Sakens bakgrunn
A ble 14. juli 2014 satt under vergemål uten fratakelse av rettslig handleevne, jf. vergemålsloven § 20. Vergemålet ble opprettet uten samtykke. Det ble lagt til grunn at A ikke var samtykkekompetent, det vil si at hun ikke var i stand til å forstå hva det innebærer å samtykke til vergemål. Hun har gjentatte ganger fremsatt krav om at vergemålet skal oppheves. Disse begjæringene har ikke ført frem.
Fylkesmannen i Østfold mottok 9. november 2017 en ny begjæring fra A om opphevelse av vergemålet. Per august 2018 hadde Fylkesmannen ennå ikke truffet avgjørelse i saken.
I brev 8. og 22. august 2018 klaget A til ombudsmannen over at hun var satt under vergemål. Hun skrev at hun ikke ønsket dette. Vedlagt klagen fulgte blant annet foreløpig svar 20. november 2017 fra Fylkesmannen.
Våre undersøkelser
På bakgrunn av klagen tok vi i første omgang kontakt med Fylkesmannen per telefon. I telefonsamtale 10. september 2018 mellom ombudsmannens saksbehandler og en seniorrådgiver hos Fylkesmannen, ble det opplyst at saken fortsatt var til behandling der.
Etter dette besluttet vi å undersøke saken nærmere. I brev 11. september 2018 ba vi Fylkesmannen om en skriftlig redegjørelse for sakens fremdrift og om Fylkesmannens merknader til tidsbruken i de enkelte ledd og til den samlede behandlingstiden så langt. Videre spurte vi om
- Fylkesmannen anså behandlingstiden å være i tråd med forvaltningsloven § 11 a første ledd, ulovfestede krav til forsvarlig saksbehandling og normer for god forvaltningsskikk
- Fylkesmannen mente at behandlingen i tilstrekkelig grad har ivaretatt As rettssikkerhet etter vergemålsloven § 63 første ledd første punktum – som gir den som er satt under vergemål mot sin vilje et rettskrav på å få vergemålet opphevet i visse situasjoner
- hva som ville bli gjort med saken videre for å sørge for at det blir fattet vedtak i saken
- hva som er alminnelig/forventet saksbehandlingstid i saker av denne typen
- hvilken informasjon A hadde fått mens saken var til behandling, og om Fylkesmannen anså behandlingen av saken på dette punktet å være i tråd med forvaltningsloven § 11 a andre og tredje ledd og normer for god forvaltningsskikk
Fylkesmannen svarte på spørsmålene i brev 1. oktober 2018. Det ble opplyst at Fylkesmannen mottok begjæringen om opphevelse av vergemålet 9. november 2017. A ble gitt foreløpig svar 20. november 2017, der hun ble orientert om en forventet behandlingstid på tre måneder.
Fylkesmannen opplyste om at vergemålsmyndighetene har lagt om sin praksis når det gjelder tolkningen av vilkårene for opprettelse av vergemål uten fratakelse av rettslig handleevne («ordinært vergemål»). Tidligere ble det lagt til grunn at Fylkesmannen kunne opprette et slikt vergemål for en person uten samtykke dersom vedkommende ikke var samtykkekompetent, jf. vergemålsloven § 20 andre ledd første punktum. I løpet av høsten 2017 begynte imidlertid Statens sivilrettsforvaltning å legge til grunn en annen rettsoppfatning i sin klagebehandling. Denne rettsoppfatningen gikk ut på at det ikke var adgang til å opprette eller videreføre slike vergemål overfor personer som manglet samtykkekompetanse, dersom det ville være i strid med vedkommendes «reelle vilje» å være under vergemål. I slike saker måtte det eventuelt fremmes sak for domstolene om opprettelse av vergemål med fratakelse av rettslig handleevne, noe som forutsetter at tilleggsvilkårene i vergemålsloven § 22 er oppfylt. Fylkesmannen viste til Justis- og beredskapsdepartementets lovavdelings uttalelse 21. mars 2018 (JDLOV-2018-119), hvor tilsvarende rettsoppfatning er lagt til grunn.
På bakgrunn av den nevnte praksisendringen hadde Fylkesmannen funnet det nødvendig å innhente ytterligere informasjon fra As verge, advokat B. I brev 8. mars 2018 – som ble sendt i kopi til A – ble advokat B bedt om å gi en vurdering av hva som kunne komme til å skje dersom det ordinære vergemålet ble opphevet. Det ble også spurt om det eventuelt kunne være aktuelt med vergemål med fratakelse av As rettslige handleevne. Da Fylkesmannen ikke mottok svar fra advokat B, ble det sendt to påminnelser – henholdsvis 16. april 2018 og 22. juni 2018 – sistnevnte med kopi til A. A purret på svar i saken per telefon 15. august 2018. Under samtalen skal hun ha blitt informert om at Fylkesmannen fortsatt avventet tilbakemelding fra advokat B.
Fylkesmannen opplyste at de først 27. september 2018 mottok svar fra advokat B. Advokat B mente at A ikke var i stand til å ivareta sine økonomiske anliggender, og at disse derfor måtte ivaretas av en verge. Advokaten mente imidlertid ikke det var grunnlag for vergemål med fratakelse av rettslige handleevne. Fylkesmannen fattet deretter vedtak 1. oktober 2018 om opphevelse av vergemålet for A.
Fylkesmannen vurderte det slik at saksbehandlingstiden hadde vært for lang. Samtidig fremholdt Fylkesmannen at det hadde vært viktig for saken å få informasjon fra vergen om det kunne være aktuelt med vergemål med fratakelse av rettslig handleevne. Fylkesmannen viste til at det – til tross for purringer – hadde tatt tid å få svar fra advokat B.
Forventet saksbehandlingstid i denne typen saker ble oppgitt å være tre måneder. Fylkesmannen opplyste at de arbeidet for at saksbehandlingstiden skulle være kortere, men at dette ikke alltid var mulig å gjennomføre.
Når det gjaldt informasjon til A under saksbehandlingen, viste Fylkesmannen til at A hadde fått informasjon i telefonsamtaler, i forhåndsvarsel 20. november 2017, samt gjennom oversendelse av kopi av Fylkesmannens brev til advokat B 8. mars og 22. juni 2018. Etter Fylkesmannens syn hadde derfor A vært kjent med at saksbehandlingen hadde tatt tid, og årsakene til dette.
Ombudsmannens syn på saken
1. Behandlingstiden
Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Innholdet i § 11 a første ledd har i tidligere ombudsmannssaker – blant annet i uttalelse 7. november 2017 (SOM-2016-2884), som også gjelder en sak om opphevelse av vergemål – vært presisert slik:
«Bestemmelsen stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret ‘uten ugrunnet opphold’ er skjønnsmessig og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker.»
At behandlingen av en sak trekker ut, er ikke i seg selv i strid med forvaltningsloven § 11 a første ledd, så lenge det er tilstrekkelig saklige grunner for dette. Hvor tungtveiende grunner som kreves for at en fortsatt forsinkelse skal kunne aksepteres, vil bero på en helhetsvurdering, hvor blant annet sakens art, hensynet til parten og den tid som allerede har gått, må tas i betraktning.
Å bli satt under vergemål mot sin uttrykte vilje er et inngripende vedtak på både det rettslige og personlige plan. I tilfeller som As – hvor vergemålet står ved lag mens anmodningen om opphevelse er til behandling – taler rettssikkerhetshensyn med tyngde for en hurtig behandling.
Fylkesmannen brukte i underkant av 11 måneder på å behandle As begjæring om opphevelse av vergemålet. Dette er vesentlig lenger enn det Fylkesmannen har opplyst om forventet behandlingstid i slike saker. I den grad en så lang behandlingstid overhodet skal kunne aksepteres i slike saker, må det kreves en særskilt begrunnelse for tidsbruken.
Årsaken til forsinkelsene i behandlingstiden er opplyst å være at Fylkesmannen har avventet svar fra advokat B på spørsmålene som ble stilt i brevet 8. mars 2018. At behandlingstiden trekker ut av hensyn til en forsvarlig opplysning av saken, er i utgangspunktet ikke i strid med forvaltningsloven § 11 a første ledd. I denne saken er det imidlertid vanskelig å se at opplysningene Fylkesmannen forsøkte å innhente, var relevante for vurderingen om opphevelse av vergemålet etter vergemålsloven § 63 første ledd første punktum. Vergemålsloven 63 første ledd første punktum gir den som er satt under vergemål mot sin vilje, et rettskrav på å få vergemålet opphevet dersom vilkårene for vergemålet ikke lenger er til stede. Fylkesmannen har opplyst at det ved denne vurderingen ble lagt til grunn at vilkårene for ordinært vergemål ikke var til stede dersom As protester mot vergemålet gjenspeilte hennes «reelle vilje». Dette spørsmålet synes imidlertid ikke å være tatt i henvendelsene til advokat B. Det Fylkesmannen har spurt om, er hvilke konsekvenser advokat B mener det vil få for A dersom det ordinære vergemålet oppheves, og om det kan være grunnlag for opprettelse av vergemål med fratakelse av rettslig handleevne.
Etter ombudsmannens syn tok Fylkesmannen et feil rettslig utgangspunkt når det ble lagt til grunn at det er et absolutt vilkår om at vergemålet må være i tråd med den «reelle viljen» til den vergemålet gjelder. Det vises i denne sammenheng til ombudsmannens brev 16. oktober 2018 til Justis- og beredskapsdepartementet (SOM-2016-2884-2), hvor dette er nærmere utdypet. Dette spørsmålet er imidlertid av underordnet betydning ved vurderingen av om Fylkesmannen har avgjort As begjæring om opphevelse av vergemålet i tråd med lovens krav til saksbehandlingstid. Dersom Fylkesmannen allerede før svaret fra advokat B ble mottatt, var av den oppfatning at vilkårene for å videreføre det eksisterende vergemålet ikke var til stede, hadde Fylkesmannen en plikt til å oppheve vergemålet «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd. Vergemålsloven gir ikke Fylkesmannen adgang til å videreføre et uhjemlet, ordinært vergemål inntil det eventuelt er avklart om det er grunnlag for å reise sak for domstolene om opprettelse av vergemål med fratakelse av rettslig handleevne. Hensynet til å avverge vesentlig skade eller ulempe for den som antas å oppfylle vilkårene for vergemål med fratakelse av den rettslige handleevnen, er ivaretatt gjennom Fylkesmannens mulighet til å treffe midlertidige vedtak om hel eller delvis fratakelse av den rettslige handleevnen, jf. vergemålsloven § 61 første ledd annet punktum. Dersom Fylkesmannen mente at det var grunn til å reise sak om vergemål med fratakelse av As rettslige handleevne etter vergemålsloven § 69 første ledd, måtte Fylkesmannen eventuelt ha vurdert om det var anledning til å treffe en midlertidig avgjørelse etter vergemålsloven § 61 første ledd annet punktum.
Etter dette må iallfall perioden fra mars 2018 til Fylkesmannens avgjørelse 1. oktober 2018 karakteriseres som klart «ugrunnet opphold» i forvaltningslovens forstand. Behandlingen av saken har heller ikke i tilstrekkelig grad ivaretatt As rettssikkerhet etter vergemålsloven § 63 første ledd første punktum.
2. Orientering til klageren underveis
Etter forvaltningsloven § 11 a andre ledd har forvaltningsorganet plikt til å gi et foreløpig svar dersom det ventes å ta «uforholdsmessig lang tid» før endelig svar vil kunne gis. I saker om enkeltvedtak skal det gis foreløpig svar hvis en henvendelse ikke kan besvares innen én måned, jf. § 11 a tredje ledd. Det skal opplyses om årsaken til forsinkelsen og – så vidt mulig – om når svar kan ventes. God forvaltningsskikk tilsier at det foreløpige svaret om nødvendig følges opp med forsinkelsesmeldinger, med korrigerte opplysninger om forventet saksbehandlingstid. Det må tilstrebes å sende slike orienteringer til parten uten at vedkommende selv må purre på svar.
Fylkesmannen har gitt uttrykk for at A har fått tilstrekkelig informasjon mens saken har vært til behandling. Det er vist til at A ble gitt foreløpig svar 20. november 2017, med opplysninger om forventet behandlingstid. A mottok deretter kopi av brevet 8. mars 2018 til advokat B, hvor det fremkom at Fylkesmannen kom til å ta stilling til begjæringen om opphevelse når advokat B hadde besvart spørsmålene.
Ombudsmannen vil bemerke at da brevet 8. mars 2018 ble sendt, hadde det allerede gått over to uker lenger enn det som var angitt i det foreløpige svaret 20. november 2017. I tillegg fremkom det ingen opplysninger der om når Fylkesmannen forventet å få svar fra advokat B. Det ble heller ikke gitt noen informasjon til A om når saken var forventet å bli avgjort. Deretter gikk det over tre måneder – en periode som er like lang som den opprinnelige forventede behandlingstiden – før A hørte noe mer om saken. Hun mottok da kopi av purringen 22. juni 2018 på svar fra advokat B, men ble heller ikke denne gangen orientert om forventet behandlingstid videre. Dette er lite tilfredsstillende, og ivaretar ikke As behov for å holde seg oppdatert om status i saken.
Fylkesmannen har opplyst at A purret per telefon på svar i saken 15. august 2018. Hun skal etter det opplyste ha blitt informert om at Fylkesmannen fortsatt ventet på svar fra advokat B.
Slik saken er opplyst, synes Fylkesmannen ikke på noe tidspunkt å ha gitt korrigert informasjon om forventet behandlingstid etter at behandlingen av saken ble forsinket. Den manglende informasjonen synes å ha medført at A ble gående i uvisshet om når begjæringen om opphevelse av vergemålet ville bli ferdigbehandlet.
Fylkesmannens informasjon til A underveis kan etter dette ikke anses å være i tråd med alminnelige normer for god forvaltningsskikk.
Konklusjon
Saken kan ikke anses avgjort «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd. Behandlingen av saken ivaretok ikke i tilstrekkelig grad As rettssikkerhet. A har heller ikke blitt holdt tilfredsstillende orientert om sakens fremdrift underveis.
As begjæring om opphevelse av vergemålet er nå ferdigbehandlet. Klagen over lang saksbehandlingstid gir derfor ikke grunn til videre oppfølging fra ombudsmannens side. Det forutsettes imidlertid at Fylkesmannen merker seg ombudsmannens synspunkter og sørger for at fremtidige begjæringer om opphevelse av vergemål avgjøres uten ugrunnet opphold, og at parten får tilfredsstillende informasjon underveis.