i engangsavgiftforskriftens forstand. Videre må det i vurderingen sees hen til at campingbiler vanligvis fra fabrikanten er innredet med flerbruksmøbler for å utnytte plassen optimalt. På lik linje med å tolke unntaket fra full engangsavgift for vidt, vil det være å ta for lite hensyn til Stortingets vilje å tolke unntaket for snevert, slik at det kjøretøy som normalt karakteriseres som campingbil vil falle utenfor ordningen med redusert avgift.
I denne saken har direktoratet ikke i tilstrekkelig grad godtgjort hensyn som taler for avgjørelsen om at forsetene ikke skal godtas som del av liggeplass. Jeg kan videre ikke umiddelbart se at det er tungtveiende grunner som tilsier at forsetene ikke kan brukes som del av liggeplass, og legger vekt på at direktoratet har godtatt at det gjøres enkelte «tilrigginger» av øvrige sitteplasser i kjøretøyet. Så langt jeg kan se, foreligger det ikke momenter som skulle tilsi at forskriften åpner for å stille strengere krav til fast monteringen av forsetene enn øvrige sitteplasser. Praktiseringen av gjeldende regelverk kan på denne bakgrunn synes å ha fått et klart urimelig utslag i As sak, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10 annet ledd.
På bakgrunn av ovenstående ber jeg Toll- og avgiftsdirektoratet vurdere fastsettelsen av antall liggeplasser i campingbilen på nytt.
Jeg har merket meg at engangsavgiftforskriften nå er foreslått endret i høringsbrev 23. oktober 2007 ved at det blant annet foreslås innført målkrav som er lettere å kontrollere. Fra høringsbrevet hitsettes:
«Kravene til liggeplasser har særlig vært gjenstand for oppmerksomhet, da disse er avgjørende for hvor mange sitteplasser kjøretøyene kan registreres med. [Det] … foreslås at sengeplassene enten skal være permanente, eller være basert på sittegrupper eller seter. Sistnevnte er også i tråd med EU-definisjonen av campingbil. Praksis til nå har vært at en liggeplass må ha minimumsmålet 50 cm bredde og 180 cm lengde for kunne anses som funksjonell for voksne personer. Det foreslås at disse målene forskriftfestes for 2 av sengeplassene. For øvrige sengeplasser er lengdekravet redusert noe, på bakgrunn av at slike kjøretøy normalt blir produsert med enkelte mindre sengeplasser spesielt egnet for barn.
I punkt 8 er det inntatt en bestemmelse om at dobbeltsenger eller bredere liggeanordninger kan tillates avsmalnet noe i fotenden. Dette er ofte tilfelle for ferdigproduserte bobiler bygget i utlandet.»
Forskriftens krav til liggeplasser synes nå eksplisitt å være senket noe, og det søkes nå å få bestemmelsene enklere å praktisere. Det er derfor nærliggende å tro at Toll- og avgiftsdirektoratet har ønsket en oppmykning av reglene og at det tilstrebes en enda større grad av likebehandling ved trafikkstasjonene.
Samarbeidsrutiner
A har i klagen hit avdekket at praksis i noen grad har vært ulik ved de forskjellige trafikkstasjonene vedrørende hvor strengt vilkåret om «fast monterte bobekvemmeligheter» tolkes. Direktoratet som overordnet forvaltningsorgan har ansvar for å ha rutiner for å sikre at trafikkstasjonenes praksis er så enhetlig som mulig, og at det gis informasjon til organet som skal treffe vedtak i første instans om prinsipielle avgjørelser fra klageinstansen. Dette er viktig for å unngå usaklig forskjellsbehandling. Det er derfor ikke tilstrekkelig å vise til en konsekvent praksis i Toll- og avgiftsdirektoratet og Vegdirektoratet i så måte, slik direktoratet har gjort i svarbrevet hit. Videre viser denne saken at Stavanger trafikkstasjon og Vegdirektoratet har hatt en annen begrunnelse for fastsettelsen enn Toll- og avgiftsdirektoratet ved at trafikkstasjonen og Vegdirektoratet begrunnet fastsettelsen med den innledende definisjonen i engangsavgiftforskriften § 2-5 av campingbiler som motorvogner som bak førersetet hovedsakelig er innrettet til boformål, mens Toll- og avgiftsdirektoratet har foretatt mer konkrete vurderinger i forhold til bestemmelsens utfyllende vilkår. Jeg er derfor ikke overbevist om at rutinene for å sikre samarbeid mellom etatene er gode nok. Hensynet til forutberegnelighet for bilimportører tilsier også at det er viktig at begrunnelsene for vedtak også fremstår som entydige. Direktoratet bes på denne bakgrunn om å vurdere rutinene for informasjonsutveksling med trafikkstasjonene om forståelsen og anvendelsen av engangsavgiftforskriften.
Jeg ber om å bli orientert om utfallet i saken etter direktoratets fornyede vurdering.»
Toll- og avgiftsdirektoratet vurderte etter dette vedtaket om fastsettelse av liggeplasser på nytt, og kom i tråd med ombudsmannens anbefaling til at campingbilen kunne tillates registrert med fire liggeplasser (og sitteplasser).