Sakens bakgrunn
Barneverntjenesten i X kommune fattet 21. august 2017 avgjørelse om begrenset partsinnsyn i en barnevernssak. Avgjørelsen innebar at A – som er mor til barna saken knytter seg til – ble nektet kopi av dokumenter som omhandlet barna. Barneverntjenesten innvilget henne tilgang til dokumentene i barneverntjenestens lokaler, men nedla forbud mot at hun tok bilder eller kopier av dokumentene. Som hjemmel for avgjørelsen oppga barneverntjenesten forvaltningsloven § 19.
A påklaget avgjørelsen 28. august 2017. Barneverntjenesten opprettholdt avgjørelsen og oversendte saken til Fylkesmannen ved brev 1. september 2017. Klagesaken ble mottatt hos Fylkesmannen 6. september 2017.
I e-post 27. oktober 2017 til Fylkesmannen etterspurte A informasjon om hvem hos Fylkesmannen som hadde saken og hvor langt den var kommet. Henvendelsen ble ikke besvart. Frem til saken ble klaget inn til Sivilombudsmannen, fikk A ingen informasjon fra Fylkesmannen om forventet saksbehandlingstid eller når avgjørelse i saken kunne ventes.
Undersøkelsene herfra
A klaget til ombudsmannen 5. desember 2017. Klagen gjaldt saksbehandlingstiden hos Fylkesmannen og manglende informasjon under sakens gang. På bakgrunn av klagen tok ombudsmannens saksbehandler 11. desember 2017 kontakt per telefon med Fylkesmannen. En seniorrådgiver hos Fylkesmannen opplyste da at saken fortsatt var under behandling, og at den forhåpentligvis ville være ferdigbehandlet før jul. Seniorrådgiveren opplyste videre at det ikke fremgikk av Fylkesmannens datasystem at A hadde fått et foreløpig svar, og heller ikke at hun hadde fått svar på sin henvendelse 27. oktober 2017. Dette ble beklaget.
På bakgrunn av klagen og det som fremkom i den ovennevnte telefonsamtalen, ble det besluttet å undersøke saken nærmere. I brev 15. desember 2017 ble Fylkesmannen bedt om å redegjøre for sakens fremdrift – fra saken ble mottatt hos Fylkesmannen frem til dagens dato. Ombudsmannen ba om Fylkesmannens merknader til den samlede saksbehandlingstiden så langt, og om denne var forenlig med de kravene som følger av forvaltningsloven § 11 a. Videre stilte ombudsmannen spørsmål om hvilken informasjon A hadde fått underveis med hensyn til årsaken til saksbehandlingstiden og når svar kunne ventes, og om Fylkesmannen anså at hun hadde blitt orientert om sakens fremdrift i samsvar med forvaltningsloven § 11 a annet ledd og normer for god forvaltningsskikk. For det tilfellet at saken fortsatt skulle være under behandling hos Fylkesmannen, ba ombudsmannen om å få opplyst årsaken til dette og når endelig avgjørelse kunne forventes.
I sitt svar 2. januar 2018 opplyste Fylkesmannen at den lange saksbehandlingstiden i hovedsak skyldtes stor saksmengde hos Fylkesmannen, at den aktuelle saksbehandleren hadde vært sykmeldt, og at saken ved en inkurie hadde være tilordnet uriktig fagavdeling. For øvrig viste Fylkesmannen til at klagesaken omfattet mer enn 800 sider med dokumenter, og at saken således var omfattende. På spørsmålet om hvilken informasjon A hadde mottatt underveis, svarte Fylkesmannen at A verken hadde mottatt et foreløpig svar eller annen underretning om saken. Dette ble beklaget, og Fylkesmannen uttalte at dette selvsagt ikke var i samsvar med god forvaltningsskikk. Fylkesmannen kunne ikke si noe sikkert om når klagesaken ville bli ferdigbehandlet, men opplyste om at saken i det videre ville bli gitt høy prioritet.
I brev 31. januar 2018 oversendte Fylkesmannen vedtak i klagesaken til ombudsmannen til orientering.
Ombudsmannens syn på saken
1. Saksbehandlingstiden
Etter forvaltningsloven § 11 a første ledd skal forvaltningsorganet «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold». Ombudsmannen har tidligere uttalt seg om behandlingstiden for begjæringer om partsinnsyn, blant annet i uttalelse 13. desember 2010 (SOM-2010-1911):
«Ved tidligere anledninger har jeg uttalt at allmennhetens begjæringer om innsyn etter offentlighetsloven i utgangspunktet bør avgjøres samme dag, og i alle fall innen en til tre dager, med mindre det gjør seg gjeldende særlige forhold som tilsier at et noe lengre tidsforløp kan aksepteres. Ut fra sammenhengen mellom offentlighetsloven og forvaltningsloven, er det lagt til grunn at saksparter som ber om å få oversendt saksdokumenter etter forvaltningslovens regler om partsinnsyn ikke bør stilles dårligere.»
Det må aksepteres noe lenger behandlingstid i en innsynssak som blir behandlet i to instanser, se blant annet ombudsmannens årsmelding for 2008 side 69 (SOMB-2008-12). I en sak gjengitt i ombudsmannens årsmelding for 2008 side 59 (SOMB-2008-7), som gjaldt Fylkesmannen i Oslo og Akershus’ behandling av klagesaker om innsyn etter offentleglova, uttalte ombudsmannen at en generell behandlingstid på mellom to og tre uker etter mottakelse av klage vanskelig kunne aksepteres, selv når det ble tatt høyde for eventuell tilbakesending av saken til førsteinstansen for klagebehandling.
Innsyn er ofte en nødvendig forutsetning for å kunne gjøre andre rettigheter gjeldende, og må derfor gis høy prioritet. Hensynet til rask behandling av saker om innsyn, vil derfor normalt kreve en prioritering av innsynssaker foran andre saker forvaltningen har til behandling. En generelt stor arbeidsbyrde kan derfor ikke forsvare lengre behandlingstid for en sak om innsyn enn det som er angitt ovenfor.
Heller ikke den omstendighet at ansvarlig saksbehandler er fraværende på grunn av sykdom, gir grunnlag for å utsette behandlingen av innsynsaken. Ombudsmannen utelukker riktignok ikke at det i innsynssaker som er særlig kompliserte eller svært omfattende, kan være grunn til å godta kortvarige forsinkelser dersom sykdom eller en annen uforutsett fraværsgrunn inntrer etter at vedkommende saksbehandler har påbegynt behandlingen av innsynskravet. I et slikt tilfelle vil imidlertid forsinkelsen bare være saklig begrunnet så langt den er nødvendig for at en ny saksbehandler skal kunne sette seg inn i og ferdigbehandle saken på forsvarlig vis. Forvaltningen må sørge for å ha rutiner som gjør at saker om innsyn kan håndteres uten at en er avhengig av at en enkeltperson er til stede. Dette er også understreket i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, punkt 9.3.
Fylkesmannen har også vist til at saken omfatter mer enn 800 sider med dokumenter. På generelt grunnlag kan det at en innsynssak er komplisert eller omfatter en stor dokumentmengde, være forhold som legitimerer en noe lengre saksbehandlingstid enn de utgangspunkter som fremgår ovenfor, jf. også sak gjengitt i ombudsmannens årsmelding for 2008 på side 69 (SOMB-2008-12). Forutsetningen må da være at den lengre saksbehandlingstiden er nødvendig ut fra hensynet til et materielt riktig resultat på innsynsspørsmålet, og at forvaltningsorganet sørger for en rimelig fremdrift i saken. Det fremstår som noe uklart hvilken betydning sakens omfang har hatt for den samlede saksbehandlingstiden i denne saken. Dette er imidlertid av underordnet betydning. Fylkesmannens samlede saksbehandlingstid på nesten fem måneder ligger under enhver omstendighet utenfor rammene for det som kan anses akseptabelt i en innsynssak.
Fylkesmannen kan følgelig ikke anses å ha avgjort innsynssaken «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd.
As klagesak er nå ferdigbehandlet og Fylkesmannen har beklaget den lange saksbehandlingstiden. I lys av dette er det ikke grunn til videre behandling av den konkrete saken her. Ombudsmannen ber imidlertid Fylkesmannen om å sikre at fremtidige klagesaker om partsinnsyn behandles med tilstrekkelig hurtighet.
2. Foreløpig svar
Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal forvaltningen snarest mulig gi et foreløpig svar, jf. forvaltningsloven § 11 a annet ledd. I svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig angis når svar kan ventes. God forvaltningsskikk tilsier at det foreløpige svaret følges opp med eventuelle forsinkelsesmeldinger, med korrigerte opplysninger om forventet behandlingstid, se blant annet ombudsmannens uttalelse 10. november 2017 (SOM-2017-1246).
Som følge av de strenge kravene til saksbehandlingstid som gjelder for innsynsynssaker, skal det normalt ikke være nødvendig å sende parten foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger. Dersom saksbehandlingen faktisk trekker ut – slik den har gjort i As tilfelle – plikter imidlertid forvaltningen også i slike saker å holde parten orientert om fremdriften i henhold til de kravene som følger av forvaltningsloven § 11 a annet ledd og normer for god forvaltningsskikk.
Foreløpig svar ble ikke gitt i denne saken. A mottok heller ikke på noe senere tidspunkt informasjon fra Fylkesmannen om når avgjørelse i saken kunne ventes, selv om klagesaksbehandlingen av ulike grunner trakk ut i tid. Hennes forespørsel til Fylkesmannen om sakens fremdrift ble ikke besvart.
Ombudsmannen finner det klart at den manglende underretningen til A innebar brudd på forvaltningsloven § 11 a annet ledd og kravene til god forvaltningsskikk.
Fylkesmannen har beklaget at A ikke fikk et midlertidig svar, og erkjent at dette ikke var i samsvar med god forvaltningsskikk. Ombudsmannen legger til grunn at Fylkesmannen nå gjennomgår sine rutiner for å holde parter i klagesaker tilfredsstillende orientert om forventet saksbehandlingstid og eventuelle forsinkelser.
Oppsummering
Saken gjelder Fylkesmannen i Rogalands behandling av en klagesak om partsinnsyn i en barnevernssak. Fylkesmannen brukte nesten fem måneder på å behandle saken. Klageren mottok verken et foreløpig svar eller annen underretning om saksbehandlingstiden underveis, til tross for at hun skriftlig etterspurte informasjon om sakens fremdrift.
Innsynssaken kan ikke anses behandlet «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd. Videre var det brudd på forvaltningsloven § 11 a annet ledd og god forvaltningsskikk at klageren ikke ble sendt et foreløpig svar eller forsinkelsesmeldinger, og at klagerens skriftlige spørsmål om sakens fremdrift hos Fylkesmannen ikke ble besvart.
Fylkesmannen har nå truffet avgjørelse i klagerens innsynssak. I tråd med god forvaltningsskikk har Fylkesmannen videre beklaget sin håndtering av saken. Ombudsmannen ber Fylkesmannen om å ta de grep som er nødvendige for å sikre at fremtidige klagesaker om partsinnsyn behandles med tilstrekkelig hurtighet. Videre bes det om at Fylkesmannen gjennomgår sine rutiner, for å sikre at det i fremtiden sendes ut slik informasjon som er påkrevd for å holde parten tilfredsstillende orientert om saksbehandlingen underveis.