Norges Sildesalgslag (salgslaget) vedtok 15. februar 2007 inndragning av fangstverdi over 100 tonn fra klagernes fartøyer A og B grunnet overtredelse av «turkvotebestemmelsen» i forskrift 22. desember 2006 om regulering av fisket etter norsk vårgytende sild i 2007 (sildeforskriften) § 13 tredje ledd siste punktum fastsatt av Fiskeri- og kystdepartementet. Bestemmelsen regulerer fiskeadgangen i et nærmere angitt område og lyder:
«Fartøy som fisker innenfor dette området er begrenset av en kvote på 100 tonn losset kvantum per tur for fartøy som fører egen fangst.»
Det var ikke bestridt at A og B fisket ca. 7,5 tonn norsk vårgytende sild (NVG-sild) hver innenfor det aktuelle området. Uten å gå i land for levering fortsatte de fisket utenfor området og fisket der ca. 165 tonn hver før de leverte hele fangsten.
Salgslagets vedtak ble påklaget blant annet med anførsel om at fartøyene ikke hadde brutt turkvotebestemmelsen og at bestemmelsen uansett var uklar. Fiskeridirektoratet stadfestet inndragningsvedtaket og avslo senere klagernes omgjøringsbegjæring.
På vegne av rederiene brakte Norges Fiskarlag saken inn for ombudsmannen. Det ble bedt om ombudsmannens vurdering av saken, «herunder om det foreligger et brudd på den aktuelle bestemmelsen og subsidiært om det i så fall er rimelig å foreta inndragning». Klagerne påpekte at en «vesentlig årsak» til henvendelsen hit var at det kunne fremstå som «usikkert om det er foretatt en nøytral og uhildet klagebehandling».
Klagen ble forelagt Fiskeridirektoratet, og direktoratet ble bedt om å kommentere opplysningen i klagernes e-post til direktoratet om at direktoratet hadde instruert salgslaget til å «holde på sitt vedtak».
Det fremgikk av Fiskeridirektoratets forutgående e-post til departementet at direktoratet hadde vurdert spørsmålet om forståelsen av turkvoteregelen i § 13 på Sildesalgslagets oppfordring. På denne bakgrunn ble direktoratet spurt om hvordan hensynet til reell og uhildet klagebehandling var ivaretatt når direktoratet deretter hadde opptrådt som klageinstans vedrørende samme spørsmål. Herunder ble det bedt opplyst på hvilken måte direktoratet eventuelt mente at klagerne hadde fått sine saker uhildet behandlet i to instanser.
Direktoratet ble videre bedt om å kommentere klagernes anførsel om at uttrykket «per tur» i § 13 naturlig må forstås som «per tur innenfor området» og ikke som per tur i betydningen «avgang havn til levering foretas». Det var ønskelig at direktoratet gjorde rede for begrepet «turkvote».
Det ble videre vist til NOU 2005:10 side 168 der begrunnelsen for administrativ inndragning er «å sørge for at den enkelte høster ikke får en uberettiget berikelse på bekostning av andre». Direktoratet ble bedt om å redegjøre for hvilken betydning begrunnelsen for administrativ inndragning hadde for «forståelsen av turkvotebestemmelsen i sildeforskriften». Det ble videre stilt spørsmål om direktoratet mente at A og B ved å fiske til sammen 15 tonn fikk en berikelse på bekostning av andre i det aktuelle området, og hvordan muligheten for liten fangstmengde innen området burde vektlegges ved tolkningen og anvendelsen av § 13. I tillegg ble det bedt kommentert hvordan hensynet til en «økonomisk og rasjonell utnytting av bestanden», jf. saltvannsfiskeloven 3. juni 1983 nr. 40 § 5 første ledd ble ivaretatt dersom fartøy måtte levere selv svært små fangstmengder før de fisket videre i andre områder.
Fiskeridirektoratet fikk også spørsmål om hvorfor salgslaget «fant det nødvendig å kontakte direktoratet og likeledes at direktoratet kontaktet departementet» vedrørende forståelsen av § 13. Videre ble det stilt spørsmål om Sildesalgslagets behov for konsultering sier noe om «hvor klar og entydig» § 13 er, herunder hvordan legalitetsprinsippets krav om klar lovhjemmel var ivaretatt. Direktoratet ble også bedt om å redegjøre for kravet om at næringsutøver må sette seg inn i og følge gjeldende regler og prosedyrer når forvaltningen selv fant grunn til å avklare disse nærmere.
Under henvisning til at «kontrollhensynet» hadde vært av «stor betydning» for direktoratets forståelse av bestemmelsen, var det ønskelig med kommentarer til klagernes anførsel om at «dersom en korrekt forståelse av en reguleringsbestemmelse medfører at en må vurdere forhold utover … ordlyden, så er bestemmelsen i seg selv uklar».
Avslutningsvis ble det bedt om en redegjørelse for salgslagets og direktoratets praksis når «reguleringsbestemmelser er uklare etter sitt språklige innhold». I tillegg var det ønskelig med en redegjørelse for en eventuell adgang til å «skjønnsmessig unnlate inndragning basert på rimelighetsbetraktninger». Særskilt ble det vist til sak 2002/16599 «der vedtak om inndragning ble omgjort».
Direktoratet viste til uttalelse fra Norges Sildesalgslag, og fremholdt at salgslaget ikke var «instruert» slik klagerne hevdet at de hadde fått opplyst. Det ble fastholdt at det ikke var tatt stilling til den konkrete saken som følge av kontakten mellom Fiskeridirektoratet og Sildesalgslaget, og det ble fremhevet at saken derfor hadde fått en uhildet behandling i to instanser.
Det ble gitt flere eksempler på bruken av turkvotebegrepet, og anført at dette var et kjent begrep i næringen og forvaltningen og at det «språklig sett ikke er åpning for å forstå bestemmelsen slik klager hevder».
Direktoratet skrev at A og Bs fiske på totalt 15 tonn innenfor det aktuelle området ikke nødvendigvis var en berikelse på bekostning av andre, men at det var et brudd på «bestemmelsen om losset kvantum per tur» og at fartøyene dermed fikk «fangst som de etter forskriften ikke hadde krav på».
Videre skrev direktoratet at Sildesalgslaget hadde opplyst at det fant det nødvendig å kontakte direktoratet for å få «en bekreftelse» på sin «forståelse av bestemmelsen». Det var «naturlig» for direktoratet å deretter sende en forespørsel til departementet – da bestemmelsen var fastsatt av departementet – «ikke for å få bistand til å fortolke bestemmelsen» men for å få sin fortolkning bekreftet.
Fiskeridirektoratet mente det var «rimelig å forvente at næringsutøverne la til grunn samme regelfortolkning» som direktoratet, og tilbakeviste at direktoratet var usikker på fortolkningen.
Det ble opplyst at kontrollhensynet kun var et moment for forståelsen av bestemmelsen, og direktoratet var uenig i «at det var nødvendig å vurdere forhold utover ordlyden» for å få en riktig forståelse.
Direktoratet gjorde videre rede for at det ikke var adgang til å unnlate inndragning, men at forskrift om inndragning av fangst og anvendelse av inndratte midler 20. november 1989 åpnet for reduksjon av inndragningsbeløpet. Bestemmelsen gjaldt imidlertid ikke NVG-sild.
Klagernes henvisning til sak 02/16599 ble ikke funnet relevant, fordi det «ikke var tilstrekkelig dokumentert at den aktuelle bestemmelsen var overtrådt» mens det i herværende sak ikke var tvil om de faktiske forhold eller regelforståelsen.
Klagerne uttalte at det ikke var foretatt en reell toinstansbehandling av inndragningssaken, og det ble anført at det «ideelt sett ikke skal være dialog mellom første og klageinstansen i en sak». De mente det var «betenkelig … dersom førsteinstansen som et ledd i sin vurdering av et vedtak» kontaktet klageinstansen for å avklare rettsoppfatningen. Det ble påpekt at både klageinstansen og Fiskeridepartementet hadde tatt stilling til regelforståelsen før førsteinstansen fattet vedtak om inndragning.
Til direktoratets oppfatning av begrepet «per tur» ble det anført at «det er uvanlig med turkvoter innenfor et lite avgrenset område, og hvor det avhengig av fiskens tilgjengelighet, værforhold og fartøystørrelse kan være naturlig og hensiktsmessig at et fartøy på en og samme tur både fisker innenfor og utenfor et fastsatt område».
Klagerne vurderte sak 02/16599 slik at «Fiskeridirektoratet mente at selv om regelen objektivt var overtrådt, så frafalt de likevel inndragning fordi de erkjente at det aktuelle forholdet i sakene burde vært klarere presisert i forskriften, sett hen til at saken gjaldt ulovlig fiske og at inndragning av fangst er en alvorlig reaksjon».
Det ble avslutningsvis vist til flere eksempler der fiskerimyndighetene hadde frafalt vedtak om inndragning, og særlig ble det vist til sak 04/9930 der direktoratet skal ha uttalt at inndragning kan unnlates i «særlige tilfelle».
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Toinstansbehandling
Klagerne anfører at behandlingen hos Norges Sildesalgslag og direktoratet ikke har vært tilstrekkelig uavhengig av hverandre. Herunder skriver de at det «ideelt» sett ikke bør være kontakt mellom instansene.
For at en klagerett etter forvaltningsloven § 28 skal bli reell og den enkelte part skal være sikret en ny uhildet vurdering av saken skal en sak behandles av to uavhengige instanser. Dersom det overordnede organet forut for klagesaken kan sies å ha tatt stilling til de spørsmålene saken gjelder, vil det kunne reises spørsmål om klagebehandlingen har vært reell og om det på grunn av inhabilitetsbetraktninger kan anses å stride mot god forvaltningsskikk eller forsvarlig saksbehandling at klageinstansen behandler saken. Dette fordi klageretten skal være en rettssikkerhetsgaranti for borgerne.
Slik saken er opplyst legges det til grunn at Sildesalgslaget som førsteinstans kontaktet Fiskeridirektoratet for å få avklart forståelsen av sildeforskriften § 13. Direktoratet sluttet seg etter det opplyste til salgslagets forståelse. Spørsmålet blir da om saken har fått en reell uhildet toinstansbehandling.
Det synes å fremgå av Fiskeridirektoratets e-post 29. januar 2007 til departementet at Sildesalgslagets henvendelse gjaldt «forståelsen av vilkåret ‘per tur’» og at det ikke ble henvist til denne konkrete saken. I brev 25. august 2008 opplyste direktoratet at forespørselen fra salgslaget til direktoratet var muntlig og at det ikke foreligger noe referat fra samtalen. Direktoratet skal videre «også tidligere har fått henvendelser vedrørende … problemstillingen».
Normalt vil en slik forespørsel om regelforståelse være av generell karakter og ikke være knyttet opp til et konkret faktum i en spesiell sak. Det er vanskelig å se at direktoratet har tatt stilling til spørsmålet om overtredelese av fastsatt kvote og inndragning i denne konkrete saken. Det bemerkes videre at fiskeridirektoratet forutsetningsvis ikke er bundet av sin uttalelse til salgslaget på en slik måte at den ikke kan ta hensyn til klagerens anførsler i klageomgangen.
På denne bakgrunn har jeg ikke funnet at det foreligger tilstrekkelige holdepunkter for å kritisere direktoratets oppfatning om at klagen har fått en reell toinstansbehandling.
2. Sildeforskriften § 13 – uttrykket «per tur»
Som det fremgår er det uenighet mellom partene om hvordan sildeforskriften § 13 tredje ledd siste punktum om turkvote skal forstås. Uenigheten knytter seg til om fangstbegrensningen «per tur» innebærer en begrensning «per tur innenfor området» slik klagerne hevder eller «avgang havn til levering foretas» slik fiskeriforvaltningen har lagt til grunn.
I brev 25. august 2008 fremholder direktoratet at det «språklig sett ikke er åpning for å forstå bestemmelsen slik klager hevder». Videre tilbakeviser de at «Fiskeridirektoratet var usikker på forståelsen».
Rent språklig sett kan uttrykket «per tur» forstås på flere måter. Ordlyden gir dermed isolert sett ingen særlige holdepunkter for verken direktoratets eller klagernes fortolkning.
Heller ikke forarbeidene synes å gi noen veiledning for hvordan dette uttrykket skal forstås. I den forbindelse vises det spesielt til departementets e-post 1. februar 2007 til Fiskeridirektoratet hvor det fremgår at det ikke «forefinnes … forarbeider eller notater i forbindelse med vedtakelsen av § 13, 3. ledd».
Fiskeridepartementet – som har fastsatt sildeforskriften – gir imidlertid i nevnte e-post 1. februar 2007 uttrykk for samme forståelse som direktoratet.
Formålet bak reguleringen av sildefisket i det aktuelle området i «Vestfjorden og innenforliggende fjordsystemer» gir imidlertid en viss tolkningsveiledning i den forstand at dersom fartøy må påregne å losse fangst fra området for å kunne fortsette å fiske mer enn 100 tonn totalt, kan dette medføre at fisket i dette området blir begrenset. Direktoratet har gjort rede for at bakgrunnen for reguleringen nettopp var at fiske etter sild inne i Vestfjorden medførte «fare for neddreping grunnet sildens endrede «vandringsmønster» som gjorde at silden sto «lengre ute i havet enn tidligere». Det ble dermed behov for å regulere adgangen til fiske i det aktuelle området, men samtidig sikre at mindre fartøy uten «den mobilitet og effektivitet som den store fiskeflåten har» fikk mulighet til å «ta sin sildekvote». Av denne grunn var fartøy av A og Bs størrelse utestengt fra området til 30. juni 2006.
Hensynet bak bestemmelsen synes således å være best ivaretatt ved den regelforståelsen fiskeriforvaltningen har lagt til grunn, nemlig at begrensningen på 100 tonn «per tur» gjelder all fangst fra avgang havn til lossing så fremt hele eller deler av fangsten er fra det avgrensede området. Kontrollhensyn taler også for en slik fortolkning.
Direktoratet har i tillegg vist til at begrepet «per tur» er brukt i andre lover og forskrifter, som saltvannsfiskeloven § 5 første ledd, den tidligere deltakerloven av 26. mars 1999 § 27 og forskrift om spesielle tillatelser til å drive enkelte former for fiske og fangst (konsesjonsforskriften) § 2-8 første ledd og § 2-12 første ledd, i tillegg til forskrift om regulering av fiske etter komule i 2007 § 3. Det er også vist til instruks for føring av fangstdagbok gitt med hjemmel i forskrift 26. juli 1993 om oppgaveplikt for fiske og fangstfartøy der det står at «ved ny tur skal det alltid påbegynnes ny side i fangstdagboken og turene skal føres fortløpende fra årets begynnelse» samt at «hver tur regnes som avsluttet når hele fangsten er levert». Etter det opplyste følger det videre av nevnte forskrift fra 1993 § 3 at alle fiskefartøy over 21 meter er pliktig å føre fangstdagbok i tillegg til alle fartøy som har tillatelse til å fiske med trål. Både A og B hadde etter det opplyste rett til å fiske med trål og de var således pliktig å føre fangstdagbok. Direktoratet opplyste videre at kravene for føring av fangstdagbok anses «som godt kjent i næringen», at begrepet «kvote per tur» er et kjent begrep i næringen og forvaltningen, og at «svært få» fartøy har forstått regelen slik A og B hevder å ha gjort.
Selv om Sildesalgslaget fant grunn til å konsultere direktoratet, som igjen tok kontakt med departementet, har jeg på bakgrunn av ovennevnte ikke rettslig grunnlag for kritisere direktoratets forståelse av begrepet «per tur» som «avgang havn til levering foretas», og den fastsatte kvote må derfor anses overskredet.
3. Saltvannsfiskeloven § 7 – hjemmel til skjønnsmessig fastsetting av inndragningen?
Inndragningsvedtaket er hjemlet i sildeforskriften § 13 tredje ledd siste punktum, jf. saltvannsfiskeloven §§ 7 og 5. Selve inndragningsbestemmelsen i saltvannsfiskeloven § 7 første ledd lyder:
«Overskrider et fartøy den fangstmengde som er fastsatt i medhold av § 5, § 5 a og § 6, tilfaller merfangsten eller dens verdi den salgsorganisasjon som førstehåndsomsetningen av fangsten er lagt til. Dette gjelder uten hensyn til om forholdet medfører straffeansvar.»
Verken loven eller sildeforskriften inneholder etter det opplyste dispensasjonsbestemmelser for de tilfeller der et fartøy har overskredet den fangstmengde som er fastsatt i medhold av lovens §§ 5, 5a og 6. Et spørsmål er imidlertid om det likevel er adgang til helt eller delvis å unnlate inndragning på bakgrunn av rimelighetsbetraktninger.
Det fremgår av brev 25. august 2008 at direktoratet tolker «tilfaller» slik at det ikke er noen slik adgang. Klagerne er som nevnt ikke enig i dette, og har vist til at fiskerimyndighetene i tidligere saker har unnlatt å inndra fangstverdi. Det vises i denne sammenheng til sak 2002/16599 der direktoratet «etter en totalvurdering» opphevet vedtak om inndragning med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 11 fordi en aktuell regel i den såkalte godkjenningsforskriften fra 2001 «burde vært klarere presisert» og fordi inndragning av ulovlig fangst representerer «en alvorlig reaksjon». Videre vises det til sak 2004/9930 der direktoratet angir at prinsippet om inndragning etter saltvannsloven § 11 kan fravikes i «særlige tilfelle» og at det er en «hovedregel» at fangsten tilfaller salgsorganisasjonen. I ombudsmannssak 2005/402 er det lagt til grunn at inndragningshjemlene i saltvannsfiskeloven §§ 7 og 11 til en viss grad er overlappende, men at de synes å ta sikte på forskjellige situasjoner. § 7 gjelder inndragning av merfangst, mens § 11 gjelder inndragning av fangst som er fisket i strid med bestemmelser i saltvannsfikseloven eller bestemmelser gitt i medhold av loven.
Nevnte saker kan tyde på at fiskeriforvaltningen tidligere har lagt til grunn at det foreligger hjemmel til å unnlate inndragning. I lys av at uttrykket «per tur» i sildeforskriften § 13 kan gi rom for tolkningstvil og på bakgrunn av at både Sildesalgslaget og direktoratet kontaktet overordnet instans vedrørende tolkningen av dette begrepet, finner jeg å måtte be direktoratet om å foreta en fornyet vurdering av om det foreligger hjemmel til å unnlate hel eller delvis inndragning i en sak som denne, og om dette i så fall bør skje.
4. Konklusjon
Etter mitt skjønn hefter det begrunnet tvil til forhold av betydning i saken, jf. ombudsmannsloven § 10 annet ledd. Direktoratet bes etter dette om å foreta en fornyet vurdering i lys av de bemerkninger jeg har gitt ovenfor.
På bakgrunn av at bestemmelsen i sildeforskriften § 13 tredje ledd siste punktum kan gi rom for misforståelser bes direktoratet vurdere om det bør ta opp med Fiskeridepartementet om bestemmelsen bør klargjøres.
Jeg ber om å bli holdt orientert om direktoratets fornyede vurdering.»