Haram kommune ga dispensasjon fra reguleringsplan for X for oppføring av et bolighus i tre etasjer og med gesimshøyde 6,4 meter. Dispensasjonen gjaldt reguleringsbestemmelsene om etasjeantall, gesimshøyde og mønehøyde.
Naboen klaget vedtaket inn for Fylkesmannen i Møre og Romsdal, som stadfestet vedtaket. I den påfølgende klagen til ombudsmannen anførte naboen blant annet at det av de ti mest nærliggende eiendommene bare var én bolig som var oppført i tre etasjer, og at den boligen ikke fratok andre eiendommer utsikt, slik den omsøkte boligen ville gjøre.
Ombudsmannen spurte fylkesmannen blant annet om han kunne vise til flere boliger i området hvor det var gitt dispensasjon i tilsvarende grad fra bestemmelsen om etasjeantall og byggehøyde.
Fylkesmannen svarte følgende:
«I den oversikt Haram kommune har utarbeidet av det avgrensede planområdet er det 14 boliger i to etasjer og 12 boliger i tre etasjer. Ett etasjes boliger forekommer ikke i dette området. Videre går det frem at det er i alt 12 boliger som fraviker reguleringsplanens bestemmelser om gesimshøyde for boliger. De boliger som overskrider den maksimale gesimshøyde har en gesimshøyde fra 4,4 til 6,0 meter. Med dette som utgangspunkt kan fylkesmannen ikke se at den omsøkte bolig vil skille seg betydelig fra den øvrige bebyggelse som befinner seg i planområdet.
Oversikten viser at reguleringsplanens bestemmelser om etasjetall og gesimshøyde er betydelig fraveket i omfang. Dette er et moment som veide tungt i vurderingen om det skulle dispenseres fra reguleringsplanens bestemmelser i denne saken.
Dispensasjon fra planen medvirker ti1 en hensiktsmessig utnytting av en gjenstående eiendom i planområdet. Klagers eiendom befinner seg i et tettbebygd strøk. Det ligger dermed innenfor det påregnelige at det kan forekomme endringer i utsiktsbildet som følge av nye etableringer.
Omsøkte tiltak bidrar til fortetting innenfor et allerede bebygd strøk. Tiltaket medvirker således til effektiv arealutnytting. En bolig etter dagens standard lar seg vanskelig tilpasse på denne tomten uten dispensasjon fra reguleringsplanens bestemmelser om gesimshøyde og etasjetall. Å kreve omregulering er videre lite tjenlig når planområdet nesten er fullstendig utbygd.»
Naboen kommenterte senere fylkesmannens svar.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Eiendommen omfattes av reguleringsplan for X av 1985. Planbestemmelsene § 26 nr 1 c gjelder for eiendommen og lyder:
«Husa skal vere småhus i ein etasje. Gjennomsnittleg gesimshøgde for 1-etasjes hus skal ikkje overstige 3,5 m. Der terrenget etter bygningsrådet sitt skjøn ligg til rette for det, kan underetasjen innreiast i samsvar med reglane i byggeføreskriftene. For desse husa skal gjennomsnittleg gesimshøgd ikkje overstige 4,2 m. Mønehøgda for 1-etasjes hus skal ikkje overstige 2,7 m rekna ferdig loftsgolv – ferdig møne.
I området der nye hus må sjåast i samanheng med eksisterande bygningar, kan bygningsrådet gjere unntak frå desse reglane.»
Etter plan- og bygningsloven 27. juni 2008 nr. 71 (pbl. 2008) § 19-2 annet ledd første punktum kan det ikke dispenseres fra reguleringsplaner dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir «vesentlig tilsidesatt». I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være «klart større
enn ulempene etter en samlet vurdering», jf. annet ledd annet punktum. I forarbeidene (Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) pkt. 6.19), er blant annet følgende uttalt om dispensasjonsadgangen:
«Avvik fra arealplaner reiser særlige spørsmål. De ulike planene er som oftest blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess og er vedtatt av kommunens øverste folkevalgte organ, kommunestyret. Planene omhandler dessuten konkrete forhold. Det skal ikke være en kurant sak å fravike gjeldende plan.
Dispensasjoner må heller ikke undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag. Ut fra hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen, er det viktig at endringer i planer av betydning ikke skjer ved dispensasjoner, men behandles etter reglene om kommuneplanlegging og reguleringsplaner. Innstrammingen er likevel ikke til hinder for at det f.eks. dispenseres fra eldre planer som ikke er fullt utbygget, og der reguleringsbestemmelsene er til hinder eller direkte motvirker en hensiktsmessig utvikling av de gjenstående eiendommene.
—
Andre ledd avgrenser kommunens adgang til å gi dispensasjon. Vilkåret ’særlige grunner’ i gjeldende § 7 er erstattet med en mer detaljert angivelse som klargjør og strammer inn dispensasjonsadgangen. Det kreves at hensynene bak den bestemmelsen det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må det foretas en interesseavveining, der fordelene ved tiltaket må vurderes opp mot ulempene. Dagens § 7 blir praktisert slik at det er tilstrekkelig med alminnelig interesseovervekt, men etter den nye bestemmelsen må det foreligge klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon. Ordvalget innebærer at det normalt ikke vil være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke.»
Kommunen skal sørge for at det skjer nødvendig planlegging i kommunen, og fylkesmannen skal påse at kommunene oppfyller denne plikten, jf. pbl. 2008 § 3-2 første og fjerde ledd jf. § 12-14 og Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) pkt. 6.3 og 6.12.
Reguleringsplanens bestemmelser om etasjeantall og mønehøyde er blitt til gjennom en planprosess hvor hensynet til offentlighet, samråd og demokratisk medvirkning skal være ivaretatt. I uttalelse SOMB-1997-80 – inntatt i ombudsmannens årsmelding for 1997 på side 289 – skrev jeg at disse hensynene gjør det nødvendig å gå veien om reguleringsendring og ikke enkeltstående dispensasjoner ved endringer av betydning i planbestemmelsene, herunder fravikelser som har varig karakter og vil gjelde generelt. Videre uttalte jeg:
«Generelt kan det sies at betydelige eller vesentlige fravikelser fra reguleringsplanens bestemmelser normalt bør skje ved reguleringsendring i samsvar med plan- og bygningsloven § 28-1. Hva som er å anse som en betydelig eller vesentlig fravikelse fra reguleringsplan og tilhørende reguleringsbestemmelser, vil måtte vurderes konkret i forhold til reguleringsplanens bestemmelser og forholdene i det aktuelle boligområdet. Normalt bør bygningsmyndighetene gå veien om reguleringsendring dersom tillatelse til byggetiltaket er i strid med reguleringsformålet, eller medfører en betydelig endring i byggestil og utforming av det aktuelle boligområdet. Ved valget mellom dispensasjon og reguleringsendring vil et sentralt moment også være om fraviket er ment å være konkret og midlertidig, eller som et permanent avvik med generell gyldighet for det aktuelle reguleringsområdet.»
At tilsvarende betraktninger nå er inntatt i forarbeidene til den nye dispensasjonsbestemmelsen – Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) pkt. 6.19 som sitert ovenfor – understreker viktigheten av at plan- og bygningsmyndighetene ikke må føre en dispensasjonspraksis som undergraver arealplaner. Det aktuelle bolighuset er omsøkt i tre etasjer, med mønehøyde på 8,5 meter og gesimshøyde på 6,4 meter. Dette fremstår som betydelige avvik fra reguleringsbestemmelsenes krav om én etasje og maksimalt 3,5 meter gesimshøyde. Når det samtidig er opplyst at det i «det avgrensede planområdet» er 14 boliger i to etasjer og 12 boliger i tre etasjer, men ingen enetasjes boliger, samt 12 boliger som fraviker bestemmelsen om gesimshøyde, med høyder fra 4,4 til 6,0 meter, synes det som om kommunen gjennom sin praksis i realiteten ikke forholder seg til bestemmelsene om etasjeantall og gesimshøyde. Slike permanente avvik med generell gyldighet for det aktuelle reguleringsområdet skal gjøres gjennom reguleringsendring og ikke gjennom dispensasjoner.
Jeg forstår fylkesmannens svar slik at han er enig i at utsikt og utsyn for naboer også er relevante hensyn, som skal ivaretas av reguleringsbestemmelsen. Det fremgår av vedtaket at den omsøkte boligen vil redusere deler av utsiktsbildet mot fjorden for naboen, og at utsiktsforholdene «utgjer eit verdifullt forhold ved ein bustad sin plassering». Fylkesmannen har imidlertid pekt på at eiendommene ligger i et «tettbygd strøk» og at det derfor må være påregnelig for naboer at det kommer utbygninger som reduserer utsikten. At man må påregne en viss utvikling i boligområder, slik at utsikt og solforhold endres, kan være et greit utgangspunkt når det gjelder fortetning innenfor de rammene som er stilt opp i lov og plan. Utgangspunktet blir imidlertid det motsatte når det gjelder bygging i strid med en reguleringsplan. Da er det klare utgangspunkt at borgerne skal kunne innrette seg i tiltro til de bestemmelsene som fremgår av planen.
Når det gjelder kravet til klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon i denne saken, har fylkesmannen i vedtaket vist til at boligen ikke vil skille seg markant ut fra de omkringliggende boligene og at terrengforholdene på eiendommen tilsier at det kan oppføres en bolig med flere etasjer enn det planen legger opp til. I svaret på ombudsmannens spørsmål presiserte fylkesmannen at oppføring av en bolig i samsvar med planen vil gi en bolig som ikke er i overensstemmelse med utviklingen i området. Videre skrev han at dispensasjonen medvirket til en hensiktsmessig utnyttelse av en gjenstående eiendom i planområdet. Selv om disse hensynene fremstår som relevante, setter jeg spørsmålstegn ved om de kan begrunne en dispensasjon av et slikt omfang som i denne saken. Jeg viser også til at boligen er omsøkt med en gesimshøyde som etter det opplyste overgår alle andre bygg i «det avgrensede planområdet», og som dermed også går ut over kommunens tidligere dispensasjonspraksis. I denne sammenhengen merker jeg meg at det av forarbeidene til den nye dispensasjonsbestemmelsen fremgår at denne er ment å innebære en innstramming i forhold til praksis etter den tidligere dispensasjonshjemmelen i plan- og bygningsloven 1985 § 7.
Etter gjennomgangen mener jeg det knytter seg «begrunnet tvil» til forhold av betydning i saken, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 § 10. Jeg må derfor be fylkesmannen om å vurdere saken på nytt, i lys av mine synspunkter, med sikte på å klarlegge om det var rettslig grunnlag for å gi dispensasjon av et slikt omfang.
Tiltakshaver har ikke vært part i ombudsmannssaken og må derfor forelegges ombudsmannens uttalelse og gis anledning til å uttale seg. Ved en eventuell omgjøring av vedtaket, må reglene i forvaltningsloven 10. februar 1967 § 35 følges.
Jeg ber om å bli underrettet om utfallet av den nye vurderingen.»