1. Sakens bakgrunn
Saken gjelder Helse- og omsorgsdepartementets saksbehandling ved forberedelsen av forskrift 4. desember 2015 nr. 1391 – heretter omtalt som endringsforskriften. Vedtaket innebar at forskrift 26. juni 2015 nr. 796 om stønad til dekning av utgifter til undersøkelse og behandling hos lege – herunder omtalt som stønadsforskriften 2015 – fikk en ny § 2 nr. 6 med følgende ordlyd:
«Medlemmets egenandeler/egenbetalinger for å oppsøke lege er uttømmende regulert i forskriften, jf. kap II. Leger er forhindret fra selv å kreve, eller inngå avtaler som innebærer, pasientfinansiering av administrative systemer som betalingstjenester, timebestillingssystemer og lignende. Dersom pasienten ønsker å motta faktura, kan det avkreves et fakturagebyr. Fakturagebyret skal ikke overstige kostnadene ved faktureringen.»
Melin Medical AS er en leverandør av servicetjenester i form av blant annet betalingsterminaler til fastleger og kommunale legevakter. På tidspunktet for vedtakelsen av endringsforskriften tilbød selskapet blant annet en selvbetjeningsautomat der pasienter kunne velge å betale sin egenandel med kort, kontant eller faktura. Dersom pasienten valgte kortbetaling, ble vedkommende belastet kr 5 i gebyr.
Høsten 2014 henvendte Helse- og omsorgsdepartementet seg til Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling med spørsmål om det var adgang til å kreve at pasientene betalte gebyr for bruk av betalingstjenester som nevnt ovenfor. Lovavdelingen besvarte henvendelsen i uttalelse 8. januar 2015 (JDLOV-2014-7750). Etter lovavdelingens syn la det gjeldende regelverket ingen begrensninger på adgangen til å kreve gebyr på bruk av et bestemt betalingsinstrument innenfor de rammene som fulgte av finansavtaleloven § 39 b. Sistnevnte bestemmelse innebar etter lovavdelingens syn at «et gebyr som en fastlege krever fra en forbruker for å betale med betalingskort, ikke kan være høyere enn brukerstedsgebyret som fastlegen betaler for en gitt transaksjon og eventuelle transaksjonskostnader som fastlegen betaler til en innløser eller mellommann». Andre kostnader enn dette kunne etter lovavdelingens syn ikke kreves inn gjennom et slikt gebyr.
Staten, KS og Legeforeningen gjennomfører hvert år forhandlinger om revisjon av statsavtalen om basistilskudd for allmennleger, driftstilskudd for spesialister og takster for leger. Blant de temaene som ble tatt opp under forhandlingene våren 2015, var spørsmålet om administrative gebyrer fra pasienter for kortbetaling, timebestilling per SMS og liknende.
Partene ble enige om at stønadsforskriften med virkning fra 1. januar 2016 skulle få en ny § 2 nr. 6, med den ordlyden som er gjengitt ovenfor.
Etter at forhandlingene var avsluttet, vedtok departementet stønadsforskriften 2015, med ikrafttredelse 1. juli 2015. Forskriften inneholdt på vedtakstidspunktet ikke noen § 2 nr. 6.
Den 7. juli 2015 kunne man blant annet på Helsedirektoratets hjemmeside lese at partene i takstforhandlingene hadde blitt enige om at stønadsforskriften skulle forby pasientfinansiering. Ordlyden til den avtalte bestemmelsen ble gjengitt på hjemmesiden.
På vegne av Melin Medical AS kontaktet advokat Eirik Vinje Helse- og omsorgsdepartementet ved brev 9. juli 2015. Det ble pekt på at forskriftsendringen fremsto som relativt inngripende overfor aktører som tilbød servicetjenester til fastleger og kommunale legevakter, at slike selskaper ikke deltok i takstforhandlingene, og at de heller ikke for øvrig hadde fått mulighet til å uttale seg i saken. Advokaten ba opplyst om forskriftsendringen kom til å bli sendt på alminnelig høring. Dersom departementet ikke kom til å sende endringen på høring, ba advokaten departementet om en begrunnelse for dette.
Departementet svarte advokaten med at fastlegeforskriften § 10 regulerte legens inntekter, og at stønadsforskriften § 11 første ledd regulerte pasientenes egenandeler. Departementet mente derfor at det ikke var nødvendig å regulere pasientenes betaling utover det som fulgte av stønadsforskriften. Men siden pasienter hadde blitt avkrevd betaling utover det som fulgte av forskriften for blant annet betaling med kort og timebestilling, fremsto en presisering som nødvendig. Departementet opplyste at bestemmelsen utelukkende medførte en presisering av gjeldende rett, og at endringsforskriften derfor ikke var planlagt sendt på høring. Departementet understreket at bestemmelsen ikke handlet om lovligheten av å ta et transaksjonsgebyr, men utelukkende om hvem som skulle betale dette.
Melin Medical AS kontaktet deretter Abelia – NHOs forening for kunnskaps- og teknologibedrifter – som i brev 14. september 2015 blant annet ba departementet om å sende saken på høring.
Departementet gjentok i brev 29. september 2015 til Abelia at endringen utelukkende var en presisering av gjeldende rett, at lovavdelingens uttalelse «er blitt vurdert i forbindelse med presisering av forskriften» og at forskriften ikke handlet om lovligheten av et gebyr, men om hvem som skulle betale dette. Departementet opplyste at endringsforskriften ikke kom til å bli sendt på høring fordi departementet vurderte dette «utelukkende som en presisering og tydeliggjøring av gjeldende rett».
Ved endringsforskrift 4. desember 2015 nr. 1391 fikk stønadsforskriften 2015 den nye bestemmelsen i § 2 nr. 6, med ikrafttredelse 1. januar 2016.
På vegne av Abelia klaget advokat Vinje til ombudsmannen ved brev 17. desember 2015. Det ble gjort gjeldende at forskriftsendringen ikke hadde blitt utredet og sendt på alminnelig høring slik forvaltningsloven § 37 og god forvaltningsskikk krevde. Videre ble det gjort gjeldende at forskriftsendringen manglet hjemmel, og at den var i motstrid med finansavtaleloven § 39 b og Norges EØS-rettslige forpliktelser. Abelia mente at forskriftsendringen var ugyldig.
2. Ombudsmannens undersøkelser
Det ble besluttet å undersøke visse sider ved saken nærmere. I brev 28. januar 2016 ble Helse- og omsorgsdepartementet bedt om å redegjøre for når og hvordan endringsforskriften ble utredet. Videre ble departementet bedt om å kommentere hvordan lovavdelingens uttalelse 8. januar 2015 hadde blitt vurdert. Ombudsmannen viste også til forvaltningsloven § 37 andre ledd og utredningsinstruksen 18. februar 2000 nr. 108, og ba departementet redegjøre for hvorfor endringen ikke ble sendt på alminnelig høring. Departementet ble særlig bedt om å kommentere hvorfor en forskriftsendring som var vurdert som en «presisering og tydeliggjøring av gjeldende rett», medførte at høring var unødvendig.
Når det gjaldt ombudsmannens spørsmål om lovavdelingens uttalelse, svarte departementet i brev 1. april 2016 blant annet at uttalelsen ble tatt til etterretning og «lagt […]til grunn ved utforming av den aktuelle endringsforskriften». Om endringsforskriftens innhold skrev departementet at den ikke regulerte om et transaksjonsgebyr var tillatt, men «hvem som skal betale for kostnader knyttet til administrative systemer i en fastlegepraksis».
Til ombudsmannens spørsmål om utredning og høring redegjorde departementet for ordningen med takstforhandlinger og stønadsforskriften. Departementet skrev videre at:
«Under forhandlingene i 2015 ble introduksjonen av betalingsautomater særskilt diskutert mellom partene. Ulike sider ved betalingsautomatene i fastlegepraksiser ble belyst og diskutert, herunder betalingsautomater som en effektivisering av fastlegepraksis og pasient-betaling ved introduksjon av ny teknologi i fastlegepraksiser. I forhandlingene ble det enighet om at det var nødvendig å presisere de rettslige rammene for fastlegenes inntekter og pasientenes betaling for fastlegetjenestene på dette punktet. Det ble videre enighet om å forskriftsfeste presiseringen (fremfor en avtaleregulering) og at presiseringen skulle tas inn i forskriften fra 1. januar 2016.
[…]
Fra departementets side er det verken ønskelig eller praktisk gjennomførbart å sende et ferdig forhandlingsresultat mellom partene på alminnelig høring. En slik løsning vil utfordre forhandlingsinstituttet, og bryte med de forutsetningene som lå til grunn for planleggingen og den senere gjennomføringen av fastlegeordningen. Etter fast praksis gjennomføres derfor endringer av stønadsforskriften gjennom forhandlinger mellom partene. Og det er enigheten mellom partene som fastsettes i forskriften. Forhandlingene er et godt og effektivt alternativ til allmenn høring ved endring av stønadsforskriften. I forhandlingene er alle avtalepartene representert og får mulighet til å gi innspill, be om utdypninger med videre før forskriften endelig fastsettes. Etter departementets vurdering ivaretar forhandlingene, og forberedelsene til disse, formålet bak høringsinstituttet på en god måte.
[…]
Fastleger står fritt til å ta i bruk ny teknologi som effektiviserer driften av fastlegepraksisen, herunder betalingsautomater om ønskelig. Men selv om de fleste fastleger er selvstendig næringsdrivende, yter de en offentlig organisert og finansiert tjeneste på vegne av kommunen de har avtale med. Av denne grunn står de ikke fritt til å fastsette prisen på sine tjenester. Fastsatte rammer for ordningen skal sikre den nødvendige forutsigbarheten for tjenesteyter og tjenestemottaker. Årlige forhandlinger kompenserer for fastlegers begrensede muligheter til selv å fastsette priser. I den grad fastleger opplever at kostnadene til drift av praksis øker (det være seg kostnader til administrative systemer, revisor, renhold og lignende), så står legen med andre ord ikke fritt til å legge sine kostnader over på pasienten.
Det er svært uheldig at Abelia opplever denne saken som et forsøk fra departementets side på å stenge ute innspill fra viktige samfunnsaktører. Fra departementets side er det er ønskelig, og viktig, med god dialog med samfunnsaktører herunder interesseorganisasjoner for arbeidsgivere og arbeidstakere. I denne saken mener departementet at vi har ivaretatt dette på en god måte gjennom forhandlinger hvor både KS (oppdrags-/arbeidsgiver) og Legeforeningen (arbeidstaker/tjenesteyter) var representert som likeverdige parter. Den aktuelle endringsforskriften presiserer etter departementets vurdering de rettslige rammene for finansieringen av fastlegetjenestene, det er en sak som særlig berører Legeforeningen, KS og Staten.»
Departementet oppsummerte sitt svar til ombudsmannen med at reglene i forvaltningsloven § 37 og utredningsinstruksen hadde blitt fulgt ved endringsforskriften, og at det derfor ikke var grunnlag for å påstå at endringsforskriften var ugyldig. Departementet besvarte ikke ombudsmannens spørsmål om hvorfor det mente at en forskriftsendring som var vurdert som en «presisering og tydeliggjøring av gjeldende rett», medførte at høring var unødvendig.
Departementets redegjørelse ble forelagt Abelias advokat, som i brev 25. april 2016 fastholdt at departementet ikke hadde hatt adgang til å unnlate å sende endringsforskriften på høring, og at saksutredningen var mangelfull. Det ble også fremhevet at det i praksis hadde vært uklarheter med hensyn til hvilke typer tjenester forbudet i forskriften rammet. Etter Abelias syn forelå det klare indikasjoner på at myndighetene i denne uklare situasjonen drev vilkårlig forskjellsbehandling av ulike tjenesteleverandører. Abelia mente at denne situasjonen var en konsekvens av at forskriftsendringen ikke hadde vært utredet eller sendt på høring.
Abelias merknader ble forelagt departementet ved brev 11. mai 2015, der det også ble stilt enkelte tilleggsspørsmål. Departementet ble spurt om det anså at forhandlingene og forberedelsene til disse tilfredsstilte kravene til utredning og høring i forvaltningsloven § 37 første og andre ledd og utredningsinstruksen kapittel 5. Videre ba ombudsmannen departementet redegjøre nærmere for om forhandlingene i tilstrekkelig grad belyste de rettslig relevante problemstillingene som stønadsforskriften 2015 § 2 nr. 6 reiste. Det var også uklart for ombudsmannen om og hvordan departementet hadde vurdert lovavdelingens tolkningsuttalelse. Ombudsmannen ba også departementet opplyse hva det mente var det rettslige grunnlaget for å unnlate alminnelig høring når forskriften medførte en «presisering og tydeliggjøring av gjeldende rett».
I brev 30. mai 2016 erkjente departementet at ombudsmannen ikke hadde fått et tydelig nok svar på spørsmålet om en alminnelig høring kunne unnlates når den bare medførte en «presisering og tydeliggjøring av gjeldende rett». Departementet erkjente at det ikke var hjemmel for et slikt unntak fra høringsplikten, men mente at de «gjennomførte forhandlinger med Legeforeningen, KS og Staten oppfyller de formelle krav til fastsetting av de aktuelle endringer i stønadsforskriften». Når det gjaldt ombudsmannens spørsmål om departementets vurdering av lovavdelingens uttalelse, opplyste departementet at Norges EØS-rettslige forpliktelser «var vurdert», og at departementets vurdering var at forskriften ikke var i strid med disse.
Mens saken var til behandling her, ble stønadsforskriften 2015 opphevet og erstattet av forskrift 27. juni 2016 nr. 819. Bestemmelsen i stønadsforskriften 2015 § 2 nr. 6 er videreført i 2016-forskriften. I telefonsamtale 19. september 2016 opplyste departementets saksbehandler at det ikke var blitt gjennomført høring eller foretatt ytterligere utredninger av § 2 nr. 6 i forbindelse vedtakelsen av 2016-forskriften.
I brev 17. november 2016 ba ombudsmannen departementet om å oversende alle de dokumentene som lå til grunn for vedtakelsen av endringsforskriften, inkludert eventuelle vurderinger og utredninger før, under og etter takstforhandlingene våren 2015 og interne notater, i den grad disse gjaldt saksbehandlingen og vedtakelsen av forskriften. Dokumentene ble oversendt ved departementets brev 7. desember 2016.
3. Ombudsmannens syn på saken
3.1 Rettslige utgangspunkter for utrednings- og høringsplikten
Forvaltningsloven kapittel VII inneholder bestemmelser om blant annet saksbehandlingen knyttet til forskrifter. Blant disse er § 37, som lyder:
«§ 37 (utredningsplikt, forhåndsvarsling og uttalelser fra interesserte).
Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.
Offentlige og private institusjoner og organisasjoner for de erverv, fag eller interessegrupper som forskriftene skal gjelde eller gjelder for eller hvis interesser særlig berøres, skal gis anledning til å uttale sig før forskriften blir utferdiget, endret eller opphevet. Så langt det trenges for å få saken allsidig opplyst, skal uttalelse også søkes innhentet fra andre.
Forvaltningsorganet bestemmer på hvilken måte forhåndsvarslingen skal foregå og kan sette frist for å gi uttalelse.
Forhåndsvarsling kan unnlates forsåvidt den:
-
ikke vil være praktisk gjennomførlig, eller
-
kan vanskeliggjøre gjennomføring av forskriften eller svekke dens effektivitet, eller
-
må anses åpenbart unødvendig.
Uttalelser skal gis skriftlig. Forvaltningsorganet kan i den enkelte sak samtykke i at uttalelse gis muntlig. Når saken egner sig for det, kan forvaltningsorganet bestemme at forhandlinger om saken skal foregå i møte.»
Bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel VII suppleres av de generelle bestemmelsene i lovens kapittel I–III, samt av ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper og normer for god forvaltningsskikk.
Gjennom utredningsinstruksen 18. februar 2000 nr. 108 – som var gjeldende da endringsforskriften ble vedtatt – er det gitt retningslinjer for statsforvaltningens saksforberedelse i forskriftssaker. Utredningsinstruksen er i utgangspunktet et internt styringsinstrument. Etter omstendighetene vil imidlertid instruksen kunne gjenspeile krav som følger av lovgivning, ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper og normer for god forvaltningsskikk.
3.2 Høring
Det følger av forvaltningsloven § 37 andre ledd første punktum at blant annet organisasjoner «hvis interesser særlig berøres», skal gis anledning til å uttale seg før en forskrift utferdiges, endres eller oppheves. Bestemmelsen må ses i sammenheng med § 37 første ledd, som pålegger forvaltningsorganet å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.
Endringsforskriften hadde til formål å forhindre at fastleger veltet kostnadene knyttet til finansiering av blant annet betalingstjenester over på sine pasienter. Forbudet ble vedtatt på et tidspunkt da flere leger hadde inngått avtaler med private selskaper om slike betalingsløsninger, og hvor det i en del tilfeller ble krevd betalingsgebyr fra pasienten. Melin Medical AS – som er medlem av Abelia – var blant aktørene som tilbød slike betalingstjenester. Det kan ikke være tvilsomt at det å forby eller begrense adgangen til slik pasientfinansiering påvirket betingelsene for Melin Medical AS og andre kommersielle aktører som ønsket å tilby slike tjenester til fastlegene. Abelia må på denne bakgrunn anses som representant for interesser som ble særlig berørt av endringsforskriften. Følgelig var Abelia – eventuelt gjennom hovedorganisasjonen NHO – blant de organisasjonene som hadde rett til å bli forhåndsvarslet og få mulighet til å uttale seg før forskriften ble vedtatt.
Helse- og omsorgsdepartementet har vist til at den aktuelle endringen ble fremforhandlet i de årlige forhandlingene mellom staten, KS og Legeforeningene knyttet til fastlegeordningen, og at det er «verken ønskelig eller praktisk gjennomførbart å sende et ferdig forhandlingsresultat mellom partene på alminnelig høring». Departementet har anført at «[e]n slik løsning vil utfordre forhandlingsinstituttet, og bryte med de forutsetningene som lå til grunn for planleggingen og den senere gjennomføringen av fastlegeordningen». I departementets brev er det fremhevet at «[f]orhandlinger mellom Legeforeningen, KS og Staten lå som en sentral forutsetning både for innføringen og gjennomføringen av fastlegeordningen».
Ingen av lovene som er oppgitt som hjemler for endringsforskriften, inneholder bestemmelser som gjør unntak fra bestemmelsen om høring i forvaltningsloven § 37. Det ble heller ikke gjort endringer i forvaltningsloven § 37 i forbindelse med, eller i etterkant av, innføringen av fastlegeordningen i 2001. Forarbeidene og den øvrige forhistorien til de lovendringer som ble gjort i denne forbindelse, kan på denne bakgrunn ikke tillegges særlig vekt ved tolkningen av forvaltningsloven § 37. Bestemmelsens fjerde ledd regulerer uttømmende i hvilke situasjoner høring kan unnlates, jf. også Ot.prp. nr. 38 (1964–1965) s. 115. Departementet har ikke gjort gjeldende at noen av disse unntakene kom til anvendelse. Følgelig hadde departementet plikt til å påse at Abelia og andre særlig berørte organisasjoner mv. ble forhåndsvarslet og fikk adgang til å uttale seg før forskriftsvedtaket ble fattet.
Forvaltningsloven § 37 åpner for at det kan forhandles om en forskrift i møte dersom saken egner seg for det. Slike forhandlinger kan etter omstendighetene være tilstrekkelig til å oppfylle forvaltningsorganets forpliktelser etter § 37 andre ledd, jf. også Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg. 2011) s. 626 og Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (10. utg. 2014) s. 328. En forutsetning for at slike møter alene skal oppfylle kravet om høringsbehandling, er imidlertid at alle aktører som i henhold til § 37 andre ledd har rett til å få uttale seg, er gitt mulighet til å delta. Ombudsmannen antar at denne forutsetningen vil være oppfylt for en rekke av de spørsmålene som tas opp i de årlige forhandlingene mellom staten, KS og Legeforeningen. At det er etablert et slikt forhandlingsinstitutt, fritar imidlertid ikke departementet fra sine forpliktelser etter forvaltningsloven § 37. Ved forskrifter som gjelder spørsmål som også andre organisasjoner mv. har rett til å bli varslet og få uttale seg om, har departementet derfor plikt til å sørge for at disse rettighetene blir ivaretatt. Både demokratihensyn og prinsippet om at saken skal være best mulig opplyst før vedtak treffes, tilsier at alle berørte aktører må ha blitt varslet og gitt mulighet til å uttale seg før forvaltningsorganet tar endelig stilling til forskriftens innhold. Det vil dermed være dårlig i samsvar med de hensyn som ligger til grunn for forvaltningsloven § 37, om et forvaltningsorgan – som følge av forhandlinger med enkelte aktører – forplikter seg til et bestemt resultat før alle berørte organisasjoner mv. har fått mulighet til å uttale seg.
Det må etter dette anses som et brudd på forvaltningsloven § 37 at endringsforskriften ble vedtatt uten at Abelia og eventuelle andre aktører som etter § 37 andre ledd hadde rett til å få uttale seg, fikk mulighet til dette. Hvilke øvrige aktører som skulle vært hørt, har ombudsmannen ikke noen uttømmende oversikt over. Det bemerkes likevel at forskriften har direkte betydning for pasientenes rettsstilling, noe som tilsier at iallfall også organisasjoner og institusjoner som representerer deres interesser, skulle vært varslet og fått anledning til å uttale seg.
Stønadsforskriften 2015 § 2 nr. 6 er blitt erstattet med en likelydende bestemmelse i forskrift 27. juni 2016 nr. 819. Det ble ikke gjennomført noen høringsbehandling i forbindelse med denne forskriften heller. De saksbehandlingsfeilene som ble begått i forbindelse med endringen av 2015-forskriften, kan dermed ikke anses avhjulpet i etterkant.
Departementet bes på denne bakgrunn om å se på saken på nytt og vurdere hvilke tiltak som bør iverksettes som følge av de saksbehandlingsfeilene som er påpekt ovenfor. Videre forutsettes det at departementet i fremtidige forskriftsaker sørger for at saksforberedelsen innrettes i tråd med kravene til høringsbehandling som følger av forvaltningsloven § 37.
3.3 Saksutredningen for øvrig
Etter forvaltningsloven § 37 første ledd plikter forvaltningen å påse at saken er «så godt opplyst som mulig» før en mulig forskrift vedtas. Det er på det rene at bestemmelsen ikke kan tas på ordet. Som påpekt blant annet i Woxholth, op.cit. s. 618, stilles ikke samme krav til grundighet for forberedelse av forskrifter som for enkeltvedtak. Utover de uttrykkelige bestemmelsene om høringsbehandling i § 37 andre ledd, vil det i første rekke være opp til forvaltningen å vurdere hvor grundig saken skal utredes. Det er riktignok ikke utelukket at en forskrift etter omstendigheten kan bli satt til side som følge av at mangelfull saksutredning, jf. blant annet Rt. 1993 s. 420 og Ombudsmannens uttalelse i årsmeldingen for 1989 side 169 (Somb-1989-66). Det er imidlertid antatt at dette sjeldent vil være aktuelt i praksis, jf. blant annet Woxholth, op. cit. s. 618, Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (10. utg. 2014) s. 325 og Frihagen, Forvaltningsloven – Kommentarutgave bind II (2. utg. 1986) s. 618.
I motsetning til det som er tilfellet for enkeltvedtak, gjelder det ingen plikt til å utarbeide en ekstern begrunnelse for forskrifter. Selv om det forekommer at det utarbeides offentlig tilgjengelige motiver («forarbeider») – i forbindelse med vedtakelsen av forskrifter, har forvaltningen heller ingen plikt til å gjøre dette. At det ikke foreligger slike offentliggjorte forarbeider mv., gir derfor ikke i seg selv noen indikasjon på om saken har vært forsvarlig utredet.
I henhold til sivilombudsmannsloven § 7 har ombudsmannen fått oversendt kopier av det som foreligger av dokumentasjon fra den interne saksforberedelsen i Helse- og omsorgsdepartementet. Etter en gjennomgang av disse dokumentene og departementets redegjørelse, er det ikke funnet grunn til å gå videre med spørsmålet om saksutredningen som sådan har vært forsvarlig.
4. Oppsummering
Saken gjelder Helse- og omsorgsdepartementets saksbehandling knyttet til endringsforskrift 4. desember 2015 nr. 1391. Endringsforskriften medførte at forskrift 26. juni 2015 nr. 796 fikk en ny § 2 nr. 6 som innebar at leger fikk forbud mot «selv å kreve, eller inngå avtaler som innebærer, pasientfinansiering av administrative systemer som betalingstjenester, timebestillingssystemer og lignende». Endringsforskriften ble vedtatt etter at den var blitt tatt opp med KS og Legeforeningen i det årlige takstforhandlingsmøtet knyttet til fastlegeordningen. Utover dette var det ingen høringsbehandling.
Departementets saksforberedelse er ikke i tråd med de kravene som følger av forvaltningsloven § 37. I henhold til forvaltningsloven § 37 andre ledd pliktet departementet å sørge for at alle organisasjoner mv. som representerer interesser som særlig ble berørt av forskriften, ble varslet og gitt mulighet til å uttale seg før vedtak ble fattet. Abelia – eventuelt hovedorganisasjonen NHO – var blant disse aktørene.
Slik saken er opplyst, er det ikke grunnlag for å rette kritikk mot saksutredningen for øvrig.
Forskrift 26. juni 2015 nr. 796 § 2 nr. 6 er blitt erstattet med en likelydende bestemmelse i forskrift 27. juni 2016 nr. 819. Det ble ikke gjennomført noen høringsbehandling i forbindelse med denne forskriften heller. De saksbehandlingsfeilene som ble begått i forbindelse med endringen av 2015-forskriften, kan dermed ikke anses avhjulpet i etterkant. Departementet bes på denne bakgrunn om å se på saken på nytt og vurdere hvilke tiltak som bør iverksettes som følge av disse saksbehandlingsfeilene. Videre forutsettes det at departementet i fremtidige forskriftsaker sørger for at saksforberedelsen innrettes i tråd med de kravene til høringsbehandling som følger av forvaltningsloven § 37.
Det bes om at departementet holder ombudsmannen orientert om den videre utviklingen i saken.