Sakens bakgrunn
Saken gjelder fastsettelse av bosted i fiskermanntallet. Hvor fiskerne er og har vært registrert i manntallet er avgjørende blant annet for adgangen til å fiske kongekrabbe i Finnmark.
Fiskeridirektoratet Region Nord vedtok 23. april 2021 i medhold av manntallsforskriften §§ 8 og 11, av eget tiltak å endre As (heretter klageren) bosted i manntallet fra Nordkapp kommune i Finnmark til Vestvågøy kommune i Nordland. Klageren påklaget vedtaket ved advokat B, men Fiskeridirektoratet stadfestet 3. desember 2021 regionskontorets vedtak. Ifølge innsendte kontoutskrifter hadde klageren fra mars til desember 2020 brukt kortet sitt 14 ganger i Finnmark og 107 ganger i Lofoten. Ut fra leveringshistorikken hadde alt annet fiske enn av kongekrabbe blitt levert til mottak i Lofoten. Klageren hadde ikke hatt noe ordinært leieforhold i Nordkapp kommune før i januar 2021, men hadde derimot i oktober 2020 kjøpt en bolig i Vestvågøy kommune. Det var fremlagt leiekontrakt som viste at boligen var utleid.
Klageren hadde 29. oktober 2021, før Fiskeridirektoratet 3. desember 2021 stadfestet regionskontorets vedtak, meldt flytting fra Vestvågøy kommune i Nordland til Gamvik kommune i Finnmark. Fiskeridirektoratet Region Nord innvilget 2. februar 2022 flyttingen med virkning fra og med 30. oktober 2021.
Advokat Ståle Hellesø brakte saken inn for Sivilombudet. Hellesø skrev at klageren er enslig og uten barn, og at klageren er født og oppvokst i Finnmark, men flyttet en periode utenfor området før klageren flyttet tilbake 1. november 2017. Flyttingen ble i 2019 registrert i fiskermanntallet. Advokaten opplyste at klageren vinteren 2020 fisket sin kvote på torsk i Lofoten, og at båten måtte på slipp. Klageren valgte et verksted i Lofoten på grunn av pris og verkstedets kjennskap til fartøyet.
I klagen anførte advokaten for det første at det ikke er saklig grunnlag for å gjøre «fratrekk» i botiden i Finnmark når fraværet har sin årsak i utøvelsen av fiskeryrket. For det andre anførte advokaten at klageren ikke kan anses bosatt i boligen hans i Vestvågøy mens den var utleid. For det tredje viste advokaten til at klageren fikk innvilget flytting tilbake, og at det fremstår sterkt urimelig at klageren skal miste muligheten til å fiske kongekrabbe frem til klageren om to år oppfyller botidskravet i deltakerforskriften § 40 bokstav d.
Våre undersøkelser
Vi fant 22. september 2022 grunn til å undersøke saken nærmere med Fiskeridirektoratet.
Fiskeridirektoratet ble bedt om å redegjøre for koblingen mellom bostedskravet i manntallsforskriften §§ 8 og 11 og folkeregisterreglene. Vi spurte om vilkårene i folkeregisterloven § 5-1 og folkeregisterforskriften kapittel 5 er avgjørende for hva som anses å være fiskerens reelle bosted etter manntallsforskriften, eller om reelt bosted etter manntallsforskriften i noen tilfeller kan ha et annet innhold enn hva vurderingstemaene som fremgår av folkeregisterlovgivningen, tilsier.
Fiskeridirektoratet viste til Nærings- og fiskeridepartements instruks 7. april 2016, der det fremgår at Folkeregisterets regler skal legges til grunn ved vurderingen av hvor fiskere skal registreres som bosatt i fiskermanntallet, men at fiskerimyndighetene ikke er bundet av de registreringene som faktisk gjøres i Folkeregisteret. Direktoratet skrev videre at vilkårene i folkeregisterloven § 5-1 og folkeregisterforskriften kapittel 5 er avgjørende for fastsettelse av fiskeres reelle bosted etter manntallsforskriften.
Videre ba vi Fiskeridirektoratet redegjøre for forholdet mellom folkeregisterloven § 5-1 og folkeregisterforskriften § 5-1-3 ved vurdering av reelt bosted etter manntallsforskriften. Vi spurte om yrkesfiskere kan være omfattet av «sjøfolk og andre som på grunn av sitt yrke ikke kan ta sin døgnhvile noe bestemt sted», hva som eventuelt skal til, og om dette var tilfelle for klageren i de periodene der klageren i 2020 og 2021 oppholdt seg i Nordland.
Fiskeridirektoratet svarte at både folkeregisterloven § 5-1 og folkeregisterforskriften § 5-1-3 kan være aktuelle for fastsettelse av reelt bosted etter manntallsforskriften. Kystfiskere deltar ofte i sesongfiskerier der det kun tar et par uker å fiske opp kvoten. Direktoratet skrev at det er svært vanlig at fiskere driver annen aktivitet eller arbeid innimellom, og at de ofte har fast bosted i rimelig nærhet til der fisket foregår. Det er et klart skille i jobb- og reisemønster mellom kystfiskere, som klageren, og mannskap på større havgående fartøy. Etter direktoratets vurdering kan yrkesfiskere omfattes av folkeregisterforskriften § 5-1-3 dersom de på grunn av sitt yrke reiser i lengre perioder, gjerne flere ganger i året. Dette var ikke tilfelle for klageren. Direktoratet viste særlig til at klagerens opphold i Vestvågøy var fast samme sted størstedelen av året 2020, og omfattet klart mer tid enn hva som hadde medgått til fiske i farvann nært til Vestvågøy kommune. Det er ifølge direktoratet ikke dokumentert at klageren i disse periodene tok døgnhvile annet sted enn hos sin familie.
Deretter spurte vi om klagerens reelle bosted etter manntallsforskriften var i Finnmark dersom vurderingstemaet i folkeregisterforskriften § 5-1-3 om «sjøfolk og andre som på grunn av sitt yrke ikke kan ta sin døgnhvile noe bestemt sted» kom til anvendelse. Vi spurte også om perioder hvor yrkesfiskere som i forbindelse med fiske utenfor Finnmarkskysten ikke kan ta døgnhvile noe bestemt sted, skal inngå i vurderingen etter manntallsforskriften, dersom vurderingstemaet i folkeregisterforskriften § 5-1-3 kommer til anvendelse.
Fiskeridirektoratet svarte at klagerens reelle bosted ikke var i Finnmark dersom folkeregisterforskriften § 5-1-3 kom til anvendelse. Direktoratet viste til at klageren i 2020 ikke drev fiske utenfor Finnmark andre steder enn i Lofoten, der klageren oppholdt seg størstedelen av året. Videre skrev direktoratet at klageren har kjøpt hus i Vestvågøy og bodd hos sin familie.
Til slutt ba vi direktoratet ta stilling til hvilken betydning det hadde for vurdering av bosted etter manntallsforskriften, i lys av henholdsvis folkeregisterloven § 5-1 og folkeregisterforskriften § 5-1-3, at klagerens bolig i Vestvågøy kommune ifølge fremlagt leiekontrakt har vært utleid fra og med 15. mai 2020. Direktoratet svarte at det ikke var avgjørende at klagerens bolig i Vestvågøy var utleid, så lenge klageren bodde fast hos sin familie i samme kommune den tiden klageren var der i 2020.
I brev 10. oktober 2022 hit bemerket advokaten at Fiskeridirektoratet ikke lenger fastholdt at klagerens reelle bosted i 2020 hadde vært boligen som i den aktuelle perioden hadde vært utleid. Advokaten skrev videre at direktoratet ikke var tydelig på hvor de mente at klageren var bosatt i 2020, ut over å hevde at klageren i hele perioden mars til desember 2020 hovedsakelig bodde fast hos sin familie i Vestvågøy. Det er ifølge advokaten ikke korrekt. Advokaten viste til opplysninger om at klageren fisket og leverte fangst i Nordkapp kommune i Finnmark i perioden 22. juni til 14. august 2020. Klagerens advokat anførte også at manntallsforskriften § 11 jf. § 8 andre ledd ikke gir hjemmel for «tvangsflytting». Fiskeridirektoratet må ha bevisbyrden ved tvangsflytting av fiskere. Den «midlertidige tvangsflyttingen» medfører at klageren ikke kan delta i kongekrabbefiske før etter to nye års botid i Finnmark. Tvangsflyttingen burde derfor underkjennes som sterkt urimelig eller utilstrekkelig begrunnet, jf. Rt-1981-745 (Isene) og læren som senere er utviklet om krav til begrunnelse av urimelige vedtak.
Sivilombudets syn på saken
1. Problemstilling
Saken gjelder fastsettelse av bosted i fiskermanntallet etter forskrift 18. desember 2008 nr. 1436 om manntal for fiskarar og fangstmenn (manntallsforskriften).
Spørsmålene i saken er hvilke krav manntallsforskriften, lov 9. desember 2016 nr. 88 om folkeregistrering (folkeregisterloven) og forskrift 14. juli 2017 nr. 1201 til folkeregisterloven (folkeregisterforskriften) stiller til fastsettelse av klagerens reelle bosted, og videre om Fiskeridirektoratet gjorde rett i å endre klagerens bosted fra en leilighet i Nordkapp kommune i Finnmark til en bolig klageren eide i Vestvågøy kommune i Nordland.
2. Forholdet mellom fastsettelse av bosted etter manntallsforskriften og folkeregisterreglene
Manntallsforskriften regulerer fiskermanntallet med formål om å gi myndighetene et pålitelig register over personer som er bosatt i Norge og som har fiske eller fangst i havet som levevei alene eller sammen med annet arbeid, jf. forskriften § 1. Hvor fiskerne er og har vært registrert i manntallet er avgjørende blant annet for retten til å delta i kongekrabbefiske i Finnmark, se deltakerforskriften § 40 bokstav d. Etter manntallsforskriften § 8 første ledd plikter fiskere å melde fra til Fiskeridirektoratet ved flytting til en annen kommune. Etter forskriften § 11 tredje ledd skal personer som flytter registreres i tilflyttingskommunen, men ikke før det er godtgjort at flyttingen er reell.
Spørsmålet er om det var riktig av Fiskeridirektoratet av eget tiltak å endre klagerens adresse i fiskermanntallet fra en leilighet i Nordkapp kommune i Finnmark til en bolig i Vestvågøy kommune i Nordland.
Ved fastsettelse av reelt bosted etter manntallsforskriften er det ikke holdepunkter for å anlegge en annen vurdering enn hva som følger av reglene i folkeregisterloven og folkeregisterforskriften. I relasjon til fiskermanntallet og deltakerforskriften har Nærings- og fiskeridepartementet i instruks 7. april 2016 til Fiskeridirektoratet i tillegg slått fast at reglene om folkeregistrering «skal legges til grunn» ved fastsettelse av fiskeres bosted, og videre:
«Vi viser i den forbindelse særlig til forskrift 9. november 2007 nr. 1268 om folkeregistrering kapittel 4 og 5 om henholdsvis hvem som skal regnes som bosatt i Norge og hvor i Norge en person skal regnes som bosatt.
Fiskerimyndighetene er imidlertid ikke bundet av bostedsregistreringene som faktisk gjøres i folkeregisteret. Både ved føring av fiskermanntallet og ved vurdering av andre søknader etter fiskeriregelverket, kan fiskerimyndighetene legge et annet bosted enn det folkeregistrerte til grunn dersom omstendighetene tilsier det. Det kan være ulike forhold som tilsier at fiskerimyndighetene i den enkelte sak bør legge et annet bosted til grunn.»
Ombudet er på denne bakgrunn enig med Fiskeridirektoratet i at vilkårene i folkeregisterloven og -forskriften er avgjørende for hvor fiskere skal være registrert som bosatt i fiskermanntallet. Det betyr ikke at Fiskeridirektoratet er bundet av hvor Skatteetaten (Folkeregisteret) har folkeregistrert fiskerne som bosatt, men at direktoratets fastsettelse av fiskernes reelle bosted må være basert på en riktig rettslig anvendelse av vilkårene i folkeregisterloven og -forskriften. Fiskeridirektoratet skal gjøre sin egen konkrete rettsanvendelse og bevisvurdering av bostedsreglene i folkeregisterloven og -forskriften. Dersom Fiskeridirektoratets rettslige eller faktiske undersøkelser viser at fiskeren er folkeregistrert med en annen bostedsadresse enn den reelle, kan direktoratet ved registrering i fiskermanntallet legge til grunn et annet bosted enn det som er registrert i Folkeregisteret.
3. Fastsettelse av bosted etter folkeregisterreglene
3.1.Generelt om folkeregisterloven § 5-1 og folkeregisterforskriften §§ 5-1-3 og 5-1-11
Hovedreglene om bostedsregistrering følger av folkeregisterloven § 5-1, som sier:
«En person registreres med bosted der vedkommende regelmessig tar sin døgnhvile.
En person som tar sin døgnhvile skiftevis på to eller flere steder, registreres med bosted der vedkommende tar sin overveiende døgnhvile i løpet av enhver tolvmånedersperiode.
Departementet kan gi forskrift til utfylling og gjennomføring av denne paragraf og kan fastsette unntak fra hovedregelen.»
Hovedregelen for en person som tar døgnhvile skiftevis på to eller flere steder, er at personen regnes som bosatt der vedkommende tar sin «overveiende døgnhvile» i løpet av enhver tolvmånedersperiode. Materielt sett legger ordlyden «overveiende døgnhvile» utelukkende opp til en vurdering av hvor personen i løpet av tolvmånedersperioden har overnattet et overveiende antall ganger. Dersom personen har overnattet 183 ganger på ett og samme sted, er det derfor uten betydning om andre forhold – slik som familiemedlemmers bosted – gir personen tilknytning til et annet sted. Slike forhold har kun betydning for fastsettelsen av de faktiske omstendighetene i saken – bevisvurderingen.
Skattedirektoratet skriver i Folkeregisterhåndboken 2021 side 100 at ferier og andre opphold som ikke tilbringes i noen av boligene, skal holdes utenfor vurderingen av folkeregisterloven § 5-1 andre ledd. Ombudet er enig i at det ved slike kortere opphold av midlertidig/ikke regelmessig karakter er naturlig å forstå § 5-1 andre ledd slik at det avgjørende er om personen har tatt overveiende døgnhvile ett sted i den resterende delen av den tolvmånedersperioden. I slike tilfeller kreves derfor ikke 183 overnattinger samme sted.
Folkeregisterforskriften § 5-1-3 oppstiller en særbestemmelse for fastsettelse av bosted for blant annet sjøfolk. Bestemmelsen sier:
«Sjøfolk og andre som på grunn av sitt yrke ikke kan ta sin døgnhvile noe bestemt sted, regnes som bosatt der de har sin familie eller der det vil være naturlig å regne dem som bosatt.»
Forutsetningen for at bestemmelsen skal komme til anvendelse er at personen «på grunn av sitt yrke ikke kan ta sin døgnhvile noe bestemt sted». Bestemmelsen verken omfatter eller utelukker hele yrkesgrupper. Det sentrale er om den konkrete personen som følge av yrkesutøvelsen «ikke kan ta døgnhvilen sin noe bestemt sted». Ordlyden «noe bestemt sted» tilsier at personen som følge av yrkesutøvelsen reiser fra sted til sted, se også Folkeregisterhåndboken 2021 side 102, der Skattedirektoratet skriver:
«Som oftest vil dette være sjøfolk, anleggsarbeidere, musikere osv. som reiser fra sted til sted på grunn av arbeid og derfor ikke kan ta døgnhvilen noe bestemt sted.»
Der personen i forbindelse med yrkesutøvelsen sin har mulighet til å ta døgnhvilen sin på ett og samme sted, skal bosted på vanlig måte avgjøres etter hovedregelen i folkeregisterloven § 5-1 andre ledd om overveiende døgnhvile eller særreglene om pendleres bosted. I Hålogaland lagmannsretts sak LH-2020-613 mente en fisker å være bosatt i Honningsvåg i Finnmark, til tross for at fiskeren hadde oppholdt seg nesten åtte måneder i Moskenes i Nordland og bare i underkant av tre måneder i Honningsvåg. Fiskeren hadde begge steder tatt døgnhvile i boliger han eide. Lagmannsretten kom derfor til at fiskerens yrke ikke hadde vært til hinder for at fiskeren kunne ta døgnhvile noe bestemt sted etter folkeregisterforskriften § 5-1-3. Fiskerens bosted skulle derfor fastsettes etter hovedregelen i folkeregisterloven § 5-1 andre ledd om «overveiende døgnhvile». Fiskeren ble dermed regnet som bosatt på adressen i Moskenes.
I tilfeller hvor personen har oppholdt seg klart mest i en kommune på grunn av arbeid, slik som i den ovennevnte lagmannsrettsavgjørelsen, men ikke har tatt døgnhvilen sin på en folkeregistrerbar adresse i arbeidskommunen, forstår ombudet regelverket slik at personens bosted må fastsettes etter folkeregisterforskriften § 5-1-11 første ledd, som sier:
«Personer som er uten kjent bosted i kommunen, regnes likevel som bosatt der når de på grunn av oppholdets varighet og omstendighetene ellers må antas å ha større bostedsmessig tilknytning til denne kommune enn til andre kommuner.»
Det avgjørende etter denne bestemmelsen er om personen har «større bostedsmessig tilknytning» til arbeidskommunen enn til der personen ellers oppholder seg. I denne vurderingen skal det ikke bare legges vekt på hvor lenge personen har oppholdt seg i arbeidskommunen, men også om andre omstendigheter gir personen bostedsmessig tilknytning til det ene eller andre stedet. Etter ombudets syn legger forskriften § 5-1-11 første ledd derfor opp til et bredere vurderingstema enn folkeregisterloven § 5-1 andre ledd. Selv om en person med knapp margin har tatt overveiende døgnhvile i arbeidskommunen, er det ikke gitt at personen har «større bostedsmessig tilknytning» til arbeidskommunen dersom andre forhold knytter personen til den andre kommunen.
3.2.Ombudets vurdering av Fiskeridirektoratets endring av klagerens bosted i fiskermanntallet
Fiskeridirektoratet har lagt til grunn at folkeregisterforskriften § 5-1-3 ikke kommer til anvendelse i denne saken, fordi fiskeryrket ikke hindret klageren i å ta døgnhvile noe bestemt sted. Ettersom klageren i periodene utenfor Finnmark stort sett oppholdt seg i Vestvågøy kommune, er ombudet enig i at bestemmelsen ikke kommer til anvendelse.
Fiskeridirektoratet mener klagerens bosted skulle fastsettes med utgangspunkt i folkeregisterloven § 5-1 andre ledd. Det avgjørende etter denne bestemmelsen er hvor klageren tok «overveiende døgnhvile», og det er derfor uten materiell betydning om andre forhold gir klageren en tilknytning til det ene eller andre stedet.
Ombudet er enig med Fiskeridirektoratet i at det synes som klageren tok overveiende døgnhvile i Vestvågøy kommune, og at mye tyder på at klagerens reelle bosted skal fastsettes etter folkeregisterloven § 5-1 andre ledd. Vurderingen av folkeregisterloven § 5-1 andre ledd knytter seg imidlertid ikke til kommuner, men til de enkelte folkeregistrerbare adressene hvor personen har tatt døgnhvilen sin. Direktoratet har vedtatt å registrere klageren som bosatt på en boligeiendom i Vestvågøy som klageren kjøpte høsten 2020, til tross for at eiendommen ifølge fremlagt leiekontrakt var utleid i den aktuelle perioden og klageren dermed ikke tok døgnhvilen sin på denne adressen. I vår undersøkelse av saken har direktoratet skrevet at det ikke er avgjørende at klagerens bolig var utleid, så lenge klageren bodde fast hos familien sin i Vestvågøy den tiden klageren oppholdt seg der i 2020. Ombudet er ikke enig i at det er uten betydning hvor klageren tok døgnhvilen sin. Dersom klageren tok overveiende døgnhvile hos familie i Vestvågøy, skulle klageren vært registrert der istedenfor på den utleide boligeiendommen sin. Hvis klageren tok døgnhvilen sin flere steder i kommunen, men ikke overveiende noen av stedene, gir ikke folkeregisterloven § 5-1 andre ledd svar på hva som var klagerens bosted. I så fall skal klagerens bosted fastsettes etter folkeregisterforskriften § 5-1-11 første ledd.
Det synes nå som at både Fiskeridirektoratet og klageren legger til grunn at klageren under oppholdene i Vestvågøy tok døgnhvilen sin hos familiemedlemmer. Ombudet forstår dette som at det gjelder én adresse i kommunen. Det er da mye som taler for at klageren tok overveiende døgnhvile i familiens bolig og derfor skulle vært registrert som bosatt der istedenfor i klagerens utleide bolig, jf. folkeregisterloven § 5-1 andre ledd.
Siden klageren senere har flyttet til og blitt registret i Gamvik kommune i Finnmark, ser ikke ombudet behov for at Fiskeridirektoratet foretar en ny vurdering av det påklagede vedtaket om å registrere klageren på adressen til den utleide boligen i Vestvågøy kommune.
4. Betydningen av at Fiskeridirektoratet av eget tiltak flyttet klageren til Vestvågøy i Nordland og senere innvilget klagerens søknad om flytting til Gamvik i Finnmark
I klagen og merknadene hit har klagerens advokat vist til at klageren senere fikk innvilget flytting tilbake til Finnmark fra og med 30. oktober 2021. Advokaten anfører at flyttingsvedtakene får sterkt urimelige konsekvenser ved at klageren etter någjeldende regler ikke kan delta i kongekrabbefiske før etter to nye års botid i Finnmark, jf. deltakerforskriften for 2023 § 40 bokstav d.
Utfallet av de to bostedsvurderingene synes ikke å være motstridende, men et utslag av at vurderingene er knyttet til ulike tidsperioder. Ombudet forstår at det er alvorlig for klageren at botiden utenfor Finnmark medfører at klageren ikke kan delta i kongekrabbefiske før etter to nye års botid i Finnmark. Det er likevel vanskelig å se at disse konsekvensene kan lede til at vedtaket er ugyldig. Regelverket gir anvisning på et bestemt vurderingstema for hvor fiskere skal manntallsføres, dvs. der fiskerne tar «overveiende døgnhvile» etter folkeregisterloven § 5-1 andre ledd. Konklusjonen om hvor klageren er bosatt i de ulike periodene er dermed en direkte konsekvens av reglene. Ombudet kan heller ikke se at det her er tale om særskilt utilsiktede konsekvenser av regelverket.
Konklusjon
Sivilombudet mener at folkeregisterlovens og folkeregisterforskriftens regler om bosted er avgjørende for hvor fiskere skal registreres som bosatt i fiskermanntallet.
Sivilombudet er videre enig med Fiskeridirektoratet i at klageren i den aktuelle perioden synes å ha oppholdt seg overveiende i Vestvågøy kommune i Nordland. Det var feil av direktoratet å registrere klageren som bosatt i den utleide boligen dersom direktoratet mente at klageren under oppholdene i Vestvågøy kommune tok døgnhvilen hos familiemedlemmer. Dersom klageren tok overveiende døgnhvile hos familiemedlemmene, skulle klageren vært registrert som bosatt der.