Sakens bakgrunn
Fjell kommune påla klager hit, A, å betale for tilknytningsavgift og vannforbruk. Rådmannen ved kommuneadvokaten forberedte og traff kommunens vedtak. Som ledd i behandlingen avholdt kommuneadvokaten møte med klageren.
A påklaget kommunens vedtak. Fjell kommune vurderte saken på nytt og fastholdt avgjørelsen. Kommuneadvokaten nedtegnet og underskrev deretter kommunens tilrettelegging og innstilling til klagenemnda. Han deltok også i klagenemndas møte for å svare på spørsmål om faktum. Klagenemnda stadfestet kommunens vedtak.
A klaget til ombudsmannen. Klagen rettet seg mot grunnlaget for innkrevingen og kravets størrelse.
Ombudsmannens undersøkelser
Ombudsmannen besluttet å undersøke saken nærmere, og da med henblikk på kommuneadvokatens rolle i klagebehandlingen. I undersøkelsen herfra ba ombudsmannen Fjell kommune besvare følgende spørsmål:
«Blant vedleggene til klagen, lå brev 1. juni 2016 fra Fjell kommune til A. Brevet inneholder en orientering om behandlingen i klagenemnda, og det fremgår her at saken ble drøftet og at ‘kommuneadvokat B svara på spørsmål om fakta i saka’. Øvrige vedlegg viser at kommuneadvokat B også fattet førsteinstansen vedtak 4. mars 2016, samt holdt møter med klageren i saken.
Fjell kommune bes om å redegjøre nærmere for kommuneadvokatens rolle under klagesaksbehandlingen og forholdet til kommuneloven § 40 nr 3 bokstav c. Kan det være aktuelt med en fornyet klagebehandling dersom kommunen ser at advokatens tilstedeværelse kan utgjøre et brudd på bestemmelsen?»
Til spørsmålet om kommuneadvokatens rolle i klagebehandlingen svarte Fjell kommune blant annet:
«Etter at det vart bestemt at vedtaket i førsteinstansen skulle oppretthaldast, så vart saka send til førebuing for behandling i klagenemnda. Til vanlig er det servicetorgsjefen som handterer dette. Men i denne saka var første vedtak treft på rådmannen sitt nivå, og administrasjonen var difor inhabil til å førebu saka til klagenemnda. Løysinga vart å la ordføraren i kommunen skrive saksframlegget til klagenemnda. Dette går fram av notat dagsett 12.05.16. Ordføraren leste saka og tok standpunkt til korleis vedtaket burde vere. Ordføraren gav instruks til kommuneadvokaten i kva som skulle skrivast, både vurderingar og innstilling til vedtak.
Innstillinga vart ført i pennen av kommuneadvokaten, men etter instruks frå ordføraren. Kommuneadvokaten har ikkje gjort faglege eller juridiske vurderingar i saka etter at vedtaket i førsteinstans vart klaga på. Dette går også fram av sjølve notatet.
[]
Det klagenemnda fekk til behandling var dei opphavlege saksdokumenta, klagen og notatet frå møtet mellom kommuneadvokaten og klagar. Det er korrekt at kommuneadvokaten var tilstades under behandlinga i klagenemnda. Under behandlinga svarte han på spørsmål om fakta i saka. Slik kommuneadvokaten og møtesekretær hugsar saka, så vart det ikkje gitt nye opplysningar under møtet – dei opplysningane som låg i saksdokumenta var grunnlag for klagebehandlinga. I møtet vart det også frå kommuneadvokaten si side understreka at han ikkje kunne gje nokon juridisk eller faktisk vurdering av saka, på grunn av habilitetsregelen i koml. §40, 3. ledd. Kommuneadvokaten gjorde altså ikkje noko anna enn å svare på faktaspørsmål i saka.»
A innga merknader til kommunens svar, som kommunen fikk anledning til å kommentere.
Ombudsmannens syn på saken
Kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c lyder:
«Ved behandling av klager etter forvaltningsloven § 28 andre ledd er ansatte eller folkevalgte som var med på å treffe det påklagede vedtak, eller som medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for dette, inhabile ved klageinstansens behandling av saken og ved tilretteleggelsen av saken for klageinstansen.»
Klagebehandling etter forvaltningsloven forutsetter at klageinstansen er fullstendig atskilt fra underinstansen. Normalt oppnås dette ved at klageinstansen er et helt annet organ. Dersom klagebehandlingen i stedet skjer internt i kommunen, er det vesentlig å unngå enhver form for sammenblanding.
Det følger av ordlyden i kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c at terskelen for inhabilitet er lav. Har man deltatt i saksbehandlingen eller vedtakelsen av førsteinstansens vedtak, vil man være inhabil ved tilretteleggingen av klagen for klageinstansen og ved klageinstansens behandling. Bestemmelsen retter seg både mot folkevalgte og ansatte.
Ombudsmannen har ved flere anledninger kritisert kommuner for brudd på kommunelovens habilitetsbestemmelse, blant annet i en artikkel i ombudsmannens årsmelding for 2013. I årsmeldingen avsnitt 1.2.5 fremgår blant annet:
«Kommunelovens regler skaper i praksis utfordringer knyttet til kravet om at det må være et tydelig skille mellom hva som er underinstansens og hva som er klageinstansens saksbehandling. Særlig gjelder dette for tilretteleggelsen av saken for klageinstansen. Reglene innebærer at saksbehandleren i første instans ikke kan være med på å tilrettelegge grunnlaget for klageinstansens behandling. Det betyr at saksbehandleren ikke kan lage skriftlig innstilling til klageinstansen, og i begrenset grad delta med muntlig tilrettelegging, f.eks. i møter for klagenemnda.»
I SOM-2010-949 uttalte ombudsmannen følgende:
«Saksbehandleren i underinstansen kan vurdere klagen og utarbeide en redegjørelse for underinstansens syn på saken, men kan ikke tilrettelegge saken for klageinstansen. Å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse omfatter enhver deltakelse i saksbehandlingsprosessen, jf. Overå og Bernt, Kommuneloven med kommentarer (4. utg. 2006), s. 318. Dette må også innebære at saksbehandleren fra underinstansen ikke kan delta i klageutvalgets møter.»
Fjell kommune har fremholdt at det i realiteten var ordføreren og ikke kommuneadvokaten som tilrettela saken for klagenemda. Som støtte for anførselen viste kommunen til at ordføreren vurderte saken og bestemte hva resultatet skulle bli før han instruerte kommuneadvokaten om hva advokaten skulle nedtegne. Ifølge kommunen bisto kommuneadvokaten verken med faglige eller juridiske vurderinger.
Etter ombudsmannens syn kan det ikke være avgjørende at nedtegningen skjedde på ordførerens instruks. Kommuneadvokaten forberedte og traff kommunens vedtak. Han avholdt også møte med klageren. Lovens terskel for inhabilitet er som nevnt lav. Klagebehandling internt i kommunen forutsetter et skarpt skille mellom behandlingen i første og annen instans. Når personen som fattet førsteinstansens vedtak også nedtegner og signerer innstillingen til klageinstansen, foreligger det etter ombudsmannens syn en uheldig sammenblanding i strid med kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c. Dette gjelder selv om kommuneadvokatens bistand bare besto i å skrive ned ordførerens vurderinger og konklusjon.
Ombudsmannen har tidligere uttalt at saksbehandleren i første instans ikke kan delta i klageutvalgets møter, jf. SOM-2010-949. Kommunen pekte i svaret hit på at kommuneadvokaten kun svarte på spørsmål om faktum i klagenemndas møte. Hensett til kommuneadvokatens sentrale rolle da førsteinstansen behandlet saken, er det likevel i strid med ovennevnte habilitetsregel at han var til stede og hadde en aktiv rolle i møtet i klagenemnda, selv om rollen kun var å svare på spørsmål om faktum.
Ombudsmannen har kommet til at kommunelovens regel om habilitet ikke ble overholdt ved klagebehandlingen. Kommunen bes om å behandle klagen på nytt og orientere ombudsmannen om utfallet av den nye behandlingen.