• Forside
  • Uttalelser
  • Fylkesmannens behandling i sak om opplæring i og på tegnspråk

Fylkesmannens behandling i sak om opplæring i og på tegnspråk

En elev på ungdomstrinnet som var sterkt hørselshemmet hadde vedtak fra kommunen om rett til opplæring i og på tegnspråk og rett til spesialundervisning i alle fag.
Elevens foresatte klaget over manglende oppfyllelse av retten til tegnspråkopplæring, men Fylkesmannen kom til at elevens tegnspråkrettigheter var oppfylt. Dette ble hovedsakelig begrunnet med at det var uklart hvilken tegnspråkopplæring eleven hadde krav på, og hvordan den skulle organiseres.
I samsvar med Utdanningsdirektoratets veileder om spesialundervisning praktiserer Fylkesmannen en rett til å klage på manglende oppfølging av vedtak om spesialundervisning. Ombudsmannen tok ikke stilling til om det foreligger noen separat klageadgang på oppfyllelse av vedtak om tegnspråkopplæring etter opplæringsloven § 2-6. Eleven skulle uansett ha spesialundervisning i alle fag med avvik fra læreplaner. Også undervisningen i og på tegnspråk skulle dermed gis som spesialundervisning, med tilhørende klagerett.
Ombudsmannen uttalte at forvaltningen må respektere foreldrenes valg av om barn skal ha tegnspråk som førstespråk. Når Fylkesmannen i en klagesak skal vurdere om skolen har fulgt opp barnets tegnspråkrettigheter, kan de verken overprøve foreldrenes språkvalg eller kommunens vedtak om rett til grunnskoleopplæring på tegnspråk,
Selv om det var uklarheter i den sakkyndige utredningen fra PPT som lå til grunn for kommunens vedtak om tegnspråkopplæring og spesialundervisning, kunne ikke Fylkesmannen unnlate å foreta en realitetsvurdering av om den faktiske opplæringen eleven hadde fått, var i tråd med hans rett til opplæring i og på tegnspråk.
Da saken gjaldt elevens rettigheter skoleåret 2015/2016, ble ikke Fylkesmannen bedt om å behandle den på nytt. Ombudsmannen forutsatte imidlertid at Fylkesmannen behandler fremtidige klagesaker i samsvar med merknadene og synspunktene i denne uttalelsen.

Sakens bakgrunn

X kommune fattet 14. august 2015 ett vedtak om spesialundervisning i alle fag, og opplæring i og på tegnspråk etter opplæringslova § 2-6, for A (eleven) skoleåret 2015-2016.  Dette skoleåret gikk han i niende klasse ved ungdomstrinnet på B skole, som er en offentlig skole i nabokommunen Y.

Eleven har et sterkt hørselstap på begge ørene og bruker tegnspråk. De første syv årene av grunnskoleløpet gikk han etter det opplyste på privatskoler, med andre regler for opplæring i og på tegnspråk.

Da elevens foresatte mente at B skole ikke oppfylte hans rett til språkopplæring i og på tegnspråk, klaget de 8. september 2015 til skolen på gjennomføring av Xkommunes vedtak. Klage ble også sendt til Fylkesmannen 22. september 2015.

Fylkesmannen innhentet en redegjørelse fra Y kommune, datert 4. mars 2016, og fattet vedtak i klagesaken 29. mars 2016. Fylkesmannen konkluderte med at skolen hadde oppfylt elevens rettigheter til opplæring i og på tegnspråk. Dette ble hovedsakelig begrunnet med at det var uklart hvor mye tegnspråkopplæring eleven hadde krav på, og hvordan den skulle organiseres.

 Klagen hit og ombudsmannens undersøkelser

Elevens mor klaget til ombudsmannen 13. juni 2016. Hun var uenig i Fylkesmannens konklusjon om at den språkopplæringen sønnen fikk i og på sitt førstespråk, var i tråd med rettighetene i enkeltvedtaket fra X kommune.

I brev 31. oktober 2016 ba ombudsmannen Fylkesmannen redegjøre for innholdet i elevens rett til opplæring etter opplæringslova § 2-6. Fylkesmannen ble videre bedt om å svare på om bestemmelsen utelukkende regulerer tilfeller med opplæring på norsk tegnspråk, eller også kan gjelde for opplæring med bruk av tegn til tale. Det ble spurt om det er skolen, de sakkyndige, barna eller barnas foresatte som bestemmer hvilket opplæringsspråk som er best egnet. Videre ble det bedt om en nærmere begrunnelse for hvorfor Fylkesmannen mente at den sakkyndige vurderingen var uklar, og spurt om valg av førstespråk vanligvis følger av den sakkyndige vurderingen. Det ble bedt om en forklaring på hvorfor Fylkesmannen synes å ha tatt utgangspunkt i den sakkyndige vurderingen, og ikke i X kommunes vedtak ved vurderingen av elevens rettigheter etter opplæringslova § 2-6.

Ombudsmannen ba deretter om en redegjørelse for forholdet mellom reglene om opplæring på tegnspråk og spesialundervisning. Herunder ble det spurt om behov for og rett til spesialundervisning innebærer en begrensning i retten til opplæring på tegnspråk generelt, eller i denne saken.

Fylkesmannen ble videre bedt om å redegjøre for hvilke undersøkelser og vurderinger som var foretatt av omfanget og kvaliteten på tegnspråkopplæringen som eleven fikk, og for bruk av tegnspråk i undervisningen han hadde fått.

Det ble også bedt om Fylkesmannens syn på om utredningen av saken var i tråd med reglene i forvaltningsloven §§ 33—34.

Fylkesmannen svarte ombudsmannen i brev 15. november 2016.

Under henvisning til Ot.prp. nr. 46 (1997—98) slo Fylkesmannen fast at dersom en elev har rett til opplæring etter § 2-6, kan han få hele grunnskoleopplæringen gjennomført på tegnspråk. Forutsetningen for å få rettigheter etter § 2-6 er enten at eleven har tegnspråk som førstespråk, eller at pedagogisk psykologisk tjeneste (PPT) mener at eleven har behov for slik opplæring. Det må foreligge et vedtak fra kommunen før rettigheten aktiveres. Elever med rett til opplæring på tegnspråk skal følge ordinære læreplaner i de ulike fagene, og i tillegg skal de følge egne læreplaner i fagene tegnspråk, norsk, engelsk og drama og rytmikk. Dersom eleven ikke har rett til opplæring etter § 2-6, men har andre behov som følge av dårlig hørsel, vil dette anses som spesialundervisning etter § 5-1. Slik opplæring kan eksempelvis være norsk med tegnstøtte, tegn til tale, eller andre talespråklige teknikker. En elev kan ha rett til både opplæring i og på tegnspråk etter § 2-6 og spesialundervisning i de ulike fagene etter § 5-1. Fylkesmannen antok at dette vil være tilfellet for mange barn som er sterkt tunghørt og har Downs syndrom.

Fylkesmannen antok videre at det som hovedregel er foreldrene som bestemmer hva som er barnas førstespråk, jf. barnelovens bestemmelse i § 30 om innholdet i foreldreansvaret. Dette er en avgjørelse som tas når barna er små og skal lære å snakke.

Når det gjaldt førstespråket i den konkrete saken, uttalte Fylkesmannen følgende:

«I denne saken er barnet 15 år og har Downs syndrom. Mor ønsker at A skal ha tegnspråk som førstespråk. Da stiller vurderingen seg annerledes av hvilket språk barnet skal ha som førstespråk enn ved et barn med normale kognitive evner i 1-3 års alder. Fylkesmannen har i denne saken lagt til grunn at det er PPT som bør ta stilling til hvorvidt A bør ha tegnspråk som førstespråk eller ikke. Det har PPT ikke tatt stilling til i denne saken; og det er blant annet derfor Fylkesmannen har bedt om en ny sakkyndig vurdering fra Y kommune. Av hensyn til barnets beste mener Fylkesmannen at det er PPT som bør ta stilling til om barnet bør ha tegnspråk som førstespråk eller ikke, PPT kan gi en objektiv vurdering av hva som er det beste for A i denne saken…».

Videre viser Fylkesmannen til sakkyndig vurdering fra PPT 18. juni 2015 som beskriver at eleven «benytter talespråk og tegnspråk med norsk syntaks». Dette samsvarer ikke etter Fylkesmannens oppfatning med å benytte tegnspråk, som er et fullverdig språk med egen syntaks. Fylkesmannen mente på denne bakgrunn, og i lys av at det ikke forelå en egen sakkyndig vurdering som omhandler § 2-6, at det var uklart om PPT mener at eleven skal ha tegnspråk som førstespråk.

Fylkesmannen redegjorde for at det i vedtaket om spesialundervisning vises til sakkyndig erklæring, og at denne dermed gjøres til en del av begrunnelsen for vedtaket. Fylkesmannen fremholdt at det ut fra sakkyndig erklæring var uklart hvor mye tegnspråkopplæring eleven skal ha, og hvordan opplæringen skal organiseres.

Fylkesmannen uttalte at saken ikke var utredet etter forvaltningslovens krav om at klageinstansen skal vurdere klagers synspunkter, når det gjaldt elevens rett til tegnspråk som førstespråk. Fylkesmannen erkjente at det burde vært gitt en nærmere utredning av dette og viste til sin utredning om dette i det samme brevet.

For øvrig opplyste Fylkesmannen at de ikke hadde funnet grunn til å foreta noen nærmere undersøkelser av den faktiske opplæringens omfang eller kvalitet enn det som fremkommer av oversendte saksdokumenter fra skolen og kommunen.

Elevens mor har bemerket til Fylkesmannens redegjørelse at eleven har hatt tegnspråk som førstespråk helt siden han var tre år og fikk konstatert sterkt hørselstap på begge ørene. Gjennom opphold i barnehage og de første syv skoleårene har han fått opplæring i og på tegnspråk, og har hatt vedtak fra X. Eleven gikk alle barneskoleårene på privatskole, noe som begrenset hans rett i forhold til opplæringslova § 2-6. Første året på ungdomsskolen gikk han på Steinerskole, uten tegnspråkopplæring. Fravær av opplæring i og på tegnspråk var årsaken til at foreldrene søkte han inn på B skole. Klager påpekte at Fylkesmannen kjenner til dette, og har kopi av hans hørselsdiagram.

Når det gjaldt valg av førstespråk, viste klager til Prop. 103 L (2015—2016), og påpekte at barnet selv i økende grad må få si sin mening om slike valg, jf. FN’s barnekonvensjon art 12 nr. 2.

Klager pekte videre på at det ved spørsmål om rett til opplæring i og på tegnspråk ikke er relevant at sønnen har en tilleggsdiagnose. Hun fremhevet at punktet i vedtaket som gjaldt opplæring på tegnspråk var klart formulert, og at Fylkesmannen må se hen til vedtaket, og ikke utelukkende til den sakkyndige vurderingen.

Vedrørende henvisningen til at eleven bruker tegnspråk med norsk syntaks, bemerket klager at sønnen tidligere har gått på en skole hvor han var eneste tegnspråkbruker. Han lærte på tegnspråk, og brukte dette til støtte for muntlig kommunikasjon i sosiale sammenhenger. Dette førte til at tegnspråk i noen grad hadde blitt brukt med ukorrekt syntaks, uten at læreren rettet på det. Klager mente dette var en god strategi fra den tidligere lærerens side.

Klager ga avslutningsvis uttrykk for at sønnen har tapt det meste av undervisningen i skoleåret 2015-2016. For en elev med Downs syndrom vil det være svært vanskelig å ta igjen det tapte. Dette har gitt både faglige, språklige og psykososiale utfordringer.

Fylkesmannen har fått oversendt klagers merknader, men har ikke kommet tilbake til saken.

Ombudsmannens syn på saken

1.Rettslig grunnlag

1.1 Rett til opplæring på tegnspråk

Regler for hvem som har rett til opplæring i og på tegnspråk i offentlige skoler, er gitt i opplæringslova § 2-6. Det er oppstilt to alternative vilkår som kan utløse elevens rett til slik opplæring. Det ene er at eleven har tegnspråk som førstespråk, det andre er at eleven «etter sakkunnig vurdering har behov for slik opplæring». Lovteksten inneholder ikke nærmere føringer om når et barn anses å ha tegnspråk som førstespråk, og hvem som eventuelt bestemmer hvilket førstespråk et barn skal ha. Dersom ett av de alternative vilkårene for rett til opplæring på tegnspråk er oppfylt, følger det av § 2-6 tredje ledd at kommunene skal fastslå denne retten i et vedtak.

Tegnspråk kan ved behov også gis som ledd i spesialundervisning etter reglene i lovens kapittel 5.

1.2 Adgang til å klage over manglende oppfyllelse av vedtak om spesialundervisning og tegnspråkopplæring

Den vanlige klageadgangen i forvaltningssaker følger av forvaltningsloven og gjelder klage på enkeltvedtak. Fylkesmannen er etter opplæringslova § 15-2 første ledd og delegasjon fra departementet klageinstans for enkeltvedtak fattet på lokalt nivå. I tillegg skal Fylkesmannen føre tilsyn med at kommunene oppfyller sine plikter etter kap. 1-16 i opplæringslova, jf. lovens § 14-1.

Denne saken gjelder ikke klage på et enkeltvedtak, men på manglende oppfølging av et slikt vedtak.

I Utdanningsdirektoratets veileder for vedtak om spesialundervisning er det lagt til grunn at eleven og foreldrene kan klage til Fylkesmannen dersom spesialundervisningen ikke gjennomføres som fastsatt i enkeltvedtaket, jf. veilederens punkt 7.8 om klage:

«Eleven/foreldrene kan klage både på avslag om rett til spesialundervisning, på innholdet i enkeltvedtaket om spesialundervisning, på saksbehandlingen og på manglende oppfyllelse av enkeltvedtaket.

Det er Fylkesmannen som er klageinstans.

Fristen for å klage på enkeltvedtaket er tre uker fra eleven/foreldrene ble kjent med vedtaket. Selv om forvaltningsloven stiller et krav om at klagen må være reist innen tre uker, innebærer ikke dette at eleven/foreldrene er fratatt retten til å klage på enkeltvedtaket også ved et senere tidspunkt, dersom innholdet i enkeltvedtaket ikke følges. Dette betyr at eleven/foreldrene har en løpende rett til å klage på at gjennomføringen av spesialundervisningen ikke er i tråd med enkeltvedtaket.»

Klageadgangen er også omtalt i veilederens punkt 8.6 om gjennomføring av opplæringen:

«Det er viktig at eleven/foreldrene har gjort seg godt kjent med enkeltvedtaket og følger med på hvilket opplæringstilbud eleven faktisk får.

Det er viktig at skolens praksis samsvarer med enkeltvedtaket. Dersom eleven mister timer, skal dette tas igjen, så langt det er pedagogisk forsvarlig.

Gjennom enkeltvedtaket har eleven fått rett til et minstekrav for at elevens opplæringstilbud skal bli forsvarlig. Hvis noe av denne opplæringen forsvinner, kan det føre til at elevens opplæringstilbud ikke lenger er forsvarlig. Dette fører til at skolen ikke oppfyller sine forpliktelser etter opplæringslova.

Eleven/foreldrene kan klage til Fylkesmannen dersom spesialundervisningen ikke gjennomføres slik det er fastsatt i enkeltvedtaket.»

Veilederen er etter sin ordlyd innrettet mot vedtak om spesialundervisning, men i sin behandling av saken har Fylkesmannen lagt til grunn at klageadgang også gjelder for manglende gjennomføring av vedtak om opplæring i og på tegnspråk etter § 2-6. Et argument for en slik klageadgang er at tegnspråkrettigheter også kan gis i et vedtak om spesialundervisning. Elevens klagerettigheter bør ikke være dårligere fordi rettighetene til tegnspråk er fastslått i et vedtak etter § 2-6. I alle fall ikke dersom det også foreligger vedtak om spesialundervisning.

Det er imidlertid ikke nødvendig for ombudsmannen i denne saken å ta stilling til om det foreligger noen separat klageadgang for manglende oppfyllelse av § 2-6 vedtak. Vedtaket om tegnspråkopplæring og vedtaket om spesialundervisning i denne saken har så nær sammenheng at det ikke kan tas stilling til om elevens rett til spesialundervisning er oppfylt, uten å samtidig ta stilling til oppfyllelsen av elevens tegnspråkrettigheter. Eleven hadde rett til spesialundervisning i alle fag med avvik fra læreplaner. Også undervisningen i og på tegnspråk skulle dermed gis som spesialundervisning, med tilhørende klagerett.

De nærmere rettslige rammene for klageadgangen på manglende gjennomføring av vedtak om spesialundervisning er uklare. Direktoratets veileder er neppe i seg selv et tilstrekkelig grunnlag for Fylkesmannens myndighet til å behandle slike klagesaker. Ombudsmannen antar at grunnlaget for Fylkesmannens myndighet følger av rollen som tilsynsmyndighet etter opplæringslova kapittel 14, jf. kommuneloven kapittel 10 A.  Ut fra veilederen, og slik saksbehandlingen er innrettet i denne saken, synes det imidlertid å være forutsatt at klager over gjennomføringen av vedtak skal behandles på samme måte som for klager over selve vedtakene. Dette tilsier at elever og foresatte har en rett til å klage, og at Fylkesmannen ikke vil ha den samme skjønnsmessige adgangen til å velge om det skal opprettes sak, og hva en sak skal omfatte, som i ordinære tilsynssaker. De øvrige reglene for klagebehandling i forvaltningsloven bør antakelig også følges – så langt disse passer.

2. Foreligger det et vedtak om rett til grunnskoleopplæring på tegnspråk etter opplæringslova
§ 2-6?

Etter opplæringslova § 2-6 tredje ledd skal kommunen fatte vedtak om rett til grunnskoleopplæring i og på tegnspråk etter første ledd.

I Fylkesmannens vedtak i klagesaken beskrives kommunens vedtak 14. august 2015 som et «vedtak om spesialundervisning, herunder tegnspråkopplæring». Til ombudsmannen har Fylkesmannen blant annet uttalt følgende om kommunens vedtak, i begrunnelsen for hvorfor det er uklart om eleven har tegnspråk som førstespråk:

«Det er på Utdanningsdirektoratets nettsider slått fast at “Foreldre kan ikke bestemme at barnet skal ha tegnspråk etter § 2-6, dersom det ikke følger av kommunens enkeltvedtak”, det må altså foreligge et enkeltvedtak etter § 2-6 som sier at A har rett til tegnspråk som førstespråk for at han skal ha denne retten.»

Det er på denne bakgrunn noe uklart for ombudsmannen om Fylkesmannen anser kommunens vedtak om rettigheter for også å gjelde rett til opplæring i og på tegnspråk etter § 2-6, eller om Fylkesmannen mener at eventuelle tegnspråkrettigheter kun er gitt etter reglene om spesialundervisning.

Kommunens vedtak har overskriften «spesialundervisning skoleåret 2015/2016». Under vedtakets punkt 1 med overskriften «innhold» står blant annet følgende:

«Eleven skal ha spesialundervisning i alle fag med avvik fra læreplaner for fag, og i sosial kompetanse i henhold til generell del av Læreplanverket for Kunnskapsløftet.

Eleven skal ha opplæring i og på tegnspråk etter opplæringslova § 2-6. Det skal være hørseltekniske hjelpemidler i alle rom eleven får gruppeundervisning i.»

I vedtaket opplyses det at den sakkyndige vurderingen fra PP-tjenesten i kommunen ligger til grunn for vedtaket. Denne vurderingen gjelder i hovedsak spesialundervisning, og har overskriften «(s)akkyndig vurdering etter opplæringslova § 5-3, av behov for spesialundervisning etter § 5-1». I vurderingen står det imidlertid blant annet også at «(e)leven har tegnspråk som førstespråk og har rett til grunnopplæring i og på tegnspråk etter opplæringslova § 2-6».

Ombudsmannen kan ikke se at det er noe i veien for at den samme sakkyndige utredningen og det samme vedtaket, kan danne grunnlag for og regulere, både retten til spesialundervisning etter opplæringslova kapittel 5 og retten til tegnspråkopplæring etter opplæringslovas § 2-6. Etter sin ordlyd må X kommunes vedtak klart anses å regulere både rett til spesialundervisning, og rett til grunnskoleopplæring i og på tegnspråk i medhold av lovens § 2-6.

3. Fylkesmannens overprøving av elevens førstespråk

Til ombudsmannen uttaler Fylkesmannen at det var tvil om gutten skulle ha tegnspråk som førstespråk, selv om dette er språket hans foresatte har valgt.

Fylkesmannen legger til grunn at det i denne saken er PPT som «bør ta stilling til om gutten bør ha tegnspråk som førstespråk eller ikke». Dette begrunnes med at barnet er 15 år, og har reduserte kognitive evner som følge av Downs syndrom. Fylkesmannen mener derfor at hensynet til barnets beste tilsier at PPT foretar en «objektiv vurdering» av hva som er det beste for eleven.

Fylkesmannen mener PPTs vurdering er uklar, og at PPT ikke kan anses for å ha tatt stilling til førstespråk. Ovenfor ombudsmannen begrunner Fylkesmannen dette hovedsakelig med at det i den sakkyndige utredningen fra PPT blant annet står at gutten benytter «talespråk og tegnspråk med norsk syntaks». Dette samsvarer ifølge Fylkesmannen ikke med norsk tegnspråk, som er et eget språk uten bruk av tale og med egen syntaks.

I utgangspunktet er det foreldrene som har «rett og plikt til å ta avgjerder for barnet i personlege tilhøve», jf. barnelova § 30 første ledd annet punktum. Lovens system er at alle avgjørelser som gjelder personlige forhold skal tas av foreldrene, med mindre det er særskilt hjemmel for at andre personer eller myndigheter kan gjøre dette. Barnet selv er i lovens § 31 flg. gitt med- og selvbestemmelsesrett, som gradvis skal økes med alderen. Som Fylkesmannen har redegjort for, tas barnas språkvalg oftest mens barna fortsatt er under opplæringspliktig alder, og da er det nærliggende at det er foreldrene som bestemmer dette.

PPTs rolle i saker om tegnspråkopplæring er regulert av opplæringslova § 2-6 siste ledd, som sier at før det blir fattet vedtak om rett til opplæring i og på tegnspråk, «skal det liggje føre ei sakkunnig vurdering.» Verken i lovteksten eller i forarbeidene til opplæringslova gis det føringer som tilsier at PPT kan avgjøre et barns førstespråk.

Kunnskapsdepartementet uttaler følgende om barnets førstespråk i forarbeidene til barnehagelovens regler om rett til tegnspråkopplæring, jf. Prop. 103 L (2015—2016) på side 53:

«Hva som er barnets førstespråk, vil vanligvis være en avgjørelse som ligger under foreldrenes foreldreansvar etter barneloven § 30. Jo eldre barnet er, jo større vekt skal barnets mening ha i avgjørelsen om hvilket språk som er barnets førstespråk, jf. barneloven § 31. Retten til tegnspråkopplæring er således avhengig av om dette er elevens førstespråk, eventuelt at PP-tjenesten mener eleven har et reelt behov for slik opplæring. Kommunen kan dermed ikke avvise et ønske om tegnspråkopplæring dersom eleven har tegnspråk som førstespråk».

Departementet uttaler videre følgende om konsekvensene med å likestille barns rettigheter under og over opplæringspliktig alder:

«Gjennom forslaget vil barn under opplæringspliktig alder med tegnspråk som førstespråk, ha rett til tegnspråkopplæring, i tillegg til de tilfellene hvor en sakkyndig vurdering viser et behov for slik opplæring. Forslaget betyr blant annet at den sakkyndige vurderingen ikke skal ta stilling til selve språkvalget til barnet. I avgjørelsen av hva som er barnets førstespråk, vil barnets og foreldrenes oppfatning av språklig identitet være avgjørende, jf. FNs barnekonvensjon artikkel 12 og barneloven § 30. Innholdet i den sakkyndige vurderingen vil således hovedsakelig være en vurdering av hvilken type opplæring barnet trenger og hvordan denne skal organiseres.»

Det er etter dette klart at det tilligger foreldrene å velge om et barn skal ha tegnspråk som førstespråk, og at det er opplæring på tegnspråk utover disse situasjonene, som må underbygges med en sakkyndig erklæring etter opplæringslova § 2-6 første ledd.

I dette tilfellet er det ikke tvil om at foreldrene har valgt tegnspråk som førstespråk. Elevens mor har ovenfor ombudsmannen presisert at det i utgangspunktet er norsk tegnspråk, med tilhørende syntaks, som er førstespråk – selv om gutten ofte har benyttet syntaks fra norsk talemål i for eksempel kommunikasjon med andre elever. Barnets alder og kognitive nivå kan ikke begrunne noen rett for PPT eller Fylkesmannen til å overprøve foreldrenes valg, men vil ha betydning for den individuelle tilpasningen av tegnspråkundervisningen etter reglene om spesialundervisning.

Ombudsmannen finner også grunn til å bemerke at det, uavhengig av hvem som velger hva som er førstespråk, synes tvilsomt om en elevs syntaksbruk bør være avgjørende for hva som regnes som førstespråk, i en sak hvor eleven hadde stort behov for individuell tilpasning i alle fag – herunder tegnspråk.

4. Uklarheter om omfanget av opplæringen i og på tegnspråk

Også ut over spørsmålet om hva som er førstespråk, synes Fylkesmannen å anse det som uklart hvor mye opplæring i og på tegnspråk eleven hadde krav på, og hvordan opplæringen skulle organiseres.

Retten til opplæring i og på tegnspråk etter § 2-6 følger av kommunens vedtak, som i utgangspunktet er klart. Vedtak etter § 2-6 innebærer at det skal gis opplæring i og på norsk tegnspråk. Slik ombudsmannen forstår § 2-6 skal all undervisning da i utgangspunktet skje på tegnspråk. Det følger av opplæringslova § 2-6 med tilhørende forskrift hvilke læreplaner som skal følges når opplæringen gjennomføres i og på tegnspråk.

I vedtaket konkluderes det imidlertid også med at eleven skal motta spesialundervisning i alle fag, «med avvik fra læreplaner for fag, og i sosial kompetanse i henhold til generell del av Læreplanverket For Kunnskapsløftet».

Etter opplæringslova § 5-5 kan det i spesialundervisning gjøres unntak fra og tilpasninger til de ellers gjeldene reglene om innholdet i opplæringen. Dette gjelde også de særskilte læreplaner for tegnspråkopplæring etter § 2-6, jf. forskrift til opplæringslova § 1-1 første ledd bokstav a) jf.
bokstav d).

Rammene for unntakene fra læreplanen skal fremgå av vedtaket om spesialundervisning, men tilpasningen kan være nærmere konkretisert i den sakkyndige utredningen etter § 5-3 eller i den individuelle opplæringsplanen som skal utarbeides. Ombudsmannen antar at en slik tilpasning også vil kunne innebære at opplæring i og på tegnspråk i medhold av § 2-6 delvis kan gis som tegnspråk med norsk syntaks.

Ombudsmannen er enig i at det kunne fremgått klarere av vedtaket og den sakkyndige utredningen hvilke individuelle tilpasninger som skulle gjøres når det gjelder undervisning i og på tegnspråk. Ved vurderingen av slike uklarheter må det imidlertid sees hen til at utgangspunktet for eventuelle tilpasninger når det foreligger et § 2-6 vedtak er at all undervisning skal skje på tegnspråk.

5. Fylkesmannens manglende vurdering av den faktiske undervisningen i og på tegnspråk

I vedtaket kom Fylkesmannen til at eleven hadde fått tegnspråkundervisning i tråd med enkeltvedtaket fra X kommune 14. august 2015. Dette ble begrunnet slik:

«Fylkesmannen er enig med skolen at den sakkyndige vurderingen fra X PPT er uklar/upresis mht. hvor mye tegnspråkopplæring A skal ha, og hvordan denne tegnspråkopplæringen skal organiseres. Fordi den sakkyndige vurderingen er uklar, er det ikke mulig å si at den tegnspråkopplæringen som A har fått ikke er i tråd med den sakkyndige vurderingen.

På denne bakgrunn legger Fylkesmannen til grunn at As spesialundervisning skoleåret 2015/16 ble gjennomført i tråd med vedtak og sakkyndig vurdering.»

I Fylkesmannens redegjørelse til ombudsmannen opplyses det at det ikke er «gjort noen andre undersøkelser og vurderinger av omfanget og kvaliteten på den opplæringen i tegnspråk A har fått enn det PPT og kommunen (ved B skole) har gjort». Videre opplyses det at «Fylkesmannen har ikke vurdert kvaliteten på opplæringen i tegnspråk A har fått».

Fylkesmannens vedtak og redegjørelsen hit må forstås slik at det ikke ble foretatt noen vurdering av den faktiske undervisningen som ble gitt til eleven, fordi PPTs sakkyndige vurdering var uklar, og det derfor var uklart hvilke rettigheter eleven var tildelt i kommunens vedtak.

Utgangspunktet for vurderingen av rettigheter må tas i vedtaket om rett til opplæring etter § 2-6 og spesialundervisning etter § 5-1. Dersom et slikt vedtak synes å dekke elevens behov, vil ikke eleven eller foresatte ha grunn til å klage på innholdet i det opprinnelige vedtaket, selv om det kan være utformet noe knapt og gitt en kort begrunnelse. Det foreligger ikke noen egen klagerett til Fylkesmannen på mangler eller uklarheter i sakkyndige erklæringer og individuelle opplæringsplaner. Det er derfor uheldig dersom slike uklarheter skulle kunne medføre at en senere klage over gjennomføringen av et vedtak ikke undergis en reell behandling.

At den sakkyndig vurdering anses å være uklar, og at det kan være noe uklart hvilke individuelle tilpasninger som skal gjøres etter reglene om spesialundervisningen, vil ha betydning for tolkningen av det nærmere innholdet i de rettighetene som følger av vedtaket. Slike uklarheter ville også kunne tenkes å ha betydning ved Fylkesmannens vurdering av opprettelse av, og innholdet i, en eventuell tilsynssak. Så lenge det praktiseres en rett til å klage på manglende oppfyllelse av vedtak, må imidlertid Fylkesmannen ved behandlingen av en slik klagesak foreta en realitetsvurdering av om den faktiske opplæringen oppfyller de rettighetene som er gitt i vedtaket om tegnspråkopplæring og spesialundervisning.

Ombudsmannen er derfor kommet til at Fylkesmannen ved behandlingen av saken skulle utredet og vurdert den undervisningen som faktisk ble gitt, og vurdert den opp mot tegnspråkrettighetene gitt i kommunens vedtak.

6. Oppsummering

Forvaltningen må respektere foreldrenes valg av om barn skal ha tegnspråk som førstespråk. Fylkesmannen kan verken overprøve foreldrenes språkvalg, eller kommunens vedtak om rett til grunnskoleopplæring på tegnspråk, når Fylkesmannen vurderer om skolen har fulgt opp barnets tegnspråkrettigheter.

I samsvar med Utdanningsdirektoratets veileder om spesialundervisning praktiserer Fylkesmannen en rett for elever og foreldre til å klage på manglende oppfølging av vedtak om spesialundervisning. Ombudsmannen tar ikke stilling til om det foreligger noen separat klageadgang på oppfyllelse av vedtak om tegnspråkopplæring etter opplæringsloven § 2-6. Eleven skulle uansett ha spesialundervisning i alle fag med avvik fra læreplaner. Også undervisningen i og på tegnspråk skulle dermed gis som spesialundervisning, med tilhørende klagerett.

Selv om det var uklarheter i den sakkyndige utredningen fra PPT som lå til grunn for kommunens vedtak om tegnspråkopplæring og spesialundervisning, kunne ikke Fylkesmannen unnlate å foreta en realitetsvurdering av om den faktiske opplæringen eleven har fått var i tråd med hans rett til opplæring i og på tegnspråk.

Da vedtakene som er omtalt i denne saken gjaldt skoleåret 2015/2016, er det ikke tilstrekkelig grunn til å be Fylkesmannen behandle saken på nytt.  Ombudsmannen forutsetter imidlertid at Fylkesmannen behandler fremtidige klagesaker i samsvar med merknadene og synspunktene i denne uttalelsen.