Sakens bakgrunn
A (heretter klageren) var fra høsten 2018 til våren 2021 elev ved X videregående skole. Hun fikk fra første trinn (Vg1) tilrettelegging grunnet dysleksi. I begynnelsen av 2021 fortalte en medelev til klageren at hun kunne ha rett til fritak fra vurdering. Klageren søkte i mars 2021 om fritak fra vurdering med karakter i skriftlig sidemål. Søknaden var begrunnet med at dysleksien ga klageren problemer med å lære begge målformene, jf. forskrift til opplæringslova § 3-19 første ledd bokstav a. Rektor avslo søknaden.
Klagenemnda i Vestland fylkeskommune stadfestet avslaget i et vedtak 31. august 2021. Nemnda begrunnet vedtaket med at forskriftens krav om årsakssammenheng ikke var oppfylt, og viste til at klageren fikk standpunktkarakterene 5 og 4 i henholdsvis hovedmål og sidemål. Samtidig påpekte nemnda at skolen allerede høsten 2018 burde informert klageren om hvilke rettigheter som kunne være aktuelle for henne som elev med dysleksi. Skolens unnlatelse av å gi klageren slik informasjon, var etter nemndas syn et brudd på veiledningsplikten som følger av forvaltningsloven § 11.
Klageren brakte saken inn for Sivilombudet. I klagen begrunnet hun hvorfor hun mente at forskriftens vilkår for fritak var oppfylt og beskrev sine erfaringer fra tiden som elev. Hun skrev blant annet at dysleksien gjorde det mer krevende å lære fagstoff, at lese- og skriveferdigheter har betydning for de fleste fag i skolen og at hun hadde måttet avstå fra mange fritidsaktiviteter for å bruke ekstra tid på skolearbeid.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med klagenemnda i Vestland fylkeskommune. I brev 4. mars 2022 spurte vi klagenemnda om vedtaket ga en riktig beskrivelse av kravet til årsakssammenheng i forskrift til opplæringslova § 3-19 første ledd bokstav a.
Vi viste til at det i begrunnelsen for nemndas vedtak sto at det var «vanskeleg å sjå at det er årsakssamanheng mellom [klageren] sine lærevanskar og karakterar». Vi påpekte at det etter forskriftsteksten kreves årsakssammenheng mellom en «dokumentert […] dysfunksjon» og «problem med å lære begge målformene». Forskriftsteksten sier ikke at kravet til årsakssammenheng også skal omfatte elevens karakterer.
Klagenemnda svarte i brev 30. mars 2022 at forskriften ikke uttrykkelig sier noe om at elevens karakterer skal være en del av kravet til årsakssammenheng. Verken forskriften eller andre rettskilder gir nærmere veiledning om hva som ligger i kravet til årsakssammenheng i § 3-19 første ledd bokstav a.
Videre skrev nemnda at kravet om årsakssammenheng betyr at det må være en sammenheng mellom elevens dysfunksjon og hans eller hennes problemer med å lære begge målformene, jf. forskriftsteksten «på grunn av». I juridisk teori og rettspraksis er det generelt fremhold at årsakssammenheng er bindeleddet mellom en hendelse (her en dokumentert dysfunksjon) og en følge (her problemer med å lære begge målformene).
Nemnda fremhevet at klageren søkte om fritak mot slutten av tredje trinn (Vg3). Fylkeskommunedirektøren hadde derfor måttet gjøre en etterfølgende vurdering i saksfremlegget til nemnda. I psykolograpporten om klagerens dysleksi sto det blant annet at det var «signifikant diskrepans» mellom hennes generelle evnenivå og lese- og skriveferdigheter. Etter klagenemndas syn var dette ikke tilstrekkelig til å oppfylle forskriftens krav om årsakssammenheng, særlig når det måtte gjøres en etterfølgende vurdering. Sett i ettertid burde dette kommet tydeligere frem i vedtaket.
Ettersom et av vilkårene for fritak er at eleven «har problem med å lære begge målformene», mente klagenemnda at det var relevant å se hen til hvilke resultater klageren oppnådde i løpet av skoleløpet. Klageren fikk resultater over gjennomsnittet både i hovedmål og sidemål, noe som underbygget at hun hadde lært seg begge målformene. Dette var derfor et av momentene nemnda la vekt på i vurderingen av kravet til årsakssammenheng.
Ellers opplyste klagenemnda at fylkeskommunen i etterkant av klagerens sak tok kontakt med Statsforvalteren i Vestland for veiledning om forståelsen av forskriften § 3‑19. Fylkeskommunen hadde blant annet spurt om hva som ligger i vilkåret om å ha problemer med å lære begge målformene.
Statsforvalteren svarte i brev 14. desember 2021 til fylkeskommunen at PP-tjenesten i hver enkelt sak må gjøre «ei fagleg vurdering av eleven sine vanskar sett i samband med moglegheita for å lære begge målformer». Videre skrev Statsforvalteren at det var «viktig å hugse på at gode karakterar i fag ikkje åleine tilseier at ein elev ikkje har rett på fritak etter forskrifta § 3-19» og at «[e]in må ta ei konkret vurdering til dømes av om eleven har større problem med å lære begge målformer enn andre elevar, om det kan avhjelpast på andre måtar, osb.».
Klageren fikk anledning til å komme med merknader til klagenemndas svar.
Sivilombudets syn på saken
Spørsmålet i saken er om Vestland fylkeskommunes klagenemnd tolket og anvendte kravet til årsakssammenheng i forskrift til opplæringslova § 3-19 første ledd bokstav a på en riktig måte ved behandlingen av klagerens sak.
1. Rettslige utgangspunkter
Individuell vurdering i grunnskolen og videregående opplæring er regulert i forskrift til opplæringslova kapittel 3, jf. opplæringslova §§ 2-3 og 3-4. Reglene om fritak fra vurdering med karakter i skriftlig sidemål står i forskriften § 3-19. Bestemmelsens første ledd bokstav a lyder slik:
«Elevar og privatistar kan søkje om å få fritak frå vurdering med karakter i skriftleg sidemål dersom dei
a. har problem med å lære begge målformene på grunn av dokumentert sjukdom, skade eller dysfunksjon, eller […]».
Forskriftsteksten var før 1. august 2020 formulert slik at eleven måtte ha «problem med å greie begge målformene» for å ha rett til fritak, jf. dagjeldende forskrift § 3-22 tredje ledd bokstav a. Forarbeidene til endringsforskriften 29. juni 2020 nr. 1474 tilsier at overgangen fra «å greie» til «å lære» ikke skulle innebære en realitetsendring, jf. Utdanningsdirektoratets høringsnotat 14. januar 2020 del 4 pkt. 13.2.3. Dette er også lagt til grunn i direktoratets rundskriv Udir-2-2020 del IV.
Forskriftsforarbeidene sier ellers nokså lite om forståelsen av forskriften § 3-19 første ledd bokstav a. Utdanningsdirektoratet har kommentert bestemmelsen i rundskrivet Udir‑2‑2020 del IV og en tolkningsuttalelse 1. juli 2020. I rundskrivet står det blant annet følgende:
«For å få unntak etter punkt a holder det ikke med legeattest som for eksempel dokumenterer at eleven har dysleksi. Dokumentasjonen må si noe om at eleven har problemer med å lære begge målformene.»
Klageren var over 18 år da hun søkte om fritak våren 2021. Det bør likevel nevnes at dersom eleven saken gjelder er under 18 år, følger det av Grunnloven § 104 og FNs barnekonvensjon art. 3 og 12 at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved avgjørelsen, at barnet har rett til å bli hørt og at barnets mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med dets alder og utvikling, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3. Se også bestemmelsene i forvaltningsloven § 17 første ledd annet og tredje punktum.
Det er for øvrig grunn til å presisere at fritak fra vurdering med karakter i skriftlig sidemål ikke fører til at eleven også fritas fra selve opplæringen i sidemålet, jf. forskriften § 1-11 og opplæringslova § 2-5 sjette ledd annet punktum.
2. Generelt om to spørsmål knyttet til forståelsen av forskriften § 3-19
Sivilombudet finner det hensiktsmessig først å drøfte to generelle spørsmål knyttet til forståelsen av vilkårene for fritak i forskriften § 3-19 første ledd bokstav a, og deres side mot utrednings- og begrunnelsespliktene i forvaltningsloven §§ 17 og 25.
2.1. Kan en elev ha problemer med å lære begge målformene også i tilfeller der han eller hun får gode karakterer?
Et spørsmål er om forskriftens vilkår om å ha problemer med å lære begge målformene kan være oppfylt også i tilfeller der eleven får gode karakterer i hovedmål og sidemål.
Forskriftsteksten «har problem med å lære begge målformene» favner rent språklig både det at eleven har problemer med å tilegne seg kunnskaper (innlæringen) og det at eleven ikke har tilegnet seg nok kunnskaper når læringsprosessen avsluttes og/eller evalueres (resultatet). Ordlyden taler altså for at en elev kan ha rett til fritak dersom han eller hun har tilstrekkelige problemer med selve innlæringen, og at dette også gjelder i tilfeller der eleven til tross for problemene oppnår gode resultater.
Forskriftsteksten var som nevnt tidligere formulert slik at eleven måtte ha «problem med å greie begge målformene», og overgangen til «å lære» var ikke ment å medføre en realitetsendring, jf. pkt. 1 ovenfor med videre henvisninger. Uttrykket «å greie» peker noe mer i retning av at det er et manglende resultat av læringsprosessen som vil være relevant. Etter ombudets syn faller imidlertid problemer med selve innlæringen også innenfor uttrykket «å greie». Det at man har vansker med å greie noe, utelukkes ikke av at man oppnår et godt resultat. Den tidligere forskriftsteksten tilsier derfor ikke en annen forståelse enn den någjeldende.
Forskriftens forarbeider, Utdanningsdirektoratets rundskriv Udir‑2‑2020 del IV og tolkningsuttalelsen 1. juli 2020 gir liten veiledning om forståelsen av forskriften på dette punktet. Etter ombudets syn taler reelle hensyn for å tolke forskriften i tråd med ordlyden, slik at vilkåret kan være oppfylt også i tilfeller der eleven får gode karakterer i hovedmål og sidemål. En elev med en dokumentert sykdom, skade eller dysfunksjon kan få vesentlig merarbeid for å oppnå eller opprettholde gode resultater sammenliknet med elever uten denne typen utfordringer. Selv om forskriften § 3-19 ikke gir fritak fra selve opplæringen, fremstår det rimelig å tolke vilkåret slik at problemer med innlæringen skal tas i betraktning, og etter en konkret vurdering kan gi rett til fritak. En sykdom, skade eller dysfunksjon vil regelmessig nettopp føre til at det krever mer å oppnå et resultat, ikke at resultatet ikke lar seg nå.
Ombudet er på denne bakgrunn kommet til at vilkåret om å ha «problem med å lære begge målformene» i forskriften § 3-19 første ledd bokstav a kan være oppfylt også i tilfeller der eleven får gode karakterer i hovedmål og sidemål.
Avgjørelser om fritak fra vurdering med karakter i skriftlig sidemål er enkeltvedtak, jf. forskriften § 3-19 fjerde ledd. Reglene om utredning og begrunnelse i forvaltningsloven §§ 17 og 25 kommer derfor til anvendelse, jf. forvaltningsloven §§ 2 og 3 og opplæringslova § 15-1.
Hvis en elev med gode resultater søker om fritak fra vurdering med karakter i skriftlig sidemål etter forskriften § 3-19 første ledd bokstav a, må det utredes om eleven har problemer med innlæringen av begge målformene, selv om resultatet etter ekstra innsats er godt, jf. forvaltningsloven § 17. Videre må enkeltvedtaket begrunne hvorfor elevens problemer anses tilstrekkelige til å gi rett til fritak eller ikke, jf. forvaltningsloven § 25. Her vil den sakkyndige dokumentasjonen være sentral, jf. Utdanningsdirektoratets rundskriv Udir-2-2020 del IV. Elever som er under 18 år har også rett til å bli hørt i saken, og elevens mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med hans eller hennes alder og utvikling, jf. Grunnloven § 104 første ledd annet punktum. Det kan også være relevant å legge vekt på opplysninger fra blant annet skolen, lærere, og foresatte.
Gode karakterer kan gi en indikasjon på at eleven ikke har tilstrekkelige problemer med innlæringen til å ha rett til fritak. Det kan imidlertid ikke uten videre sluttes fra at eleven får gode karakterer i norskfaget til at hans eller hennes problemer ikke er tilstrekkelige til å begrunne et fritak. Hvorvidt dette er tilfelle i en bestemt sak, er noe som må utredes, vurderes og begrunnes konkret.
Ombudet vil ellers påpeke at belastninger i form av økt tidsbruk, innsats, frustrasjoner og annet for å oppnå eller opprettholde gode resultater, er forhold av betydning for vurderingen av hensynet til barnets beste, jf. Grunnloven § 104 annet ledd. Ved vurderingen av barnets beste må elevens samlede situasjon tas i betraktning, herunder at elevens sykdom, skade eller dysfunksjon også kan gi merbelastninger i andre fag enn norsk. Eksempelvis kan en elev med dysleksi få merarbeid i alle fag som inneholder lesing og skriving. Økt arbeid med hovedmål og sidemål kan blant annet tenkes å gå utover elevens mulighet til å arbeide med de andre fagene.
2.2. Hvilke forhold krever forskriften årsakssammenheng mellom?
For at eleven skal ha rett til fritak, krever forskriften videre årsakssammenheng mellom en «dokumentert sjukdom, skade eller dysfunksjon» på den ene siden og «problem med å lære begge målformene» på den andre siden, jf. § 3-19 første ledd bokstav a.
Kravet om årsakssammenheng fremgår av ordlyden «på grunn av», og knytter altså an til om eleven har «problem med å lære», ikke til elevens karakterer eller andre resultater. Det er ikke øvrige rettskilder som tilsier at kravet skal forstås på en annen måte. Hvis eleven får gode karakterer i hovedmål og sidemål, er dette derfor noe som normalt må vurderes i tilknytning til om «problem»-vilkåret er oppfylt, jf. pkt. 2.1 ovenfor.
Rettskildene sier lite om det nærmere innholdet i kravet til årsakssammenheng. Det kreves klart nok at elevens problemer med å lære begge målformene er en følge av hans eller hennes dokumenterte sykdom, skade eller dysfunksjon. Hvis problemene skyldes andre forhold, vil kravet til årsakssammenheng ikke være oppfylt. Her vil blant annet den sakkyndige dokumentasjonen, elevens beskrivelser og opplysninger fra skolen, lærere, og foresatte kunne være viktig for vurderingen av om kravet er oppfylt, jf. Grunnloven § 104 første ledd annet punktum og se Utdanningsdirektoratets rundskriv Udir‑2‑2020 del IV og tolkningsuttalelse 1. juli 2020.
Reglene om utredning og begrunnelse i forvaltningsloven §§ 17 og 25 gjelder også for forskriftens krav om årsakssammenheng. For at et enkeltvedtak etter forskriften § 3-19 første ledd bokstav a skal være korrekt begrunnet, er det viktig å skille mellom vurderingen av de ulike vilkårene og kravet til årsakssammenheng.
For ombudet fremstår det i utgangspunktet mest naturlig å strukturere et vedtak slik at det først tas stilling til om eleven har en dokumentert sykdom, skade eller dysfunksjon, og så vurderes om eleven har problemer med å lære begge målformene. Dersom disse vilkårene er oppfylt, må vedtaket vurdere og begrunne om problemene er en følge av det dokumenterte forholdet eller ikke. Hvis forvaltningen i en slik situasjon kommer til at kravet om årsakssammenheng ikke er oppfylt, bør vedtaket synliggjøre hvilke andre forhold forvaltningen mener er årsaken til elevens problemer med å lære målformene.
3. Nærmere om klagenemndas vedtak i klagerens sak
Klagenemnda begrunnet vedtaket i klagerens sak ved å slutte seg til saksfremlegget fra fylkeskommunedirektøren.
I saksfremlegget konkluderte fylkeskommunedirektøren først med at klageren hadde en «dokumentert […] dysfunksjon» i form av dysleksi, jf. forskriften § 3-19 første ledd bokstav a. Videre sto det følgende om vilkåret om å ha problemer med å lære begge målformene:
«Slik fylkeskommunedirektøren les den sakkunnige vurderinga frå psykolog […], så er det ikkje skrive ordrett at [klageren] har ‘problem med å lære begge målformer’. Det er likevel skrive klart og tydeleg at det er ‘signifikant diskrepans’ mellom hennar evnenivå og lese- og skriveferdighetar. Dette må innebere at [klageren] ikkje har problem berre med sidemål. [Klageren] har vist til ein historieprøve kor prøven kom tilbake full i raudmerkingar. Fylkeskommunedirektøren går ut frå at denne prøven var skrive på bokmål. Dette er med å sannsynleggjere at ei vurdering om fritak frå vurdering i norsk sidemål kunne vore eit tema tidlegare i skuleløpet.»
Ombudet kan vanskelig forstå det siterte annerledes enn at klagenemnda gjennom henvisningen til saksfremlegget, mente at klageren oppfylte vilkåret i forskriften § 3-19 første ledd bokstav a om å ha «problem med å lære begge målformene». Når nemnda legger til grunn at klageren «ikkje har problem berre med sidemål» og knytter dette opp mot «problem»-vilkåret, må det forstås som en henvisning til at hun har problemer med begge målformene.
Det avgjørende for klagenemndas vedtak var at forskriftens krav om årsakssammenheng ikke ble ansett oppfylt. I saksfremlegget sto det følgende om dette kravet:
«Det som likevel talar mot eit eventuelt fritak for karakter er karakterane til [klageren]. Det er i saka opplyst at [klageren] har standpunktkarakter 3 i nynorsk og 5 i bokmål. Fylkeskommunedirektøren tok kontakt med opplæringsavdelinga for å få eit oppdatert karakterkort på [klageren]. Denne viser at [klageren] har standpunktkarakter 4 i nynorsk og 5 i bokmål. [Klageren] har unekteleg ein god standpunktkarakter i bokmål (karakteren 5) og ein over gjennomsnittleg god standpunktkarakter i nynorsk (karakteren 4). Som utgangspunkt reflekterer dette ein elev som presterer over gjennomsnittet godt. Det er ut frå dette vanskeleg å sjå at det er årsakssamanheng mellom [klageren] sine lærevanskar og karakterar. Dette gjer at vilkåret i bokstav a ikkje er oppfylt.»
Ombudet finner at saksfremlegget her bygget på en uriktig beskrivelse av kravet til årsakssammenheng i forskriften § 3-19 første ledd bokstav a. Feilen består i at det angis ikke å være årsakssammenheng «mellom [klageren] sine lærevanskar og karakterar», mens de forholdene forskriften krever årsakssammenheng mellom er klagerens dysleksi og «problem med å lære begge målformene». Det avgjørende er som nevnt om klageren har «problem med å lære», ikke hennes karakterer i seg selv, selv om karakterer kan gi en indikasjon på om «problem»-vilkåret er oppfylt, jf. pkt. 2 ovenfor.
I svaret på undersøkelsen har klagenemnda opplyst at den la vekt på klagerens karakterer som et moment i vurderingen av om kravet til årsakssammenheng var oppfylt.
Slik ombudet ser det, gir nemndas svar på undersøkelsen uttrykk for en uriktig forståelse av forskriften § 3‑19 første ledd bokstav a. Det er i saksfremlegget uttrykt at klageren både har en «dokumentert […] dysfunksjon» i form av dysleksi og «problem med å lære begge målformene». Det nemnda skulle vurdere, var om problemene var en følge av dysleksien eller ikke, jf. forskriftsteksten «på grunn av» og pkt. 2.2 ovenfor. Klagerens karakterer får da ikke relevans som et moment ved vurderingen av kravet til årsakssammenheng. Karakterene kunne eventuelt inngått i vurderingen av om «problem»-vilkåret var oppfylt, jf. pkt. 2.1 ovenfor.
Klagenemnda har i svaret på undersøkelsen også vist til at psykolograpporten om klagerens dysleksi ikke var tilstrekkelig til å fastslå en årsakssammenheng, særlig ikke når nemnda måtte gjøre en etterfølgende vurdering.
Ombudet kan ikke se at det er informasjon i dokumentene fra psykologen som skulle tilsi at klageren ikke oppfylte kravet til årsakssammenheng i forskriften § 3-19 første ledd bokstav a. I rapporten fra desember 2018 konkluderes det med at klageren oppfyller kriteriene for dysleksi og at hun derfor har behov for ulike typer tilrettelegging. I tilleggsuttalelsen fra mars 2021 står det at klageren har en moderat til alvorlig dysleksi og at dette klart vil gjøre sidemål og fremmedspråk vanskeligere for henne. Det er ikke opplysninger i dokumentene som skulle tilsi at andre forhold enn dysleksien gir klageren problemer med å lære begge målformene. Slike forhold er heller ikke nevnt i fremlegget til nemnda eller svaret på undersøkelsen.
Etter dette er ombudet kommet til at klagenemnda tolket og anvendte kravet til årsakssammenheng i forskriften § 3-19 første ledd bokstav a på en uriktig måte ved behandlingen av klagerens sak. Bestemmelsens krav om årsakssammenheng knytter ikke an til klagerens karakterer, slik vedtaket bygget på, men til om hun hadde «problem med å lære begge målformene». Det var heller ikke riktig å bruke karakterene som et moment ved vurderingen av kravet til årsakssammenheng.
Avslutningsvis er det grunn til å legge til at svaret på undersøkelsen kan gi inntrykk av at klagenemnda egentlig mener at klageren ikke hadde tilstrekkelige «problem med å lære begge målformene» til å ha rett til fritak etter forskriften § 3-19 første ledd bokstav a. Klagerens karakterer og psykolograpporten kan være relevant ved vurderingen av dette vilkåret. På denne bakgrunn fremstår det som en mulighet at nemnda ikke skiller tilstrekkelig mellom vilkåret om at eleven må ha «problem med å lære» og kravet til årsakssammenheng, og heller ikke mellom hva som er relevant å legge vekt på ved vurderingen av henholdsvis «problem»-vilkåret og kravet om at problemene har sammenheng med sykdommen, skaden eller dysfunksjonen.
Dersom klagenemnda ved en ny behandling av saken på nytt vurderer om klageren oppfylte vilkåret om å ha problemer med å lære begge målformene, må nemnda som beskrevet i pkt. 2.1 ovenfor sørge for at det er utredet og begrunnet om klageren hadde tilstrekkelige problemer med selve innlæringen til å ha rett til fritak fra vurdering, jf. forvaltningsloven §§ 25 og 33 femte ledd. Klageren tok i henvendelsene til nemnda opp at hun hadde vansker med innlæringen, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd annet punktum. Det vil ikke være tilstrekkelig kun å vise til at klageren fikk gode karakterer.
Ombudet har forståelse for at det kan virke anstrengt å skulle vurdere vansker med innlæringen etter at klageren har fullført videregående skole. Forskriften § 3-19 tredje ledd åpner imidlertid for å gi fritak fra vurdering med karakter selv om en ikke lenger er elev i faget. Når det at klageren søkte om fritak sent på tredje trinn (Vg3) skyldes at skolen brøt veiledningsplikten, vil det fremstå lite rimelig om hun skulle stilles dårligere fordi nemnda må gjøre en etterfølgende vurdering av forskriftens vilkår.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at Vestland fylkeskommunes klagenemnd tolket og anvendte kravet til årsakssammenheng i forskrift til opplæringslova § 3-19 første ledd bokstav a på en uriktig måte ved behandlingen av klagerens sak. Bestemmelsen krever sammenheng mellom en «dokumentert sjukdom, skade eller dysfunksjon» på den ene siden og et «problem med å lære begge målformene» på den andre siden. Kravet knytter ikke an til klagerens karakterer, slik saksfremlegget og nemndas vedtak bygget på. Videre var det ikke riktig å legge vekt på karakterene som et moment ved vurderingen av kravet til årsakssammenheng. Karakterer kan eventuelt inngå i vurderingen av om eleven har tilstrekkelige problemer med å lære begge målformene til å ha rett til fritak.
Ombudet ber klagenemnda behandle saken på nytt i tråd med det som fremgår ovenfor og om å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen innen 16. desember 2022.